非上市國有企業(yè)增資擴(kuò)股應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)市場公開進(jìn)行

◎ 李錚（湖南省聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，長沙410009）

非上市國有企業(yè)增資擴(kuò)股應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)市場公開進(jìn)行

◎ 李錚（湖南省聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，長沙410009）

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”，并將混合所有制經(jīng)濟(jì)明確為“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。2015年3月，國家總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中指出，深化國企國資改革。有序?qū)嵤﹪衅髽I(yè)混合所有制改革，鼓勵(lì)和規(guī)范投資項(xiàng)目引入非國有資本參股。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，到2020年，國有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)取得積極進(jìn)展?！吨笇?dǎo)意見》從推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、引入非國有資本參與國有企業(yè)改革、鼓勵(lì)國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)、探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股等方面，就發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提出了明確、具體的要求。2015年9月23日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，明確了國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的總體要求、基本思路和配套措施，并提出了組織實(shí)施的工作要求，旨在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

縱觀上述重要文件的精神實(shí)質(zhì)，在全面深化改革的歷史背景下，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)助推經(jīng)濟(jì)改革，無疑將成為國企改革、經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲。

時(shí)至今日，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入新常態(tài)。在此宏觀條件下，作為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)方式——國有企業(yè)增資擴(kuò)股如何依法依規(guī)進(jìn)行，有效防止暗箱操作，防止不正當(dāng)利益輸送，防止國有資產(chǎn)流失，成為社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

1　發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的首要任務(wù)是預(yù)防腐敗、防止國有資產(chǎn)流失

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第10條規(guī)定：“國有資產(chǎn)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵害。”在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)中，首要任務(wù)是確保國有資產(chǎn)保值增值，防止一些單位和個(gè)人以各種形式和手段侵吞國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。這也是必須堅(jiān)持的原則和底線。

但防止國有資產(chǎn)流失一直是“老大難”問題。近年來，一些國有企業(yè)發(fā)生“塌方式腐敗”、“系統(tǒng)性腐敗”、“鏈條式腐敗”，利益輸送、權(quán)錢交易，導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)流失。不法分子把國企改革當(dāng)成了謀取私利、中飽私囊的“盛宴”。

因此，在這一輪新的國企改革過程中，要提防貪腐者在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、出售、混合所有制改革中渾水摸魚，以“乾坤大挪移”手法損公肥私，也要吸取以往國企改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。

中央深改組第十三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，就加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失，提出了具體的措施和要求。隨后中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。要認(rèn)真處理人民群眾關(guān)于國有資產(chǎn)流失等問題的來信、來訪和檢舉，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，有效保障社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要建立健全國有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制，建立和完善重大決策評(píng)估、決策事項(xiàng)履職記錄、決策過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對(duì)企業(yè)重大違法違紀(jì)問題敷衍不追、隱匿不報(bào)、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任，視不同情形給予紀(jì)律處分或行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》明確指出，在國有企業(yè)混合所有制改革中，要嚴(yán)格程序，規(guī)范操作。堅(jiān)持依法依規(guī)，進(jìn)一步健全國有資產(chǎn)交易規(guī)則，科學(xué)評(píng)估國有資產(chǎn)價(jià)值，完善市場定價(jià)機(jī)制，切實(shí)做到規(guī)則公開、過程公開、結(jié)果公開。強(qiáng)化交易主體和交易過程監(jiān)管，防止暗箱操作、低價(jià)賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)，杜絕國有資產(chǎn)流失。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第68條規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)有違反法定的權(quán)限、程序，決定國家出資企業(yè)重大事項(xiàng)，造成國有資產(chǎn)損失的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分。

2　國有企業(yè)增資擴(kuò)股、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是混合所有制改革的主要實(shí)現(xiàn)途徑

就混合所有制的具體形態(tài)來說，混合所有制主要有三大類型：

2.1公有制和私有制聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)

可以進(jìn)一步細(xì)分為兩種形式：一是國有經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)與外資聯(lián)合而成的企業(yè)，如中外合作經(jīng)營企業(yè)、中外合資企業(yè)等；二是國有經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)同國內(nèi)私營經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組成的企業(yè)。

2.2公有制與個(gè)人所有制聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)

包括國有企業(yè)改制過程中吸收本企業(yè)員工持股的企業(yè)，以及集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行股份合作制的企業(yè)中集體所有與個(gè)人所有相結(jié)合的混合所有制企業(yè)。

2.3公有制內(nèi)部國有企業(yè)與集體企業(yè)聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)

如城市國有企業(yè)與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或城市集體企業(yè)組成的聯(lián)合體?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)的形式隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還會(huì)進(jìn)一步呈現(xiàn)多樣化的趨勢。

從實(shí)務(wù)工作角度看，最為常見的混合所有制形式應(yīng)為國有企業(yè)與私營企業(yè)的混合，即國有企業(yè)吸收私營企業(yè)投資入股，而實(shí)現(xiàn)的途徑主要有兩種：一種是國有企業(yè)的股東轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給私營企業(yè)，即產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓形式；另一種是國有企業(yè)通過增加注冊資本的方式引入私營企業(yè)，即增資擴(kuò)股方式。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓形式的主要功能是國有資本的退出，而增資擴(kuò)股形式則更側(cè)重于進(jìn)一步壯大國有企業(yè)資本實(shí)力，側(cè)重于實(shí)現(xiàn)混合制經(jīng)營，促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，提高國有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

3　國有企業(yè)增資擴(kuò)股應(yīng)當(dāng)通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行

要實(shí)現(xiàn)有序開展混合所有制改革的目標(biāo)，關(guān)鍵是要嚴(yán)格遵循法律和市場原則?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確：依托證券市場和產(chǎn)權(quán)市場，非國有資本投資主體可以通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種途徑參與國有企業(yè)改革。由此可見，國有企業(yè)增資擴(kuò)股通過產(chǎn)權(quán)市場公開進(jìn)行，無疑是預(yù)防腐敗、防止國有資產(chǎn)流失的重要保障。

3.1國務(wù)院明確要求國有企業(yè)增資擴(kuò)股須進(jìn)場交易

2005年12月，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》經(jīng)國務(wù)院同意實(shí)施，其明確要求，擬通過增資擴(kuò)股實(shí)施改制的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過產(chǎn)權(quán)交易市場、媒體或網(wǎng)絡(luò)等公開企業(yè)改制有關(guān)情況、投資者條件等信息，擇優(yōu)選擇投資者。

《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號(hào)）進(jìn)一步要求，嚴(yán)格規(guī)范操作流程和審批程序。在組建和注冊混合所有制企業(yè)時(shí)，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)交易等行為，健全清產(chǎn)核資、評(píng)估定價(jià)、轉(zhuǎn)讓交易、登記確權(quán)等國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、上市公司增發(fā)等，應(yīng)在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、證券市場公開披露信息，公開擇優(yōu)確定投資人，達(dá)成交易意向后應(yīng)及時(shí)公示交易對(duì)象、交易價(jià)格、關(guān)聯(lián)交易等信息，防止利益輸送。要健全國有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制。按照公開、公平、公正原則，完善國有資產(chǎn)交易方式，嚴(yán)格規(guī)范國有資產(chǎn)登記、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等程序和交易行為。通過產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、證券市場發(fā)現(xiàn)和合理確定資產(chǎn)價(jià)格，發(fā)揮專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)作用，借助多種市場化定價(jià)手段，完善資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，實(shí)施信息公開，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制、利益輸送造成國有資產(chǎn)流失。

3.2國有企業(yè)增資擴(kuò)股屬企業(yè)改制，而企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第39條的規(guī)定，增資擴(kuò)股屬于改制行為。比如：某國有獨(dú)資公司通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)增資擴(kuò)股，引進(jìn)外部投資者，國有資本占增資后公司51%的股權(quán)，是典型的國有獨(dú)資公司改為國有資本控股公司。按照《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》（國辦發(fā)〔2003〕96號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2005〕60號(hào)）等規(guī)定，企業(yè)改制工作均應(yīng)依法公開進(jìn)行，情況特殊的，經(jīng)國資監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可采取非公開的協(xié)議方式進(jìn)行增資擴(kuò)股。

3.3國有企業(yè)增資擴(kuò)股本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)，應(yīng)適用產(chǎn)權(quán)交易的相關(guān)法律法規(guī)公開進(jìn)行

國有企業(yè)通過增資擴(kuò)股，引入民營企業(yè)參股或控股，實(shí)際上是以國有企業(yè)股權(quán)為交易標(biāo)的，通過交易方式（即增資擴(kuò)股），民營企業(yè)向國有企業(yè)注入新的注冊資本（讓渡了資產(chǎn)或資金的所有權(quán)），換取了國有企業(yè)相應(yīng)股權(quán)，實(shí)際上是完成了一次產(chǎn)權(quán)交易（交換）過程。國有企業(yè)通過增資擴(kuò)股，實(shí)現(xiàn)了混合所有制改造，進(jìn)一步壯大了企業(yè)規(guī)模，優(yōu)化了股權(quán)結(jié)構(gòu)，從而為企業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

根據(jù)上述分析，既然國有企業(yè)增資擴(kuò)股是一種產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)（實(shí)際上，《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》已將國有企業(yè)增資擴(kuò)股作為產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)來加以規(guī)范），那么，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等規(guī)定，進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場公開實(shí)施。

3.4國有企業(yè)增資擴(kuò)股非公開進(jìn)行，難以保障程序公開透明，易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失

除國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者人民政府批準(zhǔn)外，國有企業(yè)增資擴(kuò)股若非公開進(jìn)行，將難以保障整個(gè)交易程序公開透明，勢必引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，一旦暗箱操作，甚至進(jìn)行錢權(quán)交易，則難免不會(huì)出現(xiàn)利益輸送，國有資產(chǎn)勢必遭受侵害，造成國有資產(chǎn)流失。進(jìn)一步說，如果不公開進(jìn)行，如何保證私底下確定的投資者為最優(yōu)？如果其他投資者有意向參與，如何操作？如果有其他投資者出價(jià)更高，如何辦理？等等。顯然，非公開進(jìn)行會(huì)有一系列的“說不清、道不明”，會(huì)有一系列的“無法解決”，這些無疑為暗箱操作留下了利益灰色地帶和權(quán)利尋租空間。

陽光是最好的防腐劑！國有企業(yè)增資擴(kuò)股活動(dòng)，重在程序公開透明，重在依法依規(guī)，重在陽光交易。而要實(shí)現(xiàn)陽光交易，則非上市國有企業(yè)增資擴(kuò)股應(yīng)當(dāng)通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，以確保程序公開規(guī)范，確保國有資產(chǎn)保值增資。