片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合機(jī)制研究

楊朝中+殷雄飛+夏智

耦合是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的實(shí)體相互依賴對(duì)方的一個(gè)量度。片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧作為新階段扶貧開發(fā)的兩大核心戰(zhàn)略和基本路徑，前者更加注重區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)減貧，后者強(qiáng)調(diào)直面貧困人口。如何實(shí)現(xiàn)二者相互銜接、深度耦合，發(fā)揮最大減貧效應(yīng)，是扶貧開發(fā)面臨的嶄新課題。本課題從比較分析兩種扶貧路徑入手，對(duì)二者耦合的條件、結(jié)點(diǎn)、支撐途徑與運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行研究，提出對(duì)策建議。

片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧是扶貧的兩條基本路徑

在短短兩年時(shí)間里，中央相繼作出片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧兩大戰(zhàn)略決策，凸顯了扶貧開發(fā)的極端重要性，也表明單一的片區(qū)攻堅(jiān)遇到執(zhí)行“瓶頸”，需要精準(zhǔn)扶貧“幫襯”，以確保貧困地區(qū)和群體同步全面小康。我國(guó)實(shí)施這兩大扶貧戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)上是兩條減貧路徑，時(shí)而交叉重合，時(shí)而同向并行。它們是扶貧開發(fā)中并行不悖、終極目標(biāo)一致的兩大政策舉措，相輔相成、互為補(bǔ)充、耦合運(yùn)行。

片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，其間差異性明顯。片區(qū)攻堅(jiān)主要針對(duì)區(qū)域發(fā)展，精準(zhǔn)扶貧主要針對(duì)群體脫貧，其差異明顯。首先，對(duì)象分布不兼容。湖北省33個(gè)片區(qū)縣有貧困村2470個(gè)、貧困人口330.4萬人，分別占全省的51.2%、56.1%，還有48.8%的貧困村、43.9%的貧困人口分布在片區(qū)之外。其次，動(dòng)機(jī)需求不一致。據(jù)課題組與部分黨政領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)了解到，他們更關(guān)注片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)，更關(guān)心區(qū)域發(fā)展，更注重整體面貌改觀。而貧困群體更關(guān)注直接脫貧。據(jù)對(duì)建始等11縣442個(gè)貧困戶的調(diào)查顯示，在有項(xiàng)目需求的424戶貧困戶中，59.2%的將增收項(xiàng)目作為第一需求，19.8%的將建房作為第一需求，21.0%的將提高保障水平作為第一需求。三是減貧內(nèi)容方式不同。片區(qū)攻堅(jiān)更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施改善、社會(huì)事業(yè)完善、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，立足于把“蛋糕”做大；精準(zhǔn)扶貧著重解決貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能力提升等問題，強(qiáng)調(diào)精確瞄準(zhǔn)、定向打擊，直接扶持貧困戶脫貧。

片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧作為兩種扶貧路徑，客觀上具有內(nèi)在耦合機(jī)理。首先，從矛盾運(yùn)動(dòng)的角度來看，片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上是矛盾的兩個(gè)方面，它們根植于扶貧開發(fā)，形成一個(gè)統(tǒng)一體。片區(qū)攻堅(jiān)對(duì)貧困群體的影響一般是正向的，在群體大面積貧困、區(qū)域整體發(fā)展滯后時(shí)，片區(qū)攻堅(jiān)對(duì)群體脫貧影響巨大，此時(shí)片區(qū)攻堅(jiān)成為主要矛盾。但隨著貧困群體大幅減少，由于區(qū)域增長(zhǎng)需要和內(nèi)生功能擴(kuò)張，配置給貧困群體的扶貧資源客觀上存在被強(qiáng)勢(shì)群體擠占的可能，此時(shí)精準(zhǔn)扶貧就成為主要矛盾。對(duì)片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧的矛盾分析，為耦合提供了理論前提。其次，從減貧的最終目標(biāo)來看，無論是片區(qū)攻堅(jiān)還是精準(zhǔn)扶貧，其根本目的都是為了貧困人口數(shù)量的減少和生活質(zhì)量的提高。二者目標(biāo)的一致性是最大“交集”，其耦合成為共同基礎(chǔ)，成為必然。最后，從前期實(shí)踐來看，湖北省按照“區(qū)域發(fā)展與扶貧到村入戶同步推進(jìn)”思路，針對(duì)全省扶貧工作頒布了新十年綱要和“十二五”規(guī)劃，針對(duì)片區(qū)攻堅(jiān)分區(qū)出臺(tái)了推進(jìn)意見和實(shí)施規(guī)劃，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧制訂了整村推進(jìn)等六個(gè)辦法，形成了保障片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧既并行不悖又相互融合的制度體系，加快了減貧進(jìn)程。近3年減貧155.8萬人，其中2011年40萬人、2012年50.9萬人、2013年64.9萬人，減貧速度明顯加快。湖北省實(shí)踐證明，片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合具有可行性。

片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧是耦合的“兩難”選擇

近年來，各地按照省委、省政府“兩手抓”工作思路，認(rèn)真實(shí)施片區(qū)規(guī)劃，全面落實(shí)到戶措施，特別是中辦25號(hào)和省委12號(hào)文件出臺(tái)后，各地行動(dòng)迅速。如宜昌市籌集4.35億元資金開展30個(gè)特困村綜合治理，恩施州為貧困戶提供“10個(gè)政策大禮包”，十堰市組織1000支工作隊(duì)、10000名干部、1000家企業(yè)和1000名科技特派員幫扶貧困村等。也應(yīng)看到，一些地方推進(jìn)片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧時(shí)，往往將二者分離開來單向抉擇，形成“兩張皮”，耦合成為“兩難”選擇。

一是兩大戰(zhàn)略相互策應(yīng)不夠。一些地方認(rèn)為只要把經(jīng)濟(jì)搞上去了，依靠涓滴效應(yīng)，貧困村、貧困戶的脫貧問題就順利解決了，其工作的著力點(diǎn)往往放在大項(xiàng)目和財(cái)源建設(shè)上。由此帶來貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策知之甚少、參與熱情不高。據(jù)對(duì)22個(gè)貧困村420名村民問卷調(diào)查顯示，整村推進(jìn)、扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、雨露計(jì)劃等政策知曉度分別為60.9%、49.4%、32.2%、30.7%、19.2%，表明精準(zhǔn)扶貧政策還沒有家喻戶曉。也有地方認(rèn)為國(guó)家強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧，片區(qū)攻堅(jiān)就可以弱化了，片區(qū)實(shí)施規(guī)劃就可以束之高閣了。上述心態(tài)認(rèn)識(shí)，必然導(dǎo)致片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧在現(xiàn)實(shí)中的割裂，造成二者各行其是，不能相互促進(jìn)，使扶貧綜合效益難以提升。

二是兩條路徑耦合平臺(tái)不多。平臺(tái)是片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧的連結(jié)點(diǎn)和耦合點(diǎn)。實(shí)踐證明，整村推進(jìn)上聯(lián)片區(qū)、下聯(lián)貧困戶，是一種成熟、成功的扶貧開發(fā)模式，農(nóng)民擁護(hù)，社會(huì)認(rèn)同，效果顯著。毫無疑問，它仍將是片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合的平臺(tái)。此外，湖北省近年發(fā)展起來的小片區(qū)綜合治理模式，立足于將片區(qū)微觀化、整村推進(jìn)連片化、各類項(xiàng)目集中化，深受基層歡迎，日益顯示出強(qiáng)大生命力，無疑會(huì)成為片區(qū)攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧相耦合的創(chuàng)新平臺(tái)與載體。但僅有兩種平臺(tái)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。需要進(jìn)一步解放思想，銳意創(chuàng)新，從戰(zhàn)略上著手，始終保持二者同步推進(jìn)的戰(zhàn)略定力；從政策上著手，始終致力于群體區(qū)域雙脫貧；從方式上著手，始終推進(jìn)減貧治理結(jié)構(gòu)體系現(xiàn)代化，形成更多平臺(tái)載體，使片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧深度融合。

三是二者對(duì)接機(jī)制不暢。片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合平臺(tái)少，機(jī)制對(duì)接不暢，造成扶貧資源整合不到位。平臺(tái)要靠“材料”去構(gòu)建，各方資源就是最好的“材料”。將“材料”整合成有效平臺(tái)，需要解決好由誰來整合、怎樣整合，由誰來監(jiān)管、怎樣監(jiān)管等問題。這就要建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織動(dòng)員協(xié)同機(jī)制、渠道暢通的資源傳遞使用機(jī)制、監(jiān)督有力的項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管機(jī)制、科學(xué)嚴(yán)格的工作評(píng)估問責(zé)機(jī)制。這些機(jī)制并沒有完全建立，在一些地方黨委政府不敢主導(dǎo)、部門利益不愿整合、項(xiàng)目監(jiān)管多頭推責(zé)、問責(zé)機(jī)制尚不完備，由此帶來平臺(tái)即便建起來也形同虛設(shè)。

著力構(gòu)建片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合平臺(tái)

以建檔貧困村為“點(diǎn)”，深入實(shí)施整村推進(jìn)。整村推進(jìn)是片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合的基本“結(jié)點(diǎn)”，已經(jīng)成為湖北省一大扶貧品牌，需要繼續(xù)堅(jiān)持。一是堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先。遵循村民自治、參與式扶貧理念，讓村民、貧困戶成為規(guī)劃制定的第一主體?？h、鄉(xiāng)政府和駐村工作隊(duì)作為第二主體，要做好基線調(diào)查、政策宣傳、組織發(fā)動(dòng)、規(guī)劃起草及審批協(xié)調(diào)工作，確保規(guī)劃成為整村推進(jìn)實(shí)施藍(lán)圖和資源整合的重要依據(jù)。二是堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)第一、能力至上、條件改善”的推進(jìn)思路。把發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加貧困戶收入擺在首位，按照特色化、規(guī)模化、品牌化的方向，因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游。把提高貧困人口自我發(fā)展能力擺在重要位置，在培育自主創(chuàng)業(yè)思維、增強(qiáng)自我積累能力、提高綜合素質(zhì)上下功夫。把改善生產(chǎn)生活條件作為重要內(nèi)容，切實(shí)解決行路、飲水、上學(xué)、通信、就醫(yī)等難題。三是堅(jiān)持駐村幫扶。完善“1119”“1321”幫扶制度，開展黨員干部對(duì)貧困戶“一幫一”，幫助貧困戶轉(zhuǎn)變觀念、制定規(guī)劃、提高能力，建起一個(gè)致富項(xiàng)目。

以深度貧困帶為“線”，扎實(shí)開展小片區(qū)綜合治理。深度貧困帶包含若干貧困村，是貧困人口的集中“線”、是“小片區(qū)”。開展小片區(qū)綜合治理，對(duì)山、水、林、田、路、村、社區(qū)實(shí)行綜合整治，體現(xiàn)了資金投放的集中性和治本性，是扶貧開發(fā)的發(fā)展方向，需要加以引導(dǎo)。一是合理確定深度貧困帶。充分考慮貧困因素。將“貧中之貧”選擇出來，宜單個(gè)推進(jìn)的則單個(gè)推進(jìn)，不宜單個(gè)推進(jìn)的則納入貧困帶。充分考慮一致性因素。村與村要位置相鄰、收入相近、困難大致相同。充分考慮連片因素。為避免“天窗”，可把貧困村之間的非貧困村納入范疇。貧困帶劃定后，分別制定綜合扶貧規(guī)劃，按時(shí)間節(jié)點(diǎn)分帶推進(jìn)。二是準(zhǔn)確把握綜合治理原則。堅(jiān)持縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)組織、村實(shí)施、扶貧到戶的原則，縣級(jí)組織制定規(guī)劃、整合各類資源、督辦項(xiàng)目落實(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施項(xiàng)目、落實(shí)配套措施和相關(guān)服務(wù)；村負(fù)責(zé)實(shí)施本村項(xiàng)目、組織村民投工投勞。同時(shí)各級(jí)根據(jù)貧困戶貧困成因確定幫扶責(zé)任人和幫扶項(xiàng)目。三是突出綜合治理的重點(diǎn)。分類實(shí)施產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，緩解制約瓶頸；大力實(shí)施扶貧搬遷等項(xiàng)目，打造片區(qū)“中心村”，建立“鄉(xiāng)集鎮(zhèn)—中心村—扶貧安置點(diǎn)”新型城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)；探索“富村幫窮村、中心村帶邊遠(yuǎn)村”的幫帶模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、共同發(fā)展。

以連片特困地區(qū)為“面”，著力改善發(fā)展大環(huán)境。2013年，湖北省4個(gè)片區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、規(guī)模工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、消費(fèi)品零售額等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全省份額明顯偏少，分別為11.78%、8.7%、9.35%、15.59%和11.84%；農(nóng)村貧困人口明顯偏多，占全省近六成。解決片區(qū)脫貧與發(fā)展問題，必須加大落實(shí)力度。一是突出片區(qū)攻堅(jiān)的重點(diǎn)。統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域交通、水利、能源、通信等重大、骨干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為片區(qū)發(fā)展創(chuàng)造條件；加快形成區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)體系和支柱產(chǎn)業(yè)，為區(qū)域群體脫貧奠定基礎(chǔ)；推進(jìn)公共資源在區(qū)域之間均衡配置，集中實(shí)施一批重點(diǎn)民生工程；建立生態(tài)反哺調(diào)節(jié)機(jī)制，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好發(fā)展路子。二是加強(qiáng)試點(diǎn)示范。在抓好脫貧奔小康試點(diǎn)等省級(jí)試點(diǎn)的同時(shí)，通過建立扶貧試驗(yàn)區(qū)、建設(shè)扶貧綜合項(xiàng)目區(qū)等途徑，構(gòu)建貧困區(qū)域發(fā)展與貧困人口脫貧相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。三是加快規(guī)劃項(xiàng)目落地。全面梳理片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，分門別類列出清單，排出時(shí)間表、進(jìn)程圖。對(duì)未實(shí)施項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取進(jìn)入“十三五”規(guī)劃“籠子”；對(duì)難以獲得支持的項(xiàng)目，采取市場(chǎng)辦法籌措資金。

加快完善片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合運(yùn)行機(jī)制

完善組織動(dòng)員機(jī)制。一是堅(jiān)持和強(qiáng)化黨委政府主導(dǎo)。貧困地區(qū)要按照習(xí)近平總書記兩個(gè)“重中之重”的要求，以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬全局，堅(jiān)定不移地推動(dòng)片區(qū)攻堅(jiān)，不折不扣地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，統(tǒng)籌各方資源支持整村推進(jìn)、小片區(qū)綜合治理等重點(diǎn)工程。二是加強(qiáng)部門協(xié)同配合。實(shí)施片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、搭建耦合平臺(tái)，要靠黨委政府協(xié)調(diào)各方，推動(dòng)部門共同參與，形成合力。三是發(fā)揮扶貧部門參謀助手作用。扶貧業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)對(duì)新問題的調(diào)查研究，尋求片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧耦合的新平臺(tái)、新辦法，為黨委政府出謀劃策。

完善分類管理機(jī)制。首先，加強(qiáng)規(guī)劃分類管理。堅(jiān)持規(guī)劃管總，無論是貧困村還是貧困帶，都要制定科學(xué)、可操作的規(guī)劃，確保規(guī)劃先行。堅(jiān)持規(guī)劃的嚴(yán)肅性，對(duì)已經(jīng)制定的片區(qū)攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧、行業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等規(guī)劃，要實(shí)行分類管理，明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門，抓緊實(shí)施，確保按期兌現(xiàn)。其次，完善項(xiàng)目管理辦法。降低政策門檻，分類完善專項(xiàng)扶貧、部門扶貧項(xiàng)目管理辦法，使扶貧對(duì)象上得起項(xiàng)目、用得起資金。研究制定社會(huì)捐贈(zèng)扶貧錢物的管理辦法，搭建愛心平臺(tái)，完善激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)扶貧深入持久開展。探索建立市場(chǎng)主體參與扶貧項(xiàng)目建設(shè)的新機(jī)制、新辦法，增強(qiáng)企業(yè)公民意識(shí)，促其履行扶貧義務(wù)。

完善資源整合機(jī)制。一是上面要“開口子”。對(duì)用于扶貧對(duì)象的資金，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門要適當(dāng)放寬條件，確保扶貧資源有效傳遞。二是基層要“善作為”。對(duì)于能夠“拼盤”的資金，堅(jiān)持集中使用；對(duì)于不能“拼盤”的資金，則從項(xiàng)目整合上做文章，“各炒一盤菜、共辦一桌席”。三是試點(diǎn)要“敢嘗鮮”。一方面要拓展資源整合的平臺(tái)，創(chuàng)新扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目；另一方面，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的“引子”和市場(chǎng)引導(dǎo)作用，撬動(dòng)企業(yè)資本、社會(huì)資本、金融資本投入扶貧開發(fā)，放大扶貧資金使用規(guī)模。

完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行縣審批、市備案、省備查的專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目管理程序，明確各級(jí)監(jiān)管責(zé)任界線，防止推責(zé)諉過。針對(duì)各類項(xiàng)目特點(diǎn)，列出重點(diǎn)環(huán)節(jié)和“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”清單，加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)管。相關(guān)項(xiàng)目主管部門要建立定期協(xié)商制度，加強(qiáng)協(xié)同配合，對(duì)項(xiàng)目建前、建中、建后開展聯(lián)合督辦檢查，保證項(xiàng)目按期、按規(guī)定實(shí)施。發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢等部門作用，加大對(duì)違規(guī)行為責(zé)任追究。完善項(xiàng)目公示制度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。修訂湖北省地方黨政主要負(fù)責(zé)同志扶貧責(zé)任制考核辦法，把減少貧困人口數(shù)量和提高其生活水平作為主要指標(biāo)，對(duì)片區(qū)、貧困戶等扶貧對(duì)象脫貧目標(biāo)細(xì)化分解，形成一套定量為主、分合結(jié)合、科學(xué)完整、客觀公正的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)考核與第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合，引入信息化管理系統(tǒng)，減少人為因素，保證考核評(píng)價(jià)質(zhì)量。發(fā)揮考核評(píng)價(jià)“指揮棒”作用，將考核結(jié)果與扶貧資金分配、扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目安排，干部選拔、教育培訓(xùn)等直接掛鉤。