土地財(cái)政、官員特征與地方債務(wù)膨脹
——來自中國(guó)省級(jí)市政投資的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

何 楊 王 蔚

一、引言

2014年8月31日審議通過的預(yù)算法修訂，從法律上有限允許地方政府舉債，使得中國(guó)的地方政府債務(wù)將逐步走向規(guī)范。那么放開地方政府發(fā)債后，是否會(huì)出現(xiàn)地方政府債務(wù)失控的現(xiàn)象？?jī)H僅依靠國(guó)務(wù)院的總量控制，能否實(shí)現(xiàn)地方政府自行發(fā)債、合理借債的初衷？根據(jù)審計(jì)署2011和2013年的測(cè)算①參見審計(jì)署2013年第24號(hào)公告“36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果”。，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額由2010年年底的10.72萬(wàn)億元增長(zhǎng)至2012年年底的11.8萬(wàn)億元（增長(zhǎng)12.94%）。關(guān)于中國(guó)地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的原因，傳統(tǒng)的“財(cái)政缺口”解釋認(rèn)為，主要是由于分稅制以來地方財(cái)政狀況吃緊，扣除經(jīng)常性支出后的地方財(cái)政，無(wú)力承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的項(xiàng)目資金，而預(yù)算軟約束和金融危機(jī)期間的信貸寬松，使得地方政府不顧償債能力進(jìn)一步盲目擴(kuò)張舉債規(guī)模（梅建明，2011；郭玉清， 2011）［1］［2］。 如果財(cái)政缺口假說成立， 那么化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)著力于拓寬地方政府收入來源。但實(shí)際上，隨著中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付比例的不斷提高，中央與地方的實(shí)際財(cái)政收入比已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，2008年即達(dá)到17∶83（考慮稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）。同時(shí)，如果是中央將事權(quán)層層下壓給了地方政府而導(dǎo)致地方不堪重負(fù)的話，那么地方借債資金應(yīng)當(dāng)主要用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)常性開支，越貧困的地方欠債越多。事實(shí)卻正好相反，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于落后地區(qū)（劉煜輝， 2011）［3］。

有關(guān)財(cái)政聯(lián)邦主義的文獻(xiàn)認(rèn)為，地方分權(quán)促成了地方競(jìng)爭(zhēng)，而政治集權(quán)和財(cái)政分權(quán)的同時(shí)存在，使得這種競(jìng)爭(zhēng)是一種“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”，也就是說中國(guó)地方政府更多的是發(fā)揮“援助之手”而非“攫取之手”的作用（錢和維恩格斯特，1997）［4］。但也有學(xué)者提出，這種“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”并不是必然的，甚至在中國(guó)同時(shí)出現(xiàn)了“趨壞的競(jìng)爭(zhēng)”（張軍等，2007）［5］。過度投資和過度借債就可以被視為“趨壞的競(jìng)爭(zhēng)”的表現(xiàn)之一。一方面，分稅制改革之后，隨著財(cái)政集權(quán)程度提高，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)不但沒有下降，反而有所提高。因?yàn)橹醒胝闷湔慰刂屏χ鲗?dǎo)了政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整，并且不斷以有利于中央的方式來重新制定游戲規(guī)則，將更多的資源配置權(quán)限收歸中央。地方政府如果不參與到“競(jìng)次”式的引資競(jìng)爭(zhēng)中，稅基流失后地方政府將一無(wú)所有（陶然等，2009）［6］。另一方面，地方政府通過融資平臺(tái)進(jìn)行借債實(shí)際上是得到中央政府默許甚至一定程度支持的，因?yàn)檫@既解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難題，又不會(huì)影響中央地方財(cái)政格局。并且地方融資平臺(tái)的借債不列入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，甚至相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都脫離政府的監(jiān)管，基于資本的逐利性，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)越容易獲得融資，其結(jié)果自然是“富者越富，窮者越窮”。

基于此，本文認(rèn)為，我國(guó)地方政府債務(wù)的膨脹并不僅僅是由于分稅制改革造成地方政府缺錢，而是不徹底的財(cái)政分權(quán)體制下地方政府面臨的財(cái)政激勵(lì)背離了地方政府應(yīng)有的“多目標(biāo)”。在轉(zhuǎn)型的初期，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)被公認(rèn)為是最重要的目標(biāo)時(shí)，地方政府通過融資平臺(tái)借債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，確實(shí)促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與中央的意愿也是一致的。而隨著發(fā)展目標(biāo)的提升，包括需要將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從“高儲(chǔ)蓄—高投資”驅(qū)動(dòng)調(diào)整為更多依靠“消費(fèi)驅(qū)動(dòng)”，并且逐步邁向一個(gè)更加平等、和諧和綠色的社會(huì)，地方政府在現(xiàn)有財(cái)政體制下的“單目標(biāo)”行為就難以被接受。

由于受到數(shù)據(jù)的限制，關(guān)于中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)的研究多為定性分析，實(shí)證研究較少。本文將在仔細(xì)考察中國(guó)地方政府債務(wù)融資狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府債務(wù)膨脹的原因進(jìn)行重新考量，對(duì)省際市政投資中的借債行為進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以期能夠更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)地方政府融資沖動(dòng)背后的深層次引致因素。由于地方政府通過融資平臺(tái)公司積累的隱性債務(wù)還沒有公開的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，本文僅對(duì)城市建設(shè)資金中來源于銀行借款和債券的顯性債務(wù)部分進(jìn)行了研究。這部分債務(wù)盡管所占比重不高，但是仍然可以反映出地方政府背后的借債行為特征。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分描述了中國(guó)城市建設(shè)借債資金的來源和特征；第三部分介紹了回歸方程以及數(shù)據(jù)；第四部分是基于土地財(cái)政基準(zhǔn)模型和官員特征擴(kuò)展分析的實(shí)證結(jié)果及解釋；最后一部分是主要結(jié)論和政策含義。

二、城市建設(shè)借債資金的來源和特征

（一）全國(guó)層面城市建設(shè)借債資金走勢(shì)

中國(guó)地方城市建設(shè)的資金主要來源于中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款、發(fā)行債券、利用外資、自籌資金和其他資金等渠道，其中發(fā)行債券是財(cái)政部代發(fā)的地方債券①《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。。

由圖1可知，在2001—2010年間，中國(guó)城市建設(shè)的投資額和資金借貸規(guī)模走勢(shì)基本吻合，大致呈現(xiàn)漲跌互現(xiàn)的演進(jìn)軌跡?？傮w而言，中國(guó)宏觀財(cái)政政策的周期調(diào)整會(huì)對(duì)其城市建設(shè)投資產(chǎn)生即時(shí)影響，城市建設(shè)投資規(guī)模變動(dòng)又會(huì)引起政府舉債規(guī)模變動(dòng)。②自1994年分稅制改革以來，中國(guó)財(cái)政政策演進(jìn)主要經(jīng)歷以下四個(gè)階段，即1994—1997年間的“適度從緊”財(cái)政政策、1998—2003年間的積極財(cái)政政策、2004—2007年間的穩(wěn)健財(cái)政政策以及2008年以來的積極財(cái)政政策。從中國(guó)城市建設(shè)投資的總體規(guī)模來看，在2001—2010年間，中國(guó)城市建設(shè)投資完成額占財(cái)政支出的比重維持在15%左右。從時(shí)間走勢(shì)來看，2001—2003年為上升期，2003—2008年為下降期，2009—2010年復(fù)又上升。其中，2003年和2008年是兩個(gè)明顯的拐點(diǎn)，2003年為最高點(diǎn)，達(dá)到了18.10%，2008年則為最低點(diǎn)，僅占11.77%。1998年，為了抵御亞洲金融危機(jī)的沖擊和化解國(guó)民經(jīng)濟(jì)低迷的壓力，中央開始實(shí)行積極財(cái)政政策，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為增加投資的重點(diǎn)；到了2003年，中國(guó)出現(xiàn)了投資過旺、經(jīng)濟(jì)偏熱，財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，控制偏熱行業(yè)包括基礎(chǔ)建設(shè)的快速推進(jìn)；2008年，受到全球金融危機(jī)的打擊，中國(guó)出口需求萎縮，中央再一次采取積極的財(cái)政政策，比如尤為受到關(guān)注的四萬(wàn)億投資刺激計(jì)劃也以政府公共投資為主要著力點(diǎn)③“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃除去災(zāi)后重建的1萬(wàn)億外，其余絕大部分投向公共投資領(lǐng)域，僅鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資就高達(dá)1.8萬(wàn)億，占到總額的60%。而從資金來源看，中央出資1.18萬(wàn)億，地方出資1.2萬(wàn)億，其余由市場(chǎng)融資。為了填補(bǔ)巨大的配套資金缺口，地方政府不得不依托貸款、發(fā)債籌措資金，導(dǎo)致2009年城投債規(guī)模的“爆發(fā)式”增長(zhǎng)。。

圖1 中國(guó)城市建設(shè)投資規(guī)模及市政資金借債比重（2001—2010）

從中國(guó)城市建設(shè)資金的借債比重來看，中國(guó)城市建設(shè)通過國(guó)內(nèi)貸款、發(fā)行債券渠道獲得資金的比重大致在28%～39%，與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)借債比重與投資規(guī)模走勢(shì)大致相符，但波動(dòng)情況大于投資變動(dòng)，這反映出政府借債規(guī)模會(huì)受到投資規(guī)模的驅(qū)動(dòng)和制約。具體表現(xiàn)為2001—2003年略有上升，2003—2008年平穩(wěn)波動(dòng)、小幅下降，2008—2009年有較大幅度的提高。此外，我們發(fā)現(xiàn)2009年是借債比重最高的一年，高達(dá)39.66%，較之前一年提高了將近10個(gè)百分點(diǎn)。這主要是因?yàn)楦鞯卣疄榱说钟?008年全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，相繼出臺(tái)了大規(guī)模的市政投資計(jì)劃，從而導(dǎo)致2009年的負(fù)債水平突漲。

（二）區(qū)域?qū)用娉鞘薪ㄔO(shè)借債水平比較

圖2描繪了三大區(qū)域通過不同融資渠道籌集的資金額占全國(guó)總額的比重。由圖2可知，就各區(qū)域的城市建設(shè)資金總額來說，東部省份要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中部省份和西部省份之和，中、西部差異不大，這一方面與東部地區(qū)的城市密集度較高有關(guān)，另一方面也說明廣大的中、西部地區(qū)城市建設(shè)有待加強(qiáng)，為“西部大開發(fā)”和“中部崛起”等國(guó)家戰(zhàn)略提供了現(xiàn)實(shí)注腳。

圖2 分區(qū)域城市建設(shè)資金來源占全國(guó)比重統(tǒng)計(jì)圖（2001—2010）

從不同融資渠道的絕對(duì)值來看，三大區(qū)域體現(xiàn)出了明顯差異。東部地區(qū)具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的是地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金，均超過全國(guó)水平的“半壁江山”，說明較之中部與西部，東部良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)提供了豐厚的財(cái)源和稅基，使得地方政府有能力進(jìn)行大規(guī)模城市建設(shè)投資，此外東部的沿海優(yōu)勢(shì)和外向型經(jīng)濟(jì)也為地方建設(shè)籌措了更多的外來資金。三大區(qū)域差異最小的是中央財(cái)政撥款和債券，這兩項(xiàng)中，東部仍高于中西部，即使是強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付的中央財(cái)政撥款也最多投向了東部。在預(yù)算內(nèi)的債務(wù)融資中，無(wú)論國(guó)內(nèi)貸款還是債券，三大區(qū)域占全國(guó)的比重排序也均為“東部＞西部＞中部”。較為明顯的是國(guó)內(nèi)貸款，東部通過銀行貸款的融資額占全國(guó)的59.92%，中部和西部則分別僅占17.13%和22.95%。

（三）各區(qū)域內(nèi)部城市建設(shè)融資跨期比較

在全國(guó)和區(qū)域?qū)用娣治隽酥袊?guó)城市建設(shè)投資的總體規(guī)模和融資規(guī)模后，我們最后來觀察三大區(qū)域內(nèi)部各融資渠道所獲資金占收入總額的比重，以及在2001—2005年和2006—2010年前后五年的跨期差異（見表1）。

一方面，從2001—2010年的全時(shí)期數(shù)據(jù)來看：（1）對(duì)全國(guó)總體數(shù)據(jù)而言，中國(guó)城市建設(shè)最主要的融資渠道為國(guó)內(nèi)貸款、自籌資金和地方財(cái)政撥款，三者之和占到了資金總額的87.48%。國(guó)內(nèi)貸款是地方投資的最主要融資渠道，籌資總額高達(dá)三分之一。另一項(xiàng)舉債方式——債券則相對(duì)不發(fā)達(dá)，僅占0.51%。自籌資金和地方財(cái)政撥款的高比例說明地方自有資金仍然是支撐地方建設(shè)的“主力軍”。（2）對(duì)東部而言，通過中央財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款、債券、利用外資以及其他資金的融資比重均低于全國(guó)水平，說明東部的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。（3）對(duì)中西部而言，在通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度獲得更多的中央財(cái)政撥款的同時(shí)，中部和西部的債券融資比重高于全國(guó)和東部水平，西部的國(guó)內(nèi)貸款比重也高達(dá)40.93%，超過全國(guó)平均水平7.49個(gè)百分點(diǎn)。

另一方面，從2001—2005年和2006—2010年兩個(gè)子時(shí)期的比較來看：（1）就全國(guó)平均水平而言，中央財(cái)政撥款、利用外資、自籌資金和其他資金融資比重有所下降，降幅最為明顯的是自籌資金，說明近些年來中央對(duì)于預(yù)算外資金的進(jìn)一步壓縮和規(guī)范。地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款和債券有所上升，表明在當(dāng)前“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)級(jí)級(jí)下放”的財(cái)政體制下，地方財(cái)政壓力較大，不得不通過提高借債等方式來籌資。（2）對(duì)東部而言，城市建設(shè)資金不同融資方式的調(diào)整基本與全國(guó)變動(dòng)一致，其中地方財(cái)政撥款漲幅最大，國(guó)內(nèi)貸款和債券有小幅上漲，其余均為下降。（3）對(duì)中西部而言，地方財(cái)政撥款漲幅低于東部，但中部的債券漲幅高于東部，西部的國(guó)內(nèi)貸款漲幅高于東部，且西部的自籌資金比重甚至有所上升。說明由于地方財(cái)源的相對(duì)匱乏，中西部只好通過提高舉債比例甚至擴(kuò)大預(yù)算外收入來應(yīng)付巨額的城市建設(shè)資金缺口。

表1 分區(qū)域城市建設(shè)不同資金來源占收入比重兩階段比較表（2001—2010）

三、模型與數(shù)據(jù)

（一）實(shí)證模型

本文主要研究土地財(cái)政體制以及官員特征對(duì)地方政府債務(wù)行為的影響。根據(jù)以往研究，在解釋地方債務(wù)中，解釋變量一般包括財(cái)政分權(quán)、土地出讓、稅收努力等指標(biāo)。因此本文設(shè)定回歸模型如下：

其中，Debtit為被解釋變量即地方預(yù)算內(nèi)城市建設(shè)債務(wù)融資水平，用省區(qū)i在t年的來自國(guó)內(nèi)貸款和債券渠道的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額比重表示①城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資指城鎮(zhèn)各種登記注冊(cè)類型的企業(yè)、事業(yè)、行政單位及個(gè)體戶進(jìn)行的計(jì)劃總投資在500萬(wàn)元及以上的建設(shè)項(xiàng)目投資。縣城及以上區(qū)域內(nèi)發(fā)生的投資，縣及縣以上各級(jí)政府及主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)、管理的建設(shè)項(xiàng)目和企事業(yè)單位的投資均為城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。。Landit為核心解釋變量之一，即土地財(cái)政體制，分別用省區(qū)i在t-1年的土地出讓金占GDP比重、土地出讓金占財(cái)政收入比重、人均土地出讓金水平和t年的土地出讓金增長(zhǎng)率衡量；Officerit為核心解釋變量之二即官員特征，包括省區(qū)i在t年在任的省長(zhǎng)、省委書記的年齡、任期以及是否擁有中央和企業(yè)工作經(jīng)歷的啞變量；Decentralizationit為財(cái)政分權(quán)度，用省區(qū)i在t年的預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出與中央預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出的比值表示；Taxeffortit為省區(qū)i在t年的稅收努力程度指數(shù)；GDPperit為省區(qū)i在t年的人均地區(qū)生產(chǎn)總值水平；Year為商業(yè)周期，以2004年為參照年份，加入2005—2010年共6個(gè)年份虛擬變量；Province為省份虛擬變量，用來控制各省之間未能觀測(cè)到的固定影響；εit為殘差項(xiàng)。

（二）數(shù)據(jù)來源及描述

考慮到部分變量需要采用滯后一期數(shù)據(jù)，本文設(shè)定最終的研究區(qū)間為2004—2010年。城市建設(shè)資金總額及國(guó)內(nèi)貸款、債券數(shù)據(jù)來自 《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，土地出讓金數(shù)據(jù)來自 《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，財(cái)政收支數(shù)據(jù)來自 《中國(guó)財(cái)政年鑒》，城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來自 《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其余數(shù)據(jù)均來自歷年 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。西藏自治區(qū)由于部分變量數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，為保證統(tǒng)計(jì)口徑一致，不再作為實(shí)證研究樣本。

關(guān)于省長(zhǎng)、省委書記的年齡、任期以及是否具有中央和企業(yè)工作經(jīng)歷的數(shù)據(jù)來源于作者的手工搜集、整理。主要是通過查閱 《中華人民共和國(guó)職官志》、人民網(wǎng)和新華網(wǎng)等權(quán)威數(shù)據(jù)來源，搜索中國(guó)各省份的歷屆省長(zhǎng)、省委書記等干部任免的相關(guān)信息，同時(shí)應(yīng)用百度百科對(duì)樣本區(qū)間內(nèi)省長(zhǎng)、省委書記的簡(jiǎn)歷進(jìn)行深度挖掘、核對(duì)。對(duì)于財(cái)政分權(quán)度的衡量，借鑒已有文獻(xiàn)的普遍做法（張和鄒，1998；張晏、龔六堂，2005）［7］［8］， 考慮到在“上解下補(bǔ)” 的財(cái)政體制下，財(cái)政收入分權(quán)度體現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的收入分成，財(cái)政支出分權(quán)度是實(shí)際意義上的財(cái)政分權(quán)，本文取支出分權(quán)度代表財(cái)政分權(quán)度。

稅收努力程度與地方政府債務(wù)融資水平是否互補(bǔ)也存在著爭(zhēng)論。這里，稅收努力=實(shí)際稅收收入/預(yù)測(cè)稅收收入。其中，預(yù)測(cè)稅收收入運(yùn)用回歸方程進(jìn)行預(yù)測(cè)（斯托茨基和沃德馬瑞姆，1997；皮卡斯特里，2001）［9］［10］：

Taxit為實(shí)際稅收收入，Xit為控制變量，包括人均實(shí)際GDP、第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重和城鎮(zhèn)化水平。

表2描述了各變量的統(tǒng)計(jì)性特征。由表2可知：各省份城市建設(shè)資金中平均借貸、發(fā)債比重為36.58%，超過了資金總額的三分之一。土地出讓金規(guī)模巨大，平均占到了GDP的3.43%、財(cái)政收入的43.05%，人均土地出讓金平均達(dá)到789.26元，最高的甚至達(dá)到4 826.57元，體現(xiàn)出明顯的“土地依賴型”的地方財(cái)政體制。省長(zhǎng)的平均年齡為57.94歲，平均處于其任期的第3.13年，具有中央和企業(yè)工作經(jīng)歷分別占到了24%和32%。省委書記的平均年齡和任期則高于省長(zhǎng)，來自中央和企業(yè)的省委書記也要多于省長(zhǎng)。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)（2004—2010）

續(xù)前表

四、實(shí)證結(jié)果及解釋

（一）基于土地財(cái)政視角的基準(zhǔn)模型

根據(jù)模型設(shè)定，我們以各省份城市建設(shè)借債資金比重作為被解釋變量，表3中方程（1）、（2）、（3）、（4）分別以各省份滯后一期的土地出讓金占GDP比重、土地出讓金占財(cái)政收入比重、人均土地出讓金水平和當(dāng)期土地出讓金增長(zhǎng)率作為核心解釋變量，以財(cái)政支出分權(quán)、稅收努力程度和人均GDP、商業(yè)周期作為控制變量。鑒于各省份之間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、要素稟賦等差異明顯，本文選擇固定效應(yīng)（FE）面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行回歸（下同），回歸結(jié)果如表3所示。

由表3中方程（1）至（4）可知，在所有的回歸方程中，土地財(cái)政的四個(gè)衡量指標(biāo)的回歸系數(shù)均為負(fù)。說明地方政府上一期土地出讓金越多、增速越快，則地方政府城市建設(shè)資金借債比越低，體現(xiàn)了土地財(cái)政收入與借債資金的互補(bǔ)性?？赡艿慕忉屖峭恋刎?cái)政依賴的加重，加之制度內(nèi)借債渠道有限，降低了地方政府通過預(yù)算內(nèi)借債渠道籌資的積極性。

財(cái)政分權(quán)度對(duì)地方債務(wù)的影響是負(fù)面的，且所有回歸方程系數(shù)均在1%的水平上顯著。也就是說，地方占中央財(cái)政收支的比例越高，則地方預(yù)算內(nèi)通過債務(wù)融資獲得市政建設(shè)資金的水平越低。人均GDP對(duì)地方債務(wù)的回歸系數(shù)為負(fù)，并且在以土地出讓金占GDP和財(cái)政收入比重為核心解釋變量的方程（1）和方程（2）中，呈現(xiàn)10%的顯著性水平。這與一般的理論研究不同，那么可能是由于在中國(guó)目前特殊的地方政府融資體制下，由于預(yù)算內(nèi)舉債的限制，地方政府更傾向于使用自身的地方財(cái)政撥款、自籌資金甚至通過融資平臺(tái)進(jìn)行隱性負(fù)債。

表3 土地出讓金的基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

續(xù)前表

（二）引入官員特征的擴(kuò)展模型

考慮到中國(guó)政治特殊的“人事色彩”，本文進(jìn)而引入官員特征進(jìn)行擴(kuò)展模型的回歸分析。官員特征的表現(xiàn)指標(biāo)眾多，包括調(diào)動(dòng)情況、教育背景、年齡、籍貫、親緣關(guān)系等，本文挑選最有可能影響地方債務(wù)的官員特征指標(biāo)即年齡、任期、中央和企業(yè)工作經(jīng)歷來展開分析?？紤]到地方官員群體的龐大性，本文主要選擇省級(jí)正職即省長(zhǎng)和省委書記進(jìn)行研究，其中表4是以省長(zhǎng)特征為核心解釋變量的回歸結(jié)果，表5則是以省委書記特征為核心解釋變量的回歸結(jié)果。

1.省長(zhǎng)特征對(duì)地方債務(wù)的影響

由表4中方程（5）至（8）可知，省長(zhǎng)的年齡和任期與地方債務(wù)水平負(fù)相關(guān)，省長(zhǎng)的中央工作經(jīng)歷和企業(yè)工作經(jīng)歷與地方債務(wù)正相關(guān)，且省長(zhǎng)的任期與企業(yè)經(jīng)歷都在1%的水平上顯著。具體解釋如下：第一，省長(zhǎng)年齡越大，其所在任省份的債務(wù)水平相對(duì)較低。由于中國(guó)干部提拔的年齡限制，在職位級(jí)別相同的情況下，年齡越小的官員越容易被提拔。因此，年齡越大的省長(zhǎng)，建設(shè)積極性越低，從而債務(wù)水平也相應(yīng)越低。第二，當(dāng)省長(zhǎng)處在任期前幾年時(shí)，地方債務(wù)顯著高于其任期后幾年。“新官上任三把火”，省長(zhǎng)剛上任往往會(huì)大興土木，大搞建設(shè)，以提高GDP。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工期和回報(bào)期相對(duì)長(zhǎng)，所帶來的政績(jī)通常具有時(shí)滯效應(yīng)，因此到了后期，投資熱情會(huì)有所下降。與此同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，省長(zhǎng)的任期要比年齡顯著，說明哪怕是年齡相對(duì)大的新上任省長(zhǎng)，同樣具有投資“激情”。第三，省長(zhǎng)的中央工作經(jīng)歷會(huì)對(duì)地方債務(wù)帶來正效應(yīng)，但并不顯著。第四，省長(zhǎng)的企業(yè)經(jīng)歷對(duì)地方債務(wù)的影響顯著為正，即越是具備企業(yè)經(jīng)歷的省長(zhǎng)，其所在省地方債務(wù)相應(yīng)越高。擔(dān)任過企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的省長(zhǎng)，更會(huì)運(yùn)用企業(yè)思維來治理政府，更多地使用財(cái)務(wù)杠桿、投資經(jīng)營(yíng)以獲得回報(bào)（即政績(jī)）。此外，具有企業(yè)背景的省長(zhǎng)與銀行、企業(yè)相對(duì)熟悉，無(wú)論是借貸還是發(fā)債，均有更多、更廣的渠道。

表4 省長(zhǎng)特征的擴(kuò)展模型回歸結(jié)果

2.省委書記特征的地方債務(wù)的影響

接下來，我們?cè)賮碛^察表5中方程（9）至（12）省委書記特征對(duì)地方債務(wù)的影響，發(fā)現(xiàn)省委書記的年齡、中央經(jīng)歷和企業(yè)經(jīng)歷對(duì)地方債務(wù)的影響為負(fù)，任期則為正，但是所有回歸系數(shù)均不顯著。

表5 省委書記特征的擴(kuò)展模型回歸結(jié)果

續(xù)前表

3.省長(zhǎng)、省委書記的影響差異比較

在中國(guó)的官員行政體制中，省委書記和省長(zhǎng)均為省級(jí)正職（等同正部級(jí)）。一般情況下，省委書記兼任省人大常委會(huì)主任，省長(zhǎng)兼任省委副書記，省長(zhǎng)的項(xiàng)目上馬須經(jīng)人大批準(zhǔn)，因此省委書記往往被視為真正的“一把手”。就具體職能而言，省長(zhǎng)和省委書記分工有所不同，主要體現(xiàn)在省長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、民生建設(shè)，省委書記則更多地負(fù)責(zé)管理黨務(wù)及設(shè)計(jì)路線。考慮到省長(zhǎng)、省委書記的分工差異，本文對(duì)兩者的各相關(guān)特征對(duì)地方債務(wù)的影響進(jìn)行對(duì)比分析。

（1）年齡（Age）。無(wú)論是省長(zhǎng)還是省委書記，年齡對(duì)其所在任省份的地方債務(wù)的影響均是負(fù)面的。說明省長(zhǎng)和省委書記的建設(shè)熱情以及由此帶來的舉債魄力，都會(huì)受到特殊的中國(guó)官員提拔體制下的年齡制約，即省級(jí)官員的年齡越大，其通過發(fā)債、貸款等借債融資渠道來進(jìn)行城市建設(shè)投資的晉升激勵(lì)越小。

（2）任期（Tenure）。省長(zhǎng)的任期對(duì)地方債務(wù)的影響為負(fù)，且在1%的水平上顯著，省委書記的任期與地方債務(wù)水平基本正相關(guān)，但不顯著。我們認(rèn)為，這是因?yàn)槭￠L(zhǎng)的流動(dòng)性要相對(duì)強(qiáng)于省委書記，因此省長(zhǎng)會(huì)更多地考慮到投資建設(shè)政績(jī)的時(shí)滯效應(yīng)，從而在任期前期往往積極搞建設(shè)，到了任期后期建設(shè)熱情有所下降。

（3）中央經(jīng)歷（Central）和企業(yè)經(jīng)歷（Business）。省長(zhǎng)的中央、企業(yè)經(jīng)歷對(duì)地方債務(wù)的影響為正，省委書記影響為負(fù)，并且省長(zhǎng)企業(yè)經(jīng)歷在1%的水平上顯著。我們認(rèn)為這是由于省長(zhǎng)和省委書記的分工不同。如果將一個(gè)地區(qū)視為一家公司，具有企業(yè)經(jīng)歷的省長(zhǎng)會(huì)更加激進(jìn)地傾向于通過提高財(cái)務(wù)杠桿（貸款、發(fā)債等）來進(jìn)行投資建設(shè)以獲得更高的回報(bào)和更優(yōu)異的政績(jī)。

五、結(jié)論及政策含義

當(dāng)前中國(guó)地方政府大規(guī)模隱性債務(wù)的膨脹，除了與1994年分稅制改革以來中央、地方之間“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”有關(guān)，地方政府過度投資的政策機(jī)制也起著重要作用，尤其表現(xiàn)為土地這一政府資產(chǎn)的過度杠桿化和官員在投資決策中的顯著影響。本文在分區(qū)域、分階段描繪2001—2010年中國(guó)城市建設(shè)投資總體規(guī)模和融資結(jié)構(gòu)特別是借債比重變動(dòng)的基礎(chǔ)上，通過固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型分析檢驗(yàn)了2004—2010年間土地財(cái)政、官員特征、財(cái)政分權(quán)、稅收努力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等指標(biāo)對(duì)省際地方債務(wù)的影響，重點(diǎn)考察了土地出讓金和省級(jí)官員的年齡、任期、中央和企業(yè)工作經(jīng)歷對(duì)于地方債務(wù)的作用效果。

基于論文的實(shí)證研究，有如下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn)。第一，2001年以來，中國(guó)的財(cái)政政策周期、城市建設(shè)投資和地方債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)“三維一體、漲跌互現(xiàn)”的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，均表現(xiàn)為2001—2003年上升明顯，2004—2007年平穩(wěn)下降，2008—2010年復(fù)又上升；第二，分區(qū)域來看，東部城市建設(shè)投資各類融資額（除中央撥款和發(fā)行債券外）均超過全國(guó)的“半壁江山”，中西部則不得不通過中央撥款、國(guó)內(nèi)貸款和債券來滿足投資需求；第三，跨階段來看，來自地方撥款、國(guó)內(nèi)貸款和債券的城建資金比重有所上升，中央撥款、利用外資和自籌資金等渠道則呈下降趨勢(shì)；第四，土地出讓金對(duì)地方債務(wù)的影響是負(fù)面的，體現(xiàn)了地方建設(shè)資金對(duì)土地財(cái)政的依賴性；第五，省級(jí)官員的年紀(jì)越輕、所處任期年份越早，越具有企業(yè)工作經(jīng)歷，所在省的政府債務(wù)水平越高，但省長(zhǎng)、省委書記之間存在差異。

本論文的研究結(jié)果具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，進(jìn)一步的政策建議如下：

1.拓寬落后地區(qū)融資渠道

通過分區(qū)域和跨時(shí)期的比較，我們發(fā)現(xiàn)東中西部的融資渠道存在差異，即中西部并沒有因?yàn)楦蟮呢?cái)政壓力而借更多的債，反而可能在隱性負(fù)債中處于更加不利的地位。因此，對(duì)于地區(qū)間融資能力的差異，中央政府需要對(duì)落后地區(qū)提供一些必要的擔(dān)保和政策扶持，如加大轉(zhuǎn)移支付力度、通過政策性銀行加以配合等。

2.轉(zhuǎn)變“土地財(cái)政”模式

在規(guī)模巨大的土地出讓金成為地方財(cái)政重要支撐的背景下，傳統(tǒng)“土地財(cái)政”模式一方面因?yàn)橥聘叻績(jī)r(jià)而飽受詬病，另一方面也會(huì)形成地方政府對(duì)土地出讓金收入的過度依賴。如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算外的“土地財(cái)政”模式的有效轉(zhuǎn)變，是新一屆政府關(guān)于財(cái)稅體制頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)課題。

3.變革官員考核激勵(lì)機(jī)制

官員個(gè)人因素對(duì)投融資決策的過多影響也可能造成地方債務(wù)的非理性膨脹。結(jié)合中國(guó)地方特殊的以GDP為準(zhǔn)的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”和“官員晉升錦標(biāo)賽”體制，如何“搞對(duì)政府的激勵(lì)”，如何激發(fā)地方官員尤其是“一把手”經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情的同時(shí)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是下一階段官員考核機(jī)制改革的重要方向。