打一場(chǎng)勢(shì)在必勝的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)
——談貫徹落實(shí)新修訂的《大氣污染防治法》

文｜賀震

打一場(chǎng)勢(shì)在必勝的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)
——談貫徹落實(shí)新修訂的《大氣污染防治法》

文｜賀震

北京藍(lán)

在2014年的全國(guó)“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理提出，要向霧霾等污染宣戰(zhàn)。2015年，李克強(qiáng)總理在主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)霧霾等大氣污染治理時(shí)強(qiáng)調(diào)，要以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以PM2.5和PM10治理為突破口，抓住能源結(jié)構(gòu)、尾氣排放和揚(yáng)塵等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷推出遠(yuǎn)近結(jié)合，有利于標(biāo)本兼治、帶動(dòng)全局的配套政策措施，在大氣污染防治上下大力、出真招、見(jiàn)實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，消除人民群眾“心肺之患”。

向污染宣戰(zhàn)，加強(qiáng)大氣污染防治，是一場(chǎng)我們輸不起的戰(zhàn)爭(zhēng)。

立法重要，落實(shí)更為重要

世界范圍內(nèi)大量研究發(fā)現(xiàn)，大氣污染能給患有慢性心血管系統(tǒng)疾病和呼吸系統(tǒng)疾病的人群帶來(lái)不利影響，并可以在健康人群中引發(fā)這些慢性疾病，而這種影響正隨著人口老齡化加重、慢性病發(fā)病率升高和城市化進(jìn)程加快而加大。研究表明，2000年，全球城市大氣污染導(dǎo)致80萬(wàn)人死亡和460萬(wàn)健康壽命年的損失。而到了一個(gè)生肖輪回的2012年，全球約700萬(wàn)人的死亡與空氣污染相關(guān)。這意味著，那一年全世界每8名死者中，就有1名死于空氣污染。因空氣污染死亡者，通常死于心臟病、中風(fēng)或慢性阻塞性肺病，一些人則死于肺癌或急性呼吸道感染。世衛(wèi)組織公共衛(wèi)生和環(huán)境司司長(zhǎng)瑪麗亞?內(nèi)拉指出，空氣污染現(xiàn)已成為威脅全球環(huán)境健康的最主要“殺手”，我們要聯(lián)合行動(dòng)清潔我們呼吸的空氣。世衛(wèi)組織公共健康專家卡洛斯?多拉呼吁，各國(guó)政府應(yīng)行動(dòng)起來(lái)，采取措施減少空氣污染。

近年來(lái)，我國(guó)北京等許多地方秋冬季節(jié)接連出現(xiàn)霧霾天氣，一時(shí)間“霧霾”“PM2.5”引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2014年3月6日，在北京出席全國(guó)“兩會(huì)”的全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士鐘南山面對(duì)被媒體追問(wèn)霧霾危害與治理時(shí)表示，雖然現(xiàn)在還沒(méi)辦法預(yù)測(cè)霧霾具體有怎樣的影響，但如果北京這樣500左右的PM2.5濃度持續(xù)30年，對(duì)人體健康影響肯定很大。霧霾對(duì)人類有極大的危害，這是毋庸置疑的，每次霧霾發(fā)生時(shí)醫(yī)院呼吸科患者人數(shù)的大量增加就是明證。

大氣污染對(duì)人體的危害具有隱蔽性和累積性的特點(diǎn)，是我們的心肺之患。如果我們不能有效治理大氣污染，不能保證人們呼吸清潔的空氣，5年、10年或者20年、30年，也可能是更短一些或更長(zhǎng)的一段時(shí)間之后，全國(guó)眾多的老百姓成為肺病患者，特別是肺癌患者，大大小小的醫(yī)院人滿為患，呻吟盈耳，縱然我們的經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)、口袋里錢再多，那是我們希望要的小康生活嗎？我們能說(shuō)我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了嗎？

推進(jìn)大氣污染防治工作，讓群眾呼吸清新空氣，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和迫切任務(wù)。大氣污染治理不好，任由空氣環(huán)境惡化下去，將顛覆我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。不能呼吸清潔空氣的小康不是真正的小康，不能呼吸清潔空氣的現(xiàn)代化是病態(tài)的現(xiàn)代化。

法者，國(guó)之重器。法律，是我們治理包括大氣污染在內(nèi)的各種污染的重要武器。霧霾污染防治不等人，破解十面“霾”伏，需要法律作武器?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，1995年、2000年先后做過(guò)兩次修改，上一次修改距今已15年。與15年前相比，大氣污染防治的形勢(shì)已有很大不同，主要在于大氣污染的形態(tài)發(fā)生了巨大變化，污染物種類由煤煙型二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、臭氧、氨等大氣污染物，點(diǎn)源的、局部的污染已發(fā)展成區(qū)域性污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的復(fù)合型污染。國(guó)家和社會(huì)面臨著越來(lái)越嚴(yán)重的區(qū)域性霧霾，必須通過(guò)立法直面解決。特別是新的環(huán)保法施行之后，現(xiàn)行《大氣法》的很多規(guī)定已不適應(yīng)形勢(shì)的需要。因此，修法勢(shì)在必行。

2015年8月29日下午，北京市區(qū)上空出現(xiàn)輕度霧霾。全國(guó)人大常委會(huì)在社會(huì)爭(zhēng)議聲中通過(guò)了新環(huán)保法施行后修改的第一部單項(xiàng)法——被俗稱為“霧霾法”的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣法》）修訂草案。是日，國(guó)家主席習(xí)近平簽發(fā)第三十一號(hào)主席令，正式發(fā)布修訂后的《大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。

該法修訂工作啟動(dòng)于2006年，迄今已歷時(shí)9個(gè)年頭。從修訂前的7章66條，擴(kuò)展到現(xiàn)在的8章129條，新法條文增加了近一倍，幾乎現(xiàn)行《大氣法》中所有的條文都經(jīng)過(guò)了修改。

與《環(huán)境保護(hù)法》的修訂一樣，《大氣法》的修訂過(guò)程也是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的過(guò)程。但與環(huán)保法公布后社會(huì)一片贊譽(yù)，稱之為“史上最嚴(yán)”、環(huán)境保護(hù)的“里程碑”所不同的是，新《大氣法》似乎沒(méi)有得到新環(huán)保法那樣高的社會(huì)評(píng)價(jià)和認(rèn)可。對(duì)新《大氣法》草案的質(zhì)疑與批評(píng)，一直持續(xù)到“塵埃落定”的人大常委會(huì)通過(guò)之后。而且，質(zhì)疑與批評(píng)者既有法律專家，也有環(huán)保專家和政府環(huán)保工作者，有些質(zhì)疑與批評(píng)還比較尖銳。然而，細(xì)細(xì)琢磨一下，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些建議意見(jiàn)從歷史發(fā)展的角度看是對(duì)的，但放在特定的歷史條件下，則未必可行。任何事物的發(fā)展都有其內(nèi)在的規(guī)律，都不能脫離其所處的歷史階段。《大氣法》的修訂也是這樣。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，《大氣法》修訂顯然要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，要考慮實(shí)際需要和現(xiàn)實(shí)可能性，不能過(guò)于理想化。新《大氣法》已較好地體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，秉持了積極穩(wěn)妥、突出重點(diǎn)、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的原則，合理構(gòu)建了大氣污染防治的制度體系。

立法固然重要，但抓好法律的落實(shí)更為重要。法律的生命力在于實(shí)施，法律的價(jià)值在于實(shí)施，法律作用的發(fā)揮也在于實(shí)施。近幾十年來(lái)，我國(guó)環(huán)境一步步惡化的原因并不完全在于缺少環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，更在于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)沒(méi)有得到認(rèn)真地、很好地貫徹落實(shí)。這也是從政府到專家、以及公眾的一個(gè)共識(shí)。再好的法，關(guān)鍵也在于能否真正執(zhí)行到位。因此，我們不僅要關(guān)注立法，更要關(guān)注法律的實(shí)施。正如環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工王金南對(duì)媒體說(shuō)的一段話：“新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認(rèn)真地去落實(shí)80%，全社會(huì)都能依法保護(hù)大氣環(huán)境，那么藍(lán)天白云就會(huì)常駐我們的穹頂?！?/p>

對(duì)比2000年修訂的《大氣污染防治法》，新《大氣法》盡管不是盡善盡美，但還是有了很大的進(jìn)步，不僅適應(yīng)新的環(huán)境形勢(shì)增加了對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、船舶、揮發(fā)性有機(jī)污染物等污染源的管理內(nèi)容，更強(qiáng)化了政府的責(zé)任，并有了更為明確的部門分工，充分體現(xiàn)了社會(huì)各界對(duì)清潔空氣負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)。下一步，就是怎么嚴(yán)格執(zhí)法實(shí)施的問(wèn)題了。

目前，新《大氣法》已經(jīng)出臺(tái)，無(wú)論是法律專家、環(huán)保專家，還是普通公眾，以及政府環(huán)保工作者，都應(yīng)放下對(duì)該法修訂是非長(zhǎng)短的爭(zhēng)議，把注意力聚焦到抓好新《大氣法》的貫徹落實(shí)上，為新法的貫徹實(shí)施建言獻(xiàn)策，出高招、拿妙計(jì)、謀實(shí)效，確保2016年1月1日新《大氣法》生效施行后真正落到實(shí)處，以實(shí)現(xiàn)《大氣法》修訂的初衷。

總之，在百姓對(duì)藍(lán)天白云的期待中，新《大氣法》，落實(shí)才是王道！只有狠抓《大氣法》的落實(shí)，才能驅(qū)散天空和人們心頭的雙重霧霾，才能解除人們的“心肺之患”！

淘汰落后產(chǎn)能

改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保的根本目的

如同“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”一樣，“環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。改善環(huán)境質(zhì)量，是環(huán)保工作的根本目的。環(huán)境質(zhì)量沒(méi)得到改善，環(huán)保口號(hào)喊得再響也是虛的，環(huán)保工作再熱鬧也是無(wú)用的，環(huán)保任務(wù)年年完成也是假的，生態(tài)、環(huán)保的先進(jìn)頭銜和“帽子”再多老百姓也是不認(rèn)可的。

然而，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我們的環(huán)保工作很難說(shuō)是圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行的。在許多地方，環(huán)保工作往往是圍繞著“完成”總量減排任務(wù)、實(shí)現(xiàn)各類創(chuàng)建目標(biāo)、摘取各種榮譽(yù)桂冠而進(jìn)行的。設(shè)定總量減排任務(wù)，進(jìn)行總量減排考核，開(kāi)展各類生態(tài)環(huán)保創(chuàng)建，其初衷都是推動(dòng)政府、企業(yè)和公眾高度重視環(huán)境保護(hù)，調(diào)動(dòng)各界加大環(huán)保投入、加強(qiáng)污染治理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，都是推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的手段。但總量減排的制度設(shè)計(jì)有著先天的缺陷：其一是我國(guó)目前的污染物監(jiān)管不是全覆蓋、全要素的，相當(dāng)數(shù)量大氣污染物的排放沒(méi)有納入我們的總量控制范圍；其二是大氣污染物總量控制指標(biāo)按年度分配，沒(méi)有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。撇開(kāi)這一制度設(shè)計(jì)缺陷不說(shuō)，在我們國(guó)家許多地方、許多領(lǐng)域，還有這樣一種不可忽視的現(xiàn)象：只要上級(jí)考核什么、評(píng)比什么，那么這個(gè)領(lǐng)域的數(shù)字就會(huì)充滿水分，就會(huì)失真。在環(huán)保領(lǐng)域也是如此。這些年來(lái)，許多地方在環(huán)保實(shí)際工作中，從上到下都迷失了方向，錯(cuò)把手段當(dāng)成了目的。在總量減排和生態(tài)環(huán)保創(chuàng)建中，絞盡腦汁地編造假項(xiàng)目、假工程、假數(shù)字、小盆景，結(jié)果總量減排任務(wù)完成了、這個(gè)“城”那個(gè)“市”的命名了，榮譽(yù)一大堆，環(huán)保政績(jī)好像很顯要，但環(huán)境質(zhì)量卻并沒(méi)有改善。

大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染物總量減排的關(guān)系，是“目的”與“手段”的關(guān)系?？己速|(zhì)量改善比考核總量減排更利于防止弄虛作假，更便于公眾監(jiān)督，考核結(jié)果也更能真實(shí)地反映大氣污染防治的成效，更易于為公眾所認(rèn)可。陳吉寧部長(zhǎng)指出，“環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，要著力處理好總量與質(zhì)量的關(guān)系?！辟|(zhì)量是根本，總量是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的重要手段。新《大氣法》很好地反映了這一思想，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。新《大氣法》第二條明確規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”。第三條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善?！钡谒臈l規(guī)定“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定考核辦法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核。”第十四條規(guī)定“未達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施，按照國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府規(guī)定的期限達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！钡诙l規(guī)定“未完成國(guó)家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地區(qū)新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！毙隆洞髿夥ā吠ㄆ獓@大氣質(zhì)量改善目標(biāo)這個(gè)主線展開(kāi)，其中提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達(dá)36次之多，接近全部條文的1/3，這也正是此法的最大亮點(diǎn)。新《大氣法》抓住了大氣環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)主線，為推動(dòng)大氣污染物全防全控奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)量改善為導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供了法律保障。

山東省茌平縣集中爆破拆除7座落后廢舊冷卻塔

實(shí)現(xiàn)質(zhì)量改善，既要通過(guò)總量控制削減固定源污染物排放量，也要通過(guò)有效的政策，激勵(lì)各方面共同參與加強(qiáng)大氣污染防治，進(jìn)行全防全控，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的根本改善。因此，環(huán)保部門要實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理思路的根本性轉(zhuǎn)變——不再自欺欺人、掩耳盜鈴地將手段當(dāng)作目的，不再將說(shuō)不清楚的總量數(shù)字當(dāng)作最重要的考核依據(jù)。要轉(zhuǎn)變工作思路，咬定環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)關(guān)鍵，改進(jìn)考核內(nèi)容和方法，直接回應(yīng)公眾的期待，讓環(huán)?？己斯ぷ骱屠习傩盏母杏X(jué)直接掛鉤。質(zhì)量考核不合格的，不僅要實(shí)行涉及大氣污染物排放項(xiàng)目的區(qū)域限批，還要貫徹中辦國(guó)辦《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的要求，對(duì)負(fù)有責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)決問(wèn)責(zé)。質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒(méi)有完成的情況下，不僅不應(yīng)該限批，還應(yīng)當(dāng)允許適當(dāng)增加排放。當(dāng)然，這一切必須以數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確為前提。對(duì)數(shù)字造假者，要依法依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)懲。

霧霾影響人們出行

必須把“源頭治理，全防全控”落到實(shí)處

改革開(kāi)放以來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的“繁榮”其實(shí)依賴于大量上馬高耗能高污染的工業(yè)項(xiàng)目，依賴于不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，很大程度上屬于以生態(tài)環(huán)境惡化為代價(jià)的破壞型增長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)幾十年近乎掠奪式的“發(fā)展”之后，我國(guó)不少地區(qū)污染物排放量嚴(yán)重超過(guò)環(huán)境容量，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化，產(chǎn)生了相當(dāng)數(shù)量的“發(fā)展后遺癥”。加強(qiáng)大氣污染防治，必須從根源上抓起，“釜底抽薪”。其他再多花哨的末端治理“動(dòng)作”都不過(guò)是中看不中用的花拳繡腿、揚(yáng)湯止沸的小伎倆。15年前上一次修改《大氣法》時(shí)，限于當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段和認(rèn)識(shí)局限，源頭治理的概念沒(méi)有得到足夠重視。因而現(xiàn)行《大氣污染防治法》中，更多地強(qiáng)調(diào)大氣污染末端治理。多年來(lái)，我們所采取的大氣污染治理很多手段，大多也確屬末端治理之舉，成本高、見(jiàn)效慢，飽受專家和公眾批評(píng)。

新《大氣法》正本清源，貫徹了源頭治理、全防全控的理念。第二條規(guī)定：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制?！痹谶@一理念的指導(dǎo)下，新《大氣法》定準(zhǔn)方向，對(duì)從根本上加強(qiáng)污染源的治理進(jìn)行了一系列比較詳細(xì)的規(guī)定。如第二十七條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行淘汰制度……被淘汰的設(shè)備和產(chǎn)品，不得轉(zhuǎn)讓給他人使用。”第三十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用；優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過(guò)程中的大氣污染物排放?！钡谖迨畻l規(guī)定：“國(guó)家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機(jī)動(dòng)車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例。國(guó)家采取財(cái)政、稅收、政府采購(gòu)等措施推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保型和新能源機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械，限制高油耗、高排放機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械的發(fā)展，減少化石能源的消耗?！钡鹊?。類似的規(guī)定還有很多，這里不再一一贅述。

環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青在2015年全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上表示，機(jī)動(dòng)車、工業(yè)生產(chǎn)、燃煤、揚(yáng)塵等是當(dāng)前我國(guó)大部分城市環(huán)境空氣中顆粒物的主要污染來(lái)源，約占85%～90%。落實(shí)新《大氣法》，加強(qiáng)大氣污染治理，必須把“源頭治理，全防全控”的思想落到實(shí)處，既要突出抓好調(diào)結(jié)構(gòu)、減煤耗、控車輛、降揚(yáng)塵等重點(diǎn)，也要抓好雖然對(duì)大氣污染貢獻(xiàn)量不大，卻頻頻擾民的其他大氣污染。

下狠手加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，是減少污染的根本途徑。要堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)減少環(huán)境污染，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)降低廢棄物排放，以集約發(fā)展提高資源利用效率，從源頭上緩解生態(tài)環(huán)境壓力。要進(jìn)一步調(diào)整二、三產(chǎn)業(yè)比例，大力發(fā)展旅游、物流、商貿(mào)、會(huì)展等能源消耗低、環(huán)境污染少、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重。要優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)圍繞鋼鐵、水泥、電力、化工等重點(diǎn)行業(yè)，自覺(jué)加壓、主動(dòng)加碼，列出詳細(xì)淘汰清單，對(duì)新建項(xiàng)目的大氣主要污染物排放總量實(shí)行現(xiàn)役源倍減替代，對(duì)污染嚴(yán)重且整治達(dá)標(biāo)無(wú)望的企業(yè)堅(jiān)決依法關(guān)閉，加快推進(jìn)城區(qū)重污染企業(yè)搬遷步伐。要堅(jiān)持把運(yùn)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擺在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要位置，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)不斷加大技改、環(huán)保投入，改造、提升傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝和設(shè)備，提高產(chǎn)品的技術(shù)含量、環(huán)保水平和附加值，積極扶持資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)潛力的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，大力開(kāi)發(fā)和推廣支持結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)，努力提高產(chǎn)業(yè)整體水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，努力實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污，形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)體系。要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)決不再新上浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和不符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目。對(duì)市場(chǎng)已經(jīng)飽和甚至趨于萎縮，產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩或技術(shù)落后、沒(méi)有市場(chǎng)前景的產(chǎn)品采取強(qiáng)力限制措施，禁止企業(yè)新上或擴(kuò)建限制項(xiàng)目。通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，努力形成低消耗、少排放、高效率、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

爆破中的冷卻塔

突出抓好燃煤和其他能源消耗污染防控

從2013年起，北京、上海等城市陸續(xù)開(kāi)始著手大氣污染源解析工作。2015年，環(huán)保部公布的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大區(qū)域的源解析成果表明，燃煤是造成目前我國(guó)空氣污染的重要因素。在南京等一些城市，燃煤和其他能源消耗是造成區(qū)域大氣污染的第一主要因素。為了加強(qiáng)對(duì)燃煤和其他能源消耗造成的大氣污染防治，新《大氣法》專設(shè)《燃煤和其他能源污染防治》一節(jié)提出了相關(guān)要求。第三十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用；優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過(guò)程中的大氣污染物排放?！钡谌龡l規(guī)定：“國(guó)家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的開(kāi)采。新建煤礦應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)配套的煤炭洗選設(shè)施，使煤炭的硫分、灰分含量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；已建成的煤礦除所采煤炭屬于低硫分、低灰分或者根據(jù)已達(dá)標(biāo)排放的燃煤電廠要求不需要洗選的以外，應(yīng)當(dāng)限期建成配套的煤炭洗選設(shè)施?！?/p>

推進(jìn)燃煤和其他能源消耗大氣污染治理，一是要嚴(yán)格落實(shí)“煤炭消費(fèi)總量控制”制度。制定并嚴(yán)格執(zhí)行煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)責(zé)任管理實(shí)施方案，建立能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量“雙控”機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行新增耗煤項(xiàng)目減量替代政策。全面推進(jìn)熱電整合，加快淘汰30萬(wàn)千瓦以下非供熱燃煤機(jī)組。以生態(tài)紅線區(qū)、高污染燃料禁燃區(qū)、省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)，大力整治燃煤小鍋爐。要采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，盡早實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。二是在加快發(fā)展清潔能源的同時(shí)，要全力落實(shí)國(guó)家煤電節(jié)能減排升級(jí)改造行動(dòng)計(jì)劃，大力推廣燃煤機(jī)組超低排放技術(shù)。所有火電廠必須安裝煙氣污染物在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。三是要進(jìn)一步加快集中供熱建設(shè)力度。深入開(kāi)展燃煤鍋爐拆并和限期治理工作，徹底消除鍋爐冒黑煙現(xiàn)象。四是提高燃煤的洗選比例。要從我們國(guó)家主要能源是煤炭，短期內(nèi)這個(gè)能源結(jié)構(gòu)難以改變這一實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)格落實(shí)新《大氣法》的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)煤炭的洗選，提高燃煤的洗選比例，優(yōu)化煤炭的使用方式，推廣煤炭清潔高效利用。加強(qiáng)民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭。堅(jiān)決治理冬季城鄉(xiāng)炊事、取暖燃用高硫分、高灰分劣質(zhì)煤現(xiàn)象，通過(guò)置換使用優(yōu)質(zhì)煤炭和電力、天然氣，降低二氧化硫排放。

著力抓好交通污染控制

大氣污染源解析表明，近年來(lái)，在北京、杭州、廣州、深圳等一些城市，機(jī)動(dòng)車排放已成為主要甚至首要的大氣污染物來(lái)源。而機(jī)動(dòng)車污染的原因在于機(jī)動(dòng)車數(shù)量過(guò)多、機(jī)動(dòng)車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問(wèn)題。然而長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理效果不佳，令污染治理困局難解。為此，修改后的《大氣法》用17個(gè)條款的篇幅從多個(gè)方面比較詳細(xì)地規(guī)定了機(jī)動(dòng)車船污染防治的問(wèn)題，相較于現(xiàn)行《大氣法》的4個(gè)條款，增加的條款不可謂不多。抓好交通污染防治需要采取的措施很多，不過(guò)從現(xiàn)實(shí)情況看，應(yīng)重點(diǎn)抓好或做好以下幾個(gè)方面。

一是科學(xué)實(shí)施機(jī)動(dòng)車限牌。新《大氣法》第五十條規(guī)定：“根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機(jī)動(dòng)車保有量?！边@為城市對(duì)機(jī)動(dòng)車限牌提供了法律依據(jù)。隨著機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車排氣對(duì)大氣污染日益嚴(yán)重。無(wú)論是從城市空間利用的角度，還是從大氣污染防治的角度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一個(gè)城市的機(jī)動(dòng)車保有量不可能允許無(wú)限增長(zhǎng)，限牌只是遲早的事。近年來(lái)，一些省市在地方立法中已作了探索，天津、深圳、杭州等不少城市已先后限牌。但有的城市由于一夜間突然限牌，致使提前得到內(nèi)部消息的人士大量購(gòu)車囤牌或連夜搶購(gòu)車輛，也導(dǎo)致了車輛短時(shí)間漲價(jià)，由此引起了公眾的不滿甚至軒然大波，進(jìn)而專家們質(zhì)疑政府的決策水平?？梢?jiàn)，如何實(shí)施機(jī)動(dòng)車限牌，大有講究。為了防止江蘇各地“一夜限牌”，江蘇省在2014年3月1日起實(shí)施的《江蘇省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》第十三條和2015年3月1日起實(shí)施的《江蘇省大氣污染防治條例》第四十五條都明確規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府可以根據(jù)大氣污染防治的需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃，合理控制機(jī)動(dòng)車保有量。采取控制機(jī)動(dòng)車保有量的措施，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求公眾的意見(jiàn)，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，并在實(shí)施三十日以前向社會(huì)公告?！边@一規(guī)定，給公眾吃了“定心丸”，不用再擔(dān)心像外省有些城市那樣“半夜雞叫”突然限牌。因?yàn)?，如果出現(xiàn)“一夜限牌”的決策，同級(jí)人大將依據(jù)地方法規(guī)行使監(jiān)督權(quán)，予以糾正。各地在地方立法中，完全可以借鑒江蘇的經(jīng)驗(yàn)，從法規(guī)的層面解決好突擊限牌的問(wèn)題。

二是確保上路行駛車輛尾氣排放達(dá)標(biāo)。新《大氣法》第五十一條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械不得超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物?！钡谖迨l規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)新生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行排放檢驗(yàn)。經(jīng)檢驗(yàn)合格的，方可出廠銷售。”第五十三條規(guī)定：“在用機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家或者地方的有關(guān)規(guī)定，由機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)定期對(duì)其進(jìn)行排放檢驗(yàn)。經(jīng)檢驗(yàn)合格的，方可上道路行駛?！贝送?，新《大氣法》還在第五十四條對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作了明確規(guī)定。要使機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)不致淪為斂財(cái)?shù)墓ぞ?，而保證其在控制機(jī)動(dòng)車尾氣污染中發(fā)揮應(yīng)有的作用，當(dāng)前尤要重視對(duì)檢測(cè)企業(yè)檢測(cè)行為的監(jiān)管，加快建設(shè)省、市機(jī)動(dòng)車污染監(jiān)控平臺(tái)和電子智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)厲打擊帶有較大普遍性的機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)造假行為。公安、交通、環(huán)保等部門，要聯(lián)手打擊上路行駛的無(wú)年檢合格的車輛。要徹底淘汰黃標(biāo)車，更新老舊車，增加新能源車。

三是切實(shí)加強(qiáng)油品質(zhì)量管理，提高燃油質(zhì)量。減少道路交通污染，不僅要控車，還必須提高油品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。新《大氣法》第十三條第二款規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求，并與國(guó)家機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施?！钡谌邨l規(guī)定：“石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。”第六十五條規(guī)定：“禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械用燃料；禁止向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機(jī)動(dòng)車用燃料；禁止向非道路移動(dòng)機(jī)械、內(nèi)河和江海直達(dá)船舶銷售渣油和重油?！边@是在油品質(zhì)量管理方面法律打出的一記重拳。這為環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局介入石油煉制和供應(yīng)，打破“三桶油”在油品質(zhì)量控制方面的強(qiáng)勢(shì)局面，提供了法律基礎(chǔ)。有關(guān)部門應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，有所作為，切實(shí)提高機(jī)動(dòng)車燃油質(zhì)量。同時(shí)，要加快儲(chǔ)油庫(kù)、加油站、油罐車的油氣回收治理改造，完善油氣污染長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

四是要大力倡導(dǎo)駕車行為綠色化。新《大氣法》第五十七條規(guī)定“國(guó)家倡導(dǎo)環(huán)保駕駛，鼓勵(lì)燃油機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽诓挥绊懙缆吠ㄐ星倚柰＼嚾昼娨陨系那闆r下熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)，減少大氣污染物的排放?！备鶕?jù)北京市交通行業(yè)節(jié)能減排中心的實(shí)驗(yàn)，如果北京市所有的駕駛員都做到綠色環(huán)保駕駛，每年可分別減少二氧化碳和氮氧化物排放109萬(wàn)噸、879萬(wàn)噸，節(jié)約汽油34萬(wàn)噸。如果全國(guó)各地廣泛施行“停車超3分鐘熄火”，減污和節(jié)油的效果將是巨大的?！巴＼嚦^(guò)3分鐘熄火”，對(duì)減少機(jī)動(dòng)車尾氣污染的作用，基本不存在爭(zhēng)議，但寫進(jìn)法律卻極為不易。主要是有人認(rèn)為，在監(jiān)管執(zhí)法上缺乏可操作性，無(wú)法取證處罰，因此沒(méi)有必要入法。筆者在參與《江蘇省大氣污染防治條例》的地方立法中，曾極力推進(jìn)將此規(guī)定寫入條例，結(jié)果沒(méi)能成功。新《大氣法》中寫進(jìn)此條款，據(jù)說(shuō)也是一波三折。誠(chéng)然，在執(zhí)法人手和手段有限的情況下，嚴(yán)格執(zhí)行“停車超過(guò)3分鐘熄火”確實(shí)存在取證困難等難題，不像違章停車那樣可以拍照取證。但是，法律并不都是用來(lái)處罰的，法律的規(guī)范還有一種倡導(dǎo)、引導(dǎo)的意義。目前的這一條款是倡導(dǎo)性的，而非強(qiáng)制性的，是“鼓勵(lì)”機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕巴＼嚦^(guò)3分鐘熄火”，《大氣法》沒(méi)有設(shè)置對(duì)應(yīng)的罰則，并不存在強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題?！巴＼嚦^(guò)三分鐘熄火”與走斑馬線、遵守信號(hào)燈、不隨地吐痰等很多問(wèn)題相似，并不是制度能夠完全解決的，很大程度上是一個(gè)社會(huì)文明與文化范疇的問(wèn)題。因此，要通過(guò)廣泛宣傳、倡導(dǎo)，讓大家知道“停車超過(guò)三分鐘熄火”是一種制度規(guī)定，讓大家了解這個(gè)舉動(dòng)對(duì)于減少尾氣排放改善空氣質(zhì)量的重要作用，培育“停車熄火”的自覺(jué)意識(shí)，逐步把它變成汽車文明、汽車文化范疇中的共識(shí)。相信隨著不懈的宣傳和社會(huì)文明水平、環(huán)保意識(shí)的逐漸提升，自覺(jué)遵守這一規(guī)定的人會(huì)越來(lái)越多。

霧霾籠罩下的北京

大力推進(jìn)揚(yáng)塵污染防治

合理控制城市舊城改造、道路建設(shè)與改造、市政建設(shè)、園林綠化等施工工地開(kāi)工數(shù)量和規(guī)模，合理把握工地開(kāi)工節(jié)奏和面積，防止到處開(kāi)挖，從絕對(duì)量上有效壓降揚(yáng)塵對(duì)大氣污染的貢獻(xiàn)份額。將揚(yáng)塵污染治理費(fèi)用納入工程造價(jià)，全面推行建筑施工標(biāo)準(zhǔn)化管理，做到建筑工地有圍擋、車輛運(yùn)輸渣土全密閉、料堆和渣土堆放全覆蓋，城鎮(zhèn)新建建筑全部按一星及以上綠色標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建造。大力推廣道路機(jī)械化清掃等低塵作業(yè)方式，增加道路保潔和沖洗頻次。不斷擴(kuò)大城市綠地面積，發(fā)揮美化城市和固土防塵的綜合作用。整合城市管理監(jiān)管執(zhí)法力量，強(qiáng)化城市揚(yáng)塵治理和監(jiān)管執(zhí)法，控制細(xì)顆粒物排放。

抓“大”不放“小”，花大力治理“小”污染

影響大氣質(zhì)量的因素很多，改善大氣質(zhì)量要全防全控。要從質(zhì)量改善的需要倒推環(huán)保工作重點(diǎn)，而不局限于部分行業(yè)和企業(yè)的一兩個(gè)指標(biāo)。大氣污染控制既要抓固定源，也要抓非固定源；既要抓重點(diǎn)污染物控制，也要抓其他污染物；既要控制工業(yè)、燃煤等能源消耗、機(jī)動(dòng)車船污染物排放和施工揚(yáng)塵控制，也要重視加強(qiáng)城市燃煤小鍋爐、餐飲油煙擾民和城市燒烤污染治理。要全面推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒，建設(shè)完善的秸稈收貯體系，大力提高秸稈綜合利用率，全面減少大氣污染物排放。

在大氣污染治理中，尤要重視城市餐飲油煙擾民問(wèn)題的治理。油煙污染點(diǎn)多面廣，不少居民深受其害。筆者在參與《江蘇省大氣污染防治條例》地方立法過(guò)程中，深深感受到餐飲油煙污染對(duì)城市居民的困擾及老百姓對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。近年來(lái)，隨著城市餐飲業(yè)的迅猛發(fā)展，油煙污染已成為擾亂人們正常生活、釀成糾紛的一大“元兇”和環(huán)保投訴的熱點(diǎn)問(wèn)題。報(bào)載，今年6月，南京市在開(kāi)展環(huán)保局長(zhǎng)大接訪活動(dòng)中，根據(jù)市民投訴現(xiàn)場(chǎng)立案37起，其中有一半是關(guān)于餐飲油煙污染的。今年1至7月，北京市環(huán)保系統(tǒng)受理的大氣污染環(huán)境信訪和投訴舉報(bào)事項(xiàng)中，反映餐飲油煙大氣污染的比例最高，達(dá)到34%。其他城市也大抵如此。和冒黑煙的大煙囪比起來(lái)，這些“小”污染看起來(lái)似乎不起眼，但它對(duì)受影響的群眾來(lái)說(shuō)卻是個(gè)大問(wèn)題，絕不能忽視。各地在拔掉工廠大煙囪的同時(shí)，對(duì)這類關(guān)系到民生的群眾身邊的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)該“防”“治”結(jié)合，重拳出擊，花更大力氣加以解決。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確要求開(kāi)展餐飲油煙污染治理。一些地方也開(kāi)展了專項(xiàng)整治行動(dòng)，但取得的成效有限，在一些地方有越來(lái)越嚴(yán)重之勢(shì)。

新《大氣法》第八十一條規(guī)定：“排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)安裝油煙凈化設(shè)施并保持正常使用，或者采取其他油煙凈化措施，使油煙達(dá)標(biāo)排放，并防止對(duì)附近居民的正常生活環(huán)境造成污染。禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目?！庇辛朔傻囊?guī)定，問(wèn)題并不能自動(dòng)消失，關(guān)鍵是要把法律的規(guī)定落到實(shí)處。有效控制餐飲油煙污染，單靠環(huán)保部門一家還不行，要靠工商、城管、食藥監(jiān)，甚至公安等多部門聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法，形成強(qiáng)大合力，讓造成油煙污染的餐飲企業(yè)該關(guān)的關(guān)、該搬的搬、該配備油煙凈化設(shè)施的配備到位。在合力“治”的同時(shí)，更要注意提前“防”。在新建、改建、擴(kuò)建具有餐飲功能的建筑物時(shí)，依法執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并設(shè)計(jì)專用的煙道，從源頭上遏制油煙污染。

方大烏鋼淘汰落后項(xiàng)目拆除啟動(dòng)儀式

加大處罰力度，提高環(huán)境違規(guī)成本

“違法成本低，守法成本高”，被公認(rèn)為是近年來(lái)中國(guó)環(huán)境違規(guī)問(wèn)題屢禁不止的重要原因之一。加大處罰力度，提高環(huán)境違規(guī)成本，是去年大修后的環(huán)保法最大亮點(diǎn)之一。也只有提高企業(yè)的違法成本，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化而不是轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)，讓違法者付出高昂的成本甚至傾家蕩產(chǎn)，才能從根本上遏制環(huán)境違法行為，削減污染物排放量的過(guò)快增加，從根本上解決違法成本低、守法成本高的問(wèn)題。與新環(huán)保法一樣，修訂后的《大氣法》加大了大氣污染防治領(lǐng)域行政處罰的力度。新法的條文共129條，從第九十八條到第一百二十七條整整30條全是“法律責(zé)任”，占了整個(gè)法律的近四分之一，具體的處罰行為和種類接近90種。同時(shí)，新《大氣法》取消了現(xiàn)行法律中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的封頂限額，增加了按日計(jì)罰的規(guī)定。第一百一十九條規(guī)定：“在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)的，由縣級(jí)人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，對(duì)單位處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)個(gè)人處五百元以上二千元以下的罰款?！钡谝话俣l規(guī)定：造成大氣污染事故的，“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入百分之五十以下的罰款?！痹诠P者印象中，這是國(guó)家在環(huán)保方面第一次對(duì)個(gè)人罰款的法律規(guī)定，這是重典治霾的具體體現(xiàn)，必將產(chǎn)生巨大的震懾作用。

為加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”賦予了環(huán)保部門如按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)和移送拘留等許多新的監(jiān)管權(quán)力和手段。為了使新環(huán)保法賦予環(huán)保部門這些新的監(jiān)管權(quán)力和手段順利落地，環(huán)保部于2014年12月19日發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號(hào)）、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第29號(hào)）、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第30號(hào)）和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第31號(hào)）。12月24日，公安部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、工信部、國(guó)家質(zhì)檢總局五部門聯(lián)合出臺(tái)了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。5個(gè)配套辦法和新修訂的環(huán)保法一道于2015年1月1日起實(shí)施。到2016年1月1日，新的《大氣法》生效實(shí)施時(shí)，新的環(huán)保法及其配套辦法已施行整整一年，各地都在實(shí)施中探索總結(jié)了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。落實(shí)新的《大氣法》的處罰規(guī)定，已不存在配套辦法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的障礙，需要的是環(huán)保部門破除“稻草人”的形象，有作為、有擔(dān)當(dāng)，挺直腰桿，敢于向違法污染者“亮劍”，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)保監(jiān)管薄弱、執(zhí)法乏力的狀況。當(dāng)然，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，有所為但不能亂為。貫徹執(zhí)行新環(huán)保法、新《大氣法》，要與貫徹執(zhí)行《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等行政法及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持程序正義與實(shí)體正義并重，凡事以法律為準(zhǔn)繩，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，讓《大氣法》的“牙齒”真正發(fā)揮出威懾力，為清潔空氣撐開(kāi)強(qiáng)有力的法律保護(hù)傘。

完善配套措施和地方法規(guī)，推進(jìn)法律落地

盡管新《大氣法》從修訂前的7章66條擴(kuò)展到8章129條，法律條文增加了近一倍，規(guī)定了許多行政措施和法律責(zé)任，但其中宣示性的規(guī)定還是很多。如“國(guó)家應(yīng)當(dāng)……”“國(guó)家推行……”“國(guó)家鼓勵(lì)……”“國(guó)家鼓勵(lì)和支持……”“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)……”“國(guó)家采取……”“縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)……”等。再如“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”“國(guó)家采取有利于煤炭清潔高效利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，鼓勵(lì)和支持潔凈煤技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣”“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，保障人行道和非機(jī)動(dòng)車道的連續(xù)、暢通”等，法律都沒(méi)有給出時(shí)間表和路線圖的要求。另外，新《大氣法》對(duì)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，規(guī)定得都很原則，可實(shí)施性不足。當(dāng)然，立法有著其內(nèi)在的規(guī)律，就我國(guó)目前的立法實(shí)踐看，法律也不可能給出時(shí)間表、路線圖和具體細(xì)致操作性很強(qiáng)的規(guī)定。

審視現(xiàn)實(shí)，部分法律之所以難以落地，往往就在于法律的規(guī)定與實(shí)際工作的落實(shí)間缺乏銜接性的“橋梁”，讓執(zhí)行者無(wú)從著手。環(huán)保法頒布后，環(huán)保部陸續(xù)制定54部部門規(guī)章或規(guī)范性文件，以支撐環(huán)保法的落實(shí)。相較于環(huán)保法條文多為框架性、原則性規(guī)定，《大氣法》盡管細(xì)致了許多，但要使之落實(shí)到位，執(zhí)行中尚需一系列符合實(shí)際、程序完備、便于操作的實(shí)施細(xì)則。從某種意義上說(shuō)，配套性法規(guī)、辦法是否符合實(shí)際、行之有效，關(guān)系到新法落實(shí)的程度。因此，有關(guān)部門或地方政府應(yīng)深入調(diào)研、集思廣益，把《大氣法》中的國(guó)家“應(yīng)當(dāng)”“推行”“鼓勵(lì)”“支持”“采取”等倡導(dǎo)性、原則性的規(guī)定具體化，建立起基本法律、部門規(guī)章、地方法規(guī)等不同位階的法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致之格局，形成一套“組合拳”，最大限度地保證新法有效實(shí)施、落到實(shí)處。

（作者單位：江蘇省環(huán)保廳政策法規(guī)處 ）