當(dāng)前全球碳市場(chǎng)發(fā)展分析及對(duì)我國(guó)的啟示

一、當(dāng)前全球碳市場(chǎng)特點(diǎn)

2014年對(duì)全球碳市場(chǎng)來說是充滿挑戰(zhàn)的一年。全球范圍內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，國(guó)際金融危機(jī)的陰影仍未消退，歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)入低谷期，俄羅斯、日本經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速放緩?？傮w來說，全球經(jīng)濟(jì)正在好轉(zhuǎn)，但復(fù)蘇仍然過于脆弱且緩慢。國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問題的關(guān)注度較前兩年有所上升，氣候變化問題又一次被提升到了國(guó)際舞臺(tái)的中央。2014年，全球碳市場(chǎng)交易量約為90億噸，比上年下降12%，交易額為500.2億歐元，比上年增加25%，平均價(jià)格約為5.6歐元/噸。EU ETS仍是全球最大的碳交易體系，其2014年交易量和交易額分別為84億噸和474億歐元，比上年分別下降4%和上漲25%，分別占全球的93%和95%。這主要得益于歐盟排放交易體系（EU ETS）配額（EUA）價(jià)格的上漲和北美碳市場(chǎng)穩(wěn)定的市場(chǎng)流動(dòng)性和價(jià)格。預(yù)計(jì)2015年全球碳市場(chǎng)交易量將達(dá)到85億噸，交易額將達(dá)到695億歐元。2017年全球碳市場(chǎng)交易量將達(dá)到115億噸。

（一）全球氣候變化的影響進(jìn)一步顯現(xiàn)，國(guó)際關(guān)注度上升

據(jù)世界氣象組織（WMO）報(bào)告，2013年全球大氣中的二氧化碳濃度增加值達(dá)到近30年來的最高增幅。IPCC于2014年發(fā)布了氣候變化第五次評(píng)估報(bào)告，其中重申了人類活動(dòng)對(duì)氣候系統(tǒng)產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，指出人為溫室氣體排放已達(dá)歷史最高值。要實(shí)現(xiàn)全球溫升相對(duì)于工業(yè)化前水平低于2℃的目標(biāo)，到2050年全球溫室氣體排放需比2010年減少40%—70%。2014年9月，聯(lián)合國(guó)組織召開了氣候變化領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，在增強(qiáng)各方應(yīng)對(duì)氣候變化意愿方面取得了積極進(jìn)展。2014年底舉行的氣候變化談判利馬會(huì)議圍繞“國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)（INDC）”取得了重要的階段性成果，并在一些技術(shù)性議題上作出了決定，為關(guān)于2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)協(xié)議的談判奠定了基礎(chǔ)。

（二）各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的意愿不斷增強(qiáng)，主要各國(guó)提出了應(yīng)對(duì)氣候變化的中期目標(biāo)

2014年1月，歐盟公布了2030年氣候和能源政策框架，提出了歐盟2030年氣候變化和能源目標(biāo)，以及歐盟排放交易體系（EU ETS）的結(jié)構(gòu)性改革措施。2014年10月的歐盟秋季首腦峰會(huì)正式確定了歐盟2030年氣候變化和能源目標(biāo)，即到2030年溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上減少40%、可再生能源利用比例至少達(dá)到27%和能效至少提升27%。2014年11月，中美發(fā)表氣候變化聯(lián)合聲明，共同宣布了2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)目標(biāo)，美國(guó)計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%—28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%，中國(guó)計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右，受到國(guó)際社會(huì)高度評(píng)價(jià)，為推動(dòng)氣候變化國(guó)際談判進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。截至2015年6月，包括歐盟、美國(guó)、中國(guó)在內(nèi)的16個(gè)國(guó)家和地區(qū)還提交了各自的“國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)”。與此形成鮮明對(duì)照的是，澳大利亞于2014年7月正式廢除碳定價(jià)機(jī)制，公布了減排基金白皮書和方法學(xué)草案，計(jì)劃以此來實(shí)現(xiàn)其到2020年在1990年基礎(chǔ)上減排5%的目標(biāo)。碳定價(jià)機(jī)制在經(jīng)過澳兩屆政府三任總理的存廢之爭(zhēng)后落下帷幕。

（三）多國(guó)在實(shí)施碳定價(jià)機(jī)制方面取得積極進(jìn)展

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球有39個(gè)國(guó)家和23個(gè)地區(qū)已經(jīng)采用碳定價(jià)機(jī)制（包括碳排放交易和碳稅），這些國(guó)家的溫室氣體排放約占全球的23%，碳定價(jià)機(jī)制覆蓋了上述國(guó)家和地區(qū)共計(jì)近70億噸二氧化碳當(dāng)量的排放，約占全球溫室氣體年排放總量的12%，而碳價(jià)由不到1美元/噸到130美元/噸，呈現(xiàn)出極大的差異性。

2014年歐盟出臺(tái)了一系列氣候變化和碳市場(chǎng)相關(guān)政策，尤其是通過了“折量拍賣”計(jì)劃，使得歐盟排放配額（EUA）的價(jià)格自2010年以來首次出現(xiàn)上漲，2014年12月價(jià)格突破了7.4歐元/噸。而與此同時(shí)，市場(chǎng)供給量也因此減少，因而交易量下降了13%。北美的西部氣候倡議（WCI）和美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）交易量共達(dá)到4.57億噸，交易額為32億歐元。其中WCI的交易量和交易額均比上年增加了50%以上。RGGI于2014年初大幅削減了排放配額總量，使得其二級(jí)市場(chǎng)的配額價(jià)格大幅上漲。美國(guó)加州和加拿大魁北克于2014年11月舉行了首次聯(lián)合拍賣，兩種配額均以高于拍賣底價(jià)的價(jià)格全部賣出，標(biāo)志著雙方碳市場(chǎng)正式實(shí)現(xiàn)連接。

中國(guó)七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)全部啟動(dòng)交易，5個(gè)試點(diǎn)完成了首年度履約。2014年中國(guó)的7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)交易量為1536萬噸，交易額達(dá)到5.5億元。中國(guó)國(guó)家發(fā)改委于2014年12月發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，并在溫室氣體排放測(cè)量和報(bào)告、碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)建設(shè)等方面取得了積極進(jìn)展。韓國(guó)碳市場(chǎng)于2015年1月啟動(dòng)，其配額價(jià)格呈現(xiàn)無量上漲局面。

（四）京都議定書下清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）等市場(chǎng)持續(xù)低迷

2014年的CDM注冊(cè)項(xiàng)目數(shù)量和簽發(fā)減排量繼續(xù)增加。截至2015年4月，全球累計(jì)注冊(cè)CDM項(xiàng)目數(shù)量超過7800個(gè)，簽發(fā)CER超過15.5億噸。而由于發(fā)達(dá)國(guó)家碳市場(chǎng)抵消信用需求近年來大幅下降，京都議定書下碳抵消量的交易量和交易額也隨之下降，2014年京都碳信用的總交易量和交易額分別比上年下降了72%和78%。CER價(jià)格持續(xù)低迷，價(jià)格一路降至2015年初的約0.1歐元/噸。據(jù)估算，到2020年底CER簽發(fā)量將達(dá)到近40億噸CO2當(dāng)量。若將部分項(xiàng)目因CER價(jià)格低于前期核查成本而擱置等因素考慮在內(nèi)，預(yù)計(jì)簽發(fā)的CER仍將超過30億噸CO2當(dāng)量。市場(chǎng)的低迷還表現(xiàn)在近幾年來世界主要的交易商和第三方核查機(jī)構(gòu)紛紛退出CDM業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

與此同時(shí)，以中國(guó)試點(diǎn)為代表的新興碳市場(chǎng)近年來大多引入碳抵消機(jī)制，允許參與方使用一定的碳單位對(duì)排放量進(jìn)行抵消。目前在國(guó)際民航組織關(guān)于全球航空業(yè)減排機(jī)制的討論中，重點(diǎn)討論的就是利用符合標(biāo)準(zhǔn)的排放單位抵消航空業(yè)增長(zhǎng)的排放量這一碳抵消機(jī)制。此外，一些發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立專項(xiàng)基金繼續(xù)購(gòu)買CER，而日本等國(guó)開始轉(zhuǎn)而建立新的雙邊抵消信用機(jī)制而基本不再使用CER等國(guó)際碳信用。

據(jù)估算，到2020年，所有已實(shí)施的和計(jì)劃實(shí)施的碳定價(jià)機(jī)制預(yù)計(jì)新增CER需求將達(dá)到10億噸CO2當(dāng)量?？紤]到當(dāng)前國(guó)際新興碳市場(chǎng)對(duì)減排抵消量日益增長(zhǎng)的需求，EB也對(duì)相關(guān)規(guī)則作出了調(diào)整。2015年2月，CDM項(xiàng)目的自愿退出機(jī)制獲EB會(huì)議通過并于4月1日生效。EB也已在相關(guān)會(huì)議中討論設(shè)置CER最低價(jià)格的提案，意圖通過適當(dāng)控制CER價(jià)格以對(duì)市場(chǎng)形成價(jià)格預(yù)期。這能夠有效激勵(lì)相關(guān)國(guó)家的溫室氣體減排并解決CER供給過量問題。

二、相關(guān)分析

（一）區(qū)域碳市場(chǎng)或成為發(fā)展趨勢(shì)

碳交易市場(chǎng)是政策性市場(chǎng)，其市場(chǎng)的活躍度與應(yīng)對(duì)氣候變化政策直接相關(guān)。全球應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)決定了國(guó)際碳市場(chǎng)的需求，是碳市場(chǎng)發(fā)展的主要推動(dòng)力。目前各方正在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下為2015年底達(dá)成2020年后的國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)協(xié)議而艱苦談判，其中2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)將直接關(guān)系到全球碳市場(chǎng)的發(fā)展前景。從當(dāng)前談判情況來看，各方分歧依舊，談判進(jìn)展緩慢，2020年后難以形成如同《京都議定書》一樣強(qiáng)制性的減排框架，很可能會(huì)形成自下而上、由各國(guó)根據(jù)自身能力自主決定貢獻(xiàn)并接受評(píng)估的松散模式。在市場(chǎng)機(jī)制談判方面，各方討論了多元化框架方法（FVA）、多邊層面上的新市場(chǎng)機(jī)制（NMM）、非市場(chǎng)方法（NMA）、必要的國(guó)際國(guó)內(nèi)安排、適用的統(tǒng)計(jì)框架、核算報(bào)告核查方法等問題，但尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

在這種情況下，區(qū)域性的碳市場(chǎng)將可能成為發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)實(shí)施碳定價(jià)機(jī)制的國(guó)家具有彼此連接的技術(shù)基礎(chǔ)和意愿時(shí)，相互連接且規(guī)模達(dá)到一定程度的碳市場(chǎng)能夠有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與者的積極性并增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性。在過去的一年中，多個(gè)國(guó)家和地區(qū)紛紛就市場(chǎng)連接的可能性展開討論，有些已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。盡管歐盟和澳大利亞的碳市場(chǎng)連接由于澳大利亞的政策變化而終止，但美國(guó)加州和加拿大魁北克省在2014年實(shí)現(xiàn)了雙方碳市場(chǎng)的連接，進(jìn)一步強(qiáng)化了該區(qū)域碳定價(jià)政策的實(shí)施。預(yù)計(jì)未來一段時(shí)間內(nèi)，全球范圍內(nèi)還將出現(xiàn)這種區(qū)域性的碳市場(chǎng)。

（二）政治博弈導(dǎo)致部分國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化政策仍存不確定性

氣候變化問題近年來所受關(guān)注度上升，因而也成為各主要國(guó)家政黨參選和執(zhí)政的重要議題。而由于發(fā)達(dá)國(guó)家政治體制和決策機(jī)制原因，相對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等宏觀戰(zhàn)略，氣候變化政策易出現(xiàn)一定的搖擺。歐盟實(shí)施“折量拍賣（back-loading）”計(jì)劃就經(jīng)歷了為期一年多的“通過—否決—通過”一波三折的過程，“市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（MSR）”自2012年由歐委會(huì)提出以來，目前仍在進(jìn)行討論和磋商，尚未進(jìn)行最終的投票。這反映出歐盟內(nèi)部各種利益關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜，以及在應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行決策時(shí)仍存在一定的搖擺性。澳大利亞在阿伯特政府上臺(tái)后，于2014年7月17日正式通過廢除碳定價(jià)機(jī)制法案，取而代之的是設(shè)立減排基金（ERF）來進(jìn)行減排，使得碳定價(jià)機(jī)制實(shí)施剛兩年就匆匆退出歷史舞臺(tái)。碳定價(jià)機(jī)制的半途而廢并非制度本身問題，而是由于澳大利亞不同政黨選擇的減排手段不同。因此，一項(xiàng)好政策的實(shí)施不僅需要完善的制度設(shè)計(jì)，更需要相對(duì)穩(wěn)定的政治體制和強(qiáng)有力的政府意愿作為保障。

（三）國(guó)際合作仍是未來應(yīng)對(duì)氣候變化主流渠道和發(fā)展趨勢(shì)

碳市場(chǎng)的未來仍將在于國(guó)際合作。多樣的國(guó)際合作方式將推動(dòng)碳定價(jià)機(jī)制的發(fā)展，在國(guó)際層面擴(kuò)大碳定價(jià)機(jī)制實(shí)施范圍，并形成更加廣泛的應(yīng)對(duì)氣候變化政策。

首先，CDM仍有存在價(jià)值。CDM在《京都議定書》框架下實(shí)施多年，已被證明是促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家降低減排成本和發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化合作的有效途徑。盡管目前CDM市場(chǎng)持續(xù)低迷，但未來應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際協(xié)議中，CDM或類似機(jī)制仍有必要繼續(xù)存在，以持續(xù)促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的應(yīng)對(duì)氣候變化合作。

其次，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的合作將迎來新契機(jī)。在當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、EU ETS等主要碳市場(chǎng)低迷的情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家將更多的關(guān)注轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家的碳市場(chǎng)，希望開展廣泛合作。諸多新興國(guó)家或區(qū)域的碳市場(chǎng)處在起步階段，在制度設(shè)計(jì)與市場(chǎng)建設(shè)迫切需要得到發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)支持。無論是在公約框架下還是框架外，這種相互合作的迫切性將在未來有力地促進(jìn)多種形式國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化合作行動(dòng)的開展。

三、對(duì)我國(guó)的啟示和建議

（一）明確碳交易在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作中的作用

我國(guó)已于2009年11月制定并公布了到2020年控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)，并于2015年6月30日向UNFCCC秘書處提交了國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件，其中包括到2030年單位GDP碳強(qiáng)度比2005年下降60%—65%等目標(biāo)。我國(guó)7省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)已進(jìn)入實(shí)施的第三年。截至2015年6月底，已有4個(gè)試點(diǎn)完成了第二個(gè)年度履約。按照發(fā)改委氣候司的部署，2016年底或2017年初將啟動(dòng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)，未來的1—2年是我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。建議一方面應(yīng)繼續(xù)對(duì)試點(diǎn)加以引導(dǎo)，進(jìn)一步完善碳交易試點(diǎn)的體系建設(shè)，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在全國(guó)碳市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)中加以吸納和借鑒，細(xì)化試點(diǎn)過渡到全國(guó)碳市場(chǎng)的路線圖，為建立全國(guó)碳市場(chǎng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面應(yīng)盡快明確碳交易在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和控制溫室氣體排放整體工作中的作用，充分發(fā)揮碳交易作為市場(chǎng)機(jī)制以較低成本實(shí)現(xiàn)減排的優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。同時(shí)給市場(chǎng)參與方以明確政策預(yù)期，提高其參與碳交易的積極性和市場(chǎng)活躍度。

（二）充分借鑒其它國(guó)家和地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)做法

自2005年《京都議定書》生效和EU ETS啟動(dòng)以來，全球碳市場(chǎng)和相關(guān)國(guó)家地區(qū)的碳市場(chǎng)在10年間積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我國(guó)建設(shè)碳交易市場(chǎng)具有重要的借鑒意義。比如，在體系設(shè)計(jì)方面，應(yīng)制訂和頒布相應(yīng)法律法規(guī)，合理設(shè)定總量目標(biāo)并分配配額，建立堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)和科學(xué)的核算規(guī)則，明確罰則并嚴(yán)格執(zhí)行等；在管理制度方面，應(yīng)建立高效的管理體制和突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立與利益相關(guān)方的溝通機(jī)制等；在市場(chǎng)運(yùn)行方面，應(yīng)建立市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，通過多種方式提高市場(chǎng)參與者能力和意識(shí)水平等。

（三）加強(qiáng)國(guó)際合作，把握機(jī)會(huì)構(gòu)建以我為主的全球碳市場(chǎng)格局

當(dāng)前，全球碳市場(chǎng)的整體低迷和新興國(guó)家碳市場(chǎng)的迅速發(fā)展一定程度上為我國(guó)參與主導(dǎo)全球碳市場(chǎng)提供了機(jī)遇。我國(guó)的全國(guó)碳交易市場(chǎng)一旦啟動(dòng)，將成為全球規(guī)模最大的碳交易體系。國(guó)內(nèi)開展碳排放交易積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)將對(duì)我國(guó)參與氣候變化國(guó)際談判和維護(hù)國(guó)家利益起到重要作用。我國(guó)應(yīng)以此為契機(jī)，加強(qiáng)與主要發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家的雙邊合作，在相關(guān)國(guó)際談判中主動(dòng)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，積極參與國(guó)際碳定價(jià)規(guī)則的制定，通過多種渠道反映我國(guó)訴求，力爭(zhēng)建立以我為主的全球碳交易市場(chǎng)，維護(hù)我國(guó)的發(fā)展空間和利益。

（張敏思，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心助理研究員。研究方向：應(yīng)對(duì)氣候變化和碳交易相關(guān)政策）