油氣改革風(fēng)向標(biāo)

□ 劉滿平

油氣改革風(fēng)向標(biāo)

□ 劉滿平

天時、地利和人和，注定新疆成為試點(diǎn)首選。

當(dāng)新一輪電改方案于3月份正式下發(fā)后，有關(guān)油氣改革方案何時出臺，以及具體包括哪些內(nèi)容就自然地成為能源圈的關(guān)注焦點(diǎn)。就在大家翹首期待之時， 7月7日國土資源部在門戶網(wǎng)站發(fā)布新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)公告，通過招標(biāo)出讓勘查開采權(quán)是國內(nèi)石油天然氣上游首次，這不僅標(biāo)志著以新疆為試點(diǎn)的油氣資源上游領(lǐng)域改革正式拉開序幕，同時也為外界預(yù)判未來油氣改革方案提供了很好的思路和線索。仔細(xì)研習(xí)此公告全文，可以透露出以下幾點(diǎn)深層含義。

□ 國土資源部出讓新疆六個油氣區(qū)塊的勘探開采。李曉東 供圖

為什么選擇新疆進(jìn)行試點(diǎn)

由于我國國情復(fù)雜，各地區(qū)資源稟賦及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平參差不齊，這就決定在對重大事項的改革上，不能采取激進(jìn)、一步到位、一刀切的方式，而應(yīng)先通過試點(diǎn)，及時總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的制度經(jīng)驗，最后才適時向全國推開。油氣改革關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)和能源安全，馬虎大意不得，因此，仍應(yīng)選擇先試點(diǎn)。

之所以選擇新疆，是由于新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋了進(jìn)口、生產(chǎn)、消費(fèi)、綜合利用等各個環(huán)節(jié)：一是新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預(yù)測量分別占全國30%、34%、26%，基礎(chǔ)條件具備；二是新疆是我國向西開放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的排頭兵，擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)這條經(jīng)濟(jì)帶的重要使命，外界環(huán)境逼迫；三是新疆現(xiàn)有油氣市場主體相對充足。目前國內(nèi)三大油氣企業(yè)均已進(jìn)入新疆常規(guī)油氣，民營能源公司廣匯能源、準(zhǔn)油股份不僅上市，還先后在哈薩克斯坦投資區(qū)塊，且廣匯能源還獲得了原油進(jìn)口權(quán)和相應(yīng)配額。另外，新疆當(dāng)?shù)赜幸慌鷱氖掠吞锛夹g(shù)服務(wù)的企業(yè)，充分市場化。四是中國石油早已敲定新疆為勘探開發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過49%的股權(quán)引入地方國有資本及民營資本。天時、地利和人和，注定新疆成為試點(diǎn)首選。

為什么選擇油氣上游領(lǐng)域改革

我國油氣行業(yè)在取得巨大成就的同時也存在諸多問題，例如市場供求不平衡；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；法律體系不夠完善；國有油氣企業(yè)政企不分，市場主體不夠規(guī)范；行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)過高，競爭不夠充分，壟斷尤其是行政性壟斷現(xiàn)象突出；油氣價格難以完全由市場形成，油氣價格扭曲；油氣管理“重審批、輕監(jiān)督”現(xiàn)象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象等等，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展的要求，難以匹配深化改革的進(jìn)行。

眾多問題當(dāng)中，到底哪個問題才是最突出或亟待解決的？筆者認(rèn)為，未來要想促進(jìn)我國油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，那么油氣改革就不應(yīng)僅是集中于局部的“點(diǎn)式改革”，而應(yīng)是面向全產(chǎn)業(yè)鏈條的“鏈?zhǔn)礁母铩?。而在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中，正如中國石化資深專家張抗所言：“上游是源，沒有源頭活水不斷注入，河流便衰減、枯竭?！薄霸谀壳吧现邢掠味枷喈?dāng)充分且相對平衡發(fā)展的情況下，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展更大程度上決定于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田并向市場提供穩(wěn)定且不斷增長的供應(yīng)。”因此，油氣體制改革關(guān)鍵在上游。

新疆油氣資源上游領(lǐng)域改革試點(diǎn)有哪些亮點(diǎn)

（一）改傳統(tǒng)的行政授予為招標(biāo)制

按照我國之前出臺的《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等法律法規(guī)，申請勘查石油、天然氣的，應(yīng)當(dāng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件，以及勘查單位法人資格證明。這種規(guī)定從字面上看似乎對非國有資本進(jìn)入沒有限制，但實質(zhì)上非國有資本很難獲得國務(wù)院同意進(jìn)行油氣勘查的批準(zhǔn)，只有國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司才行，正是這種前置審批制度的存在導(dǎo)致之前上游區(qū)塊的行政授予。在新疆試點(diǎn)方案中，明確說明“經(jīng)國務(wù)院同意”“采用資格后審辦法對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，在開標(biāo)后由評標(biāo)組按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。領(lǐng)取招標(biāo)文件時，對投標(biāo)人進(jìn)行一般情況審查”。對投標(biāo)人不事先采用事前審批制，而是資格后審辦法，這才是真正意義上的放寬市場準(zhǔn)入。按照此次國土部參與招標(biāo)的條件，滿足境內(nèi)注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)10億元人民幣的內(nèi)資公司都可以參與投標(biāo)。在此條件范圍內(nèi)，國企、民企、石油企業(yè)或非石油企業(yè)都可以參與競標(biāo)。

（二）試點(diǎn)改革區(qū)塊同時包括增量和存量區(qū)塊

對于油氣資源上游領(lǐng)域改革，對于區(qū)塊招標(biāo)或轉(zhuǎn)讓，之前有不少人建議應(yīng)主要注重于增量而不是存量，理由是這樣改革受到的阻力小，成本較低，相對容易操作。但從此次公告推出的6個區(qū)塊看，既有國家財政出錢地質(zhì)調(diào)查，沒有被現(xiàn)有國有石油公司登記的區(qū)塊（空白區(qū)塊，在改革中被稱為增量），也有中國石油和中國石化退出的區(qū)塊（在改革中被稱為增量）。由于退出的區(qū)塊涉及中國石油和中國石化的現(xiàn)有利益，操作起來有阻力，所以需要政府部門多次與國有石油公司協(xié)商和溝通。這反映出國家在油氣資源上游領(lǐng)域改革的力度和決心，未來油氣資源上游領(lǐng)域改革也將會涉及存量區(qū)塊。

（三）試點(diǎn)改革方案充分考慮資源所在地的利益訴求

無論是中央還是地方，政府還是企業(yè)，油氣資源對它們來說都是一筆巨大的財富，任何改革都意味著利益的重新平衡或轉(zhuǎn)移，只有充分考慮各方利益，尤其是油氣資源所在地政府的利益訴求，一起將蛋糕做大做強(qiáng)，才能推動改革順利進(jìn)行?；诖耍圏c(diǎn)改革方案充分考慮央地、企業(yè)與地方之間的利益平衡，并突出了對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，積極協(xié)調(diào)、支持新疆企業(yè)與中國石油、中國石化建立合作共贏、利益共享機(jī)制，在石油公司礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)，通過合資合作的方式開展油氣勘查開采。在油氣勘查區(qū)塊招標(biāo)中，企業(yè)承諾的勘查工作量相同時，新疆企業(yè)優(yōu)先獲得區(qū)塊；還明確規(guī)定中標(biāo)企業(yè)轉(zhuǎn)入開采后應(yīng)當(dāng)在資源地注冊企業(yè)；國家將加大新疆油氣基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作力度，進(jìn)一步摸清資源家底。據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心主任葉建良估算，按照新疆油氣5000萬噸油當(dāng)量的產(chǎn)量，單資源稅一項，新疆就能增加地方稅收90億元左右。

（四）試點(diǎn)改革方案探索建立一套完善的進(jìn)入、退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制

一是通過區(qū)塊面向社會公開招標(biāo)，符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)均可參與投標(biāo)，承諾勘查工作量多的企業(yè)中標(biāo)，探索完善既適合油氣勘查開采特點(diǎn)又能發(fā)揮市場配置資源決定性作用的競爭性出讓制度。二是為了防止出現(xiàn)之前存在的“圍而不勘”“只圈不探”，對每個區(qū)塊不能全額投入完成勘探任務(wù)的現(xiàn)象，此次改革明確規(guī)定“探礦權(quán)三年到期后，對勘查投入進(jìn)行考核，完成承諾勘查工作量的，按原面積延續(xù)探礦權(quán);未完成承諾勘查工作量的，按照未完成比例執(zhí)行履約保函，核減區(qū)塊面積后延續(xù)探礦權(quán)”。這種規(guī)定實際上是在探索建立一個油氣資源區(qū)塊的退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制。

當(dāng)然，盡管新疆首次開放6個油氣勘查區(qū)塊，意味著油氣上游領(lǐng)域改革破冰，具有里程碑的意義，但對于整個油氣行業(yè)來說，此次試點(diǎn)改革只是萬里長征走完第一步，而且油氣資源勘查開采具有高風(fēng)險、高投入、高技術(shù)、長周期、高回報的特點(diǎn)，對競標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力、風(fēng)險防范意識和風(fēng)險控制措施等要求較高，再加上當(dāng)前整個油氣行業(yè)正在經(jīng)歷的低迷行情，國際石油巨頭都在低油價沖擊下對勘探開采板塊成本嚴(yán)格控制或大幅削減，此種情況下，將區(qū)塊拿出來進(jìn)行公開招標(biāo)，其他企業(yè)的熱情或積極性不如預(yù)期的好，但邁出第一步總比原地不動要強(qiáng)，我們應(yīng)為此次試點(diǎn)點(diǎn)個贊，喝個彩。

（作者單位：國家發(fā)改委）