透視土地制度改革三大看點

陳瑜　郭雅茹　陳剛

剛剛發(fā)布的中央一號文件對土地制度改革的部署又有重要指向，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市由2014年的“允許”變?yōu)椤百x予”，首提“改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制”，加上“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，成為農(nóng)村土地制度改革三大看點。

中央一號文件在土地制度改革板塊首先“連脈”中央深改組第七次會議有關(guān)土地改革的“三不”底線，各類試點須以“確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”為前提“審慎穩(wěn)妥”推進(jìn)，并做到“封閉運(yùn)行、風(fēng)險可控”，防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。其后，提出一系列關(guān)于“三塊地”（農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）的試點部署。而對于承包地的相關(guān)問題，則散見于集體產(chǎn)權(quán)改革和加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中。

針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，文件由去年的“允許”變?yōu)椤百x予”，可以理解為政策上的賦權(quán)。改革在更前進(jìn)了一步的同時，也倒逼現(xiàn)有法律必須突破，修法指日可待。

中國社科院研究員王小映表示，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地若要入市，肯定要和城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性建設(shè)用地市場并軌。首先體現(xiàn)在，同樣可以通過出讓、租賃、入股三種方式進(jìn)入市場；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓后，還可以和國有出讓土地一樣進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?！斑@意味著，將來經(jīng)營性建設(shè)用地不管是國有還是集體所有，將實行統(tǒng)一的使用管理制度，建立統(tǒng)一的一級市場和二級市場?！?/p>

在宅基地方面，文件首提“改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制”。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究室主任、研究員張云華認(rèn)為，“福利分配，免費使用”是農(nóng)民住宅用地取得與使用制度，國家在很大程度上保護(hù)了廣大農(nóng)民的居住權(quán)利，但與此同時，這種制度也造成許多農(nóng)村中存在“一戶多宅”和空心村現(xiàn)象，大量宅基地閑置浪費。

“近年來，數(shù)億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居，未來若干年還將有上億農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)居住，越來越多的農(nóng)宅將空置。在此背景下，農(nóng)民住宅用地取得方式有必要進(jìn)行改革?！睆堅迫A說，“一方面應(yīng)重點鼓勵農(nóng)民利用農(nóng)村中原有的空閑農(nóng)宅，對農(nóng)民利用閑置農(nóng)宅給予獎勵或補(bǔ)貼，以經(jīng)濟(jì)激勵來變廢為寶，節(jié)約土地。另一方面應(yīng)試點宅基地有償取得與有償使用制度，對城郊地區(qū)新申請宅基地實行有償取得方式，對農(nóng)村外來人員使用農(nóng)宅，及農(nóng)戶多占宅基地的則實行有償使用制度?！?/p>

“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”是土地承包經(jīng)營權(quán)改革的新提法?！耙龑?dǎo)”二字說明中央對這幾年地方搞土地股份合作的認(rèn)可；首次提出“土地經(jīng)營權(quán)入股”而非“承包經(jīng)營權(quán)”入股，則區(qū)分了入股的主體。中國社科院農(nóng)發(fā)所研究員黨國英表示，只講經(jīng)營權(quán)入股，體現(xiàn)了漸進(jìn)改革精神，防止了農(nóng)民因股份流失而失去承包權(quán)。

“但是，有兩個問題需要注意，一是家庭經(jīng)營是可以做到規(guī)模經(jīng)營的，家庭農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營主體等更適合生產(chǎn)環(huán)節(jié)，相比較而言，合作社應(yīng)該在流通、農(nóng)機(jī)等服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。二是搞土地股份合作規(guī)模往往比較大，所以必須要以農(nóng)民自愿為前提，這是關(guān)鍵問題。”黨國英說。