公立醫(yī)院財政專項資金績效目標(biāo)評價研究
——以財政專項資金購置大型醫(yī)用設(shè)備為例

（蘇州大學(xué)附屬第一醫(yī)院 江蘇蘇州215006）

隨著教學(xué)和科研對醫(yī)療設(shè)備的依賴性越來越大，公立醫(yī)院對大型醫(yī)用設(shè)備的投入越來越多，財政預(yù)算撥款已成為公立醫(yī)院大型醫(yī)用設(shè)備成本補償?shù)闹匾獊碓?。研究財政專項資金在購置大型醫(yī)用設(shè)備上的績效評價體系，不僅有利于評價和監(jiān)督醫(yī)院財政資金使用效益，也有利于強化醫(yī)用設(shè)備成本管理工作，提高醫(yī)用設(shè)備的經(jīng)濟效益和社會效益，使其充分發(fā)揮功能和作用。

一、加強公立醫(yī)院財政專項資金績效目標(biāo)評價的意義

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見明確指出，政府對公立醫(yī)院補償機制的改革目標(biāo)是由服務(wù)收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道改為服務(wù)收費和財政補助兩個渠道。其中，對公立醫(yī)院的財政補助主要用于基本建設(shè)和設(shè)備購置、扶持重點學(xué)科發(fā)展、符合國家規(guī)定的離退休人員費用和補貼政策性虧損等，以及對承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)等任務(wù)給予專項補助。目前，隨著政府對基本建設(shè)和設(shè)備購置的財政專項資金投入越來越大，對該部分的績效評價工作要求也越來越高，因此本文以財政專項資金購置大型醫(yī)用設(shè)備為視角，對公立醫(yī)院財政專項資金績效評價進行研究。

為建立科學(xué)合理的財政專項資金績效管理機制，提高財政資金使用效率，保障項目實施達到預(yù)期效益，2010年12月，江蘇省財政廳發(fā)布了《江蘇省財政專項資金績效管理辦法》，為財政專項資金績效評價的研究和實踐提供了政策依據(jù)。通過績效評價將考核結(jié)果與政府投入相結(jié)合，一方面可以反映財政補助資金的使用情況，提高財政資金使用效率，另一方面還反映了公立醫(yī)院的資產(chǎn)管理水平，提高醫(yī)院經(jīng)濟運行效率。最重要的是，通過構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向，以效率、效益優(yōu)先，激勵與約束相結(jié)合的財政專項資金績效評價體系，可以增強政府補助與醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)聯(lián)程度，從而強化財政補助的激勵導(dǎo)向作用，同時也有助于提高預(yù)算管理的有效性。

二、財政專項資金購置大型醫(yī)用設(shè)備的特點

（一）申報預(yù)算。財政專項資金的劃撥依據(jù)是根據(jù)醫(yī)療機構(gòu)申報的支出項目來確定。醫(yī)療機構(gòu)所申報的支出項目需要符合財政資金允許的范圍，并且要確立明確的項目使用目標(biāo)，制定完善的實施計劃，編制合理可行的項目預(yù)算，各個步驟必須經(jīng)過充分的論證后方可將支出項目上報財政。各公立醫(yī)院要按規(guī)定編報醫(yī)用設(shè)備年度和季度采購計劃，經(jīng)專家論證并報有關(guān)部門批準(zhǔn)后，由財政項目按照輕重緩急的原則統(tǒng)籌安排，進入財政專項資金補助項目庫。

（二）?？顚Ｓ?。財政專項資金要求專款專用，不得隨意挪用和擠占。財政專項資金下達后，必須按照申報項目時確立的用途來申請使用，特別是指定用途的資金項目，嚴禁以其他形式變相的挪用和擠占，不得用于專項資金以外的范圍和項目。

（三）追蹤問效。財政專項資金的使用效果即績效目標(biāo)評價工作的開展正是基于財政專項資金要求追蹤問效這一特點。從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，要求符合并追求既定的績效目標(biāo)，具體包括項目單位編制合理的預(yù)算績效目標(biāo)后上報財政，然后由財政部門審批績效目標(biāo)并對其進行分類、跟蹤和檢測，最后得出全面的績效目標(biāo)評價結(jié)果。

三、財政專項資金購置大型醫(yī)用設(shè)備績效評價存在的問題

財政專項資金績效評價工作一般通過設(shè)立評價指標(biāo)體系和其對應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，來衡量、檢測和評價財政專項資金使用目標(biāo)的實現(xiàn)程度。以財政專項資金購置大型醫(yī)用設(shè)備為例，目前財政專項資金績效評價還存在以下問題：

（一）評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)。對于財政資金購置大型醫(yī)用設(shè)備的績效評價，就是要科學(xué)衡量大型醫(yī)用設(shè)備在交付、使用和回報各方面是否達到預(yù)期效益。但目前對這方面的評價指標(biāo)構(gòu)建和實施還停留在財政資金使用效率階段，審查內(nèi)容只注重合法性和合規(guī)性審核，忽視了財政專項資金的效益性和效率性評價。同時，確立和選取評價指標(biāo)時缺乏對不同醫(yī)用設(shè)備性質(zhì)和特點的考慮，并且指標(biāo)體系的內(nèi)容不夠具體和明確。

（二）缺乏合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和方法?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)可以對財政資金的使用效果好壞進行定性，其基本的類型包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對評價結(jié)果的具體要求還可以衍生出經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)等。目前財政專項資金評價的難點在于無法確定合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，考核標(biāo)準(zhǔn)要么過于簡單化，要么過于模糊，缺乏科學(xué)性，使得績效考評不僅起不到應(yīng)起的積極作用，反而會造成為了完成考評目標(biāo)而對各種財政專項資金盲目使用的亂象。評價方法也僅僅以項目實施部門的自我評價和財政部門的重點評價為主，評價方法的視角和層面不夠全面，影響了評價的準(zhǔn)確性和有用性。

（三）忽視對績效評價結(jié)果的應(yīng)用。目前財政專項資金績效評價工作重點傾向于對財政項目使用情況的通報、查找使用過程中出現(xiàn)的問題等方面，忽視了對績效評價結(jié)果的應(yīng)用作用，特別是績效評價結(jié)果對財政項目預(yù)算編制的指導(dǎo)作用沒有較好的體現(xiàn)出來，因此需要特別加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用工作，否則績效評價工作將失去其應(yīng)有的意義。

（四）績效評價的監(jiān)督機制不能有效發(fā)揮作用。對于財政資金購買大型醫(yī)用設(shè)備，醫(yī)院財務(wù)部門對財政資金支出全過程的監(jiān)督作用還不能有效的發(fā)揮。目前，醫(yī)院財務(wù)部門往往只能審核出原始票據(jù)的合法性、合規(guī)性，對于設(shè)備的真實使用情況難以及時的跟蹤反饋，因此財政專項資金是否實現(xiàn)了預(yù)期的產(chǎn)出、是否達到了預(yù)期的效果，都難以進行有效的評定。同時，對財政專項資金使用效益的績效評價和監(jiān)督機制并沒有充分發(fā)揮出價值，對于達不到績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的項目，也缺乏與預(yù)算安排工作的對接。

四、完善財政專項資金購置大型醫(yī)用設(shè)備績效評價的幾點建議

江蘇省財政廳發(fā)布的《江蘇省財政專項資金績效管理辦法》，為財政專項資金績效評價的研究和實踐提供了政策依據(jù)并指明了方向。結(jié)合該《辦法》規(guī)定和醫(yī)院工作實際，筆者提出以下幾點建議。

（一）增加效益性績效評價指標(biāo)。財政專項資金的使用和支出情況通過資金到位率、資金使用率等基本指標(biāo)來衡量。為了將財政專項資金績效評價視角轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性和效率性評價，進一步衡量財政支出的社會效益，需增加財政專項資金效益性評價指標(biāo)。同時，根據(jù)大型醫(yī)用設(shè)備的特點，建立分門別類、體現(xiàn)不同類別財政支出要求的個性指標(biāo)，以加強考評指標(biāo)的針對性。財政支出績效評價不僅是對財政資金數(shù)量、質(zhì)量方面的評價，也是衡量時效和服務(wù)對象滿意程度等方面的評價，有些績效評價結(jié)果無法簡單的進行量化表述，因此績效評價指標(biāo)還應(yīng)包括相應(yīng)的定性指標(biāo)。

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（二）確立合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。目前，衛(wèi)生部對新型大型醫(yī)用設(shè)備的配置都有嚴格的規(guī)定，并列出了大型醫(yī)用設(shè)備管理品目，對各級各類醫(yī)療機構(gòu)利用各種來源資金購置新型大型醫(yī)用設(shè)備，均進行了相應(yīng)的控制和管理。因此，對于財政專項資金購置的大型設(shè)備，可以按照相應(yīng)的類別進行分類確定標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合行業(yè)平均值或?qū)I(yè)評估機構(gòu)確定的標(biāo)準(zhǔn)來確立合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

除財政部門的綜合評價和資金使用單位自評方法外，可以委托中介機構(gòu)進行評價，使評價結(jié)果更準(zhǔn)確和更具權(quán)威性。同時，堅持定量考評與定性考評相結(jié)合，根據(jù)評價對象的具體情況以及各種評價方法的特點，建立以定量考評為基礎(chǔ)，定性考評為補充的方法體系，實現(xiàn)方法間的相互補充和相互印證。

（三）強化項目績效評價結(jié)果的考核約束。將項目績效評價結(jié)果納入財政部門、醫(yī)院主管部門和醫(yī)院的年度考核范圍，強化評價結(jié)果的后續(xù)應(yīng)用和剛性約束作用。在財政部門和醫(yī)院主管部門之間建立良好的項目績效評價結(jié)果溝通反饋和應(yīng)用考核機制。醫(yī)院主管部門要主動完善和細化項目的績效考核工作，健全動態(tài)考核和報送機制，及時將項目績效跟蹤情況、績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和績效評價結(jié)果等情況報送財政部門。財政部門要及時通報各個項目的績效目標(biāo)評審意見，將績效評價結(jié)果和管理情況反饋給醫(yī)院主管部門，并將績效管理結(jié)果在一定范圍內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等媒體進行公開發(fā)布或公示，接受社會公眾監(jiān)督。同時，要定期向政府匯報財政資金使用績效情況，建立績效評價結(jié)果與目標(biāo)考核、預(yù)算資金分配掛鉤機制，將考核結(jié)果作為編制和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。對考核應(yīng)用效果較好、資金使用效益較高的項目，在以后年度可考慮適當(dāng)提高項目資金預(yù)算，而對績效評價結(jié)果不達預(yù)期、資金使用效益不高的項目，要相應(yīng)減少預(yù)算額度安排，切實提高財政資金的使用效果。

（四）實行專項資金項目全過程跟蹤管理。醫(yī)院主管部門和醫(yī)院應(yīng)該結(jié)合項目管理實踐和工作實際，制定行之有效的項目管理制度和財務(wù)管理流程，堅持從事前、事中、事后出發(fā)，確保項目的立項審批、資金使用管理環(huán)節(jié)及事后監(jiān)督等環(huán)節(jié)符合項目管理程序和規(guī)范要求。在立項審批環(huán)節(jié)要加強前期可行性研究和管理控制，對不符合要求和效益的項目堅決不予立項；在資金使用撥付環(huán)節(jié)要做到撥付有依據(jù)，并及時到位、?？顚Ｓ?，符合管理規(guī)定和要求；在監(jiān)督考核環(huán)節(jié)要參照績效管理的預(yù)期目標(biāo)，加強對專項資金的跟蹤管理，對專項資金的使用效率和效果進行考核反饋，提高經(jīng)濟效益和社會效益，真正構(gòu)建管過程、全覆蓋的管理制度體系，確保專項資金管理規(guī)范、有效。