中外行政審批制度改革比較及啟示

田廣

摘要：我國(guó)的行政審批制度改革與20世紀(jì)后期國(guó)外的行政審批制度改革在面臨的問(wèn)題上有諸多相似之處，但由于中外的國(guó)情、歷史背景、文化淵源等差異，我國(guó)行政審批制度改革應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況有選擇性地借鑒國(guó)外行政審批制度的經(jīng)驗(yàn)，把理論與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)選擇切實(shí)可行的行政審批制度改革路徑。

關(guān)鍵詞：政府管制；法治；服務(wù)型政府；第三部門；政務(wù)服務(wù)中心

行政審批制度是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法處理公民和企業(yè)的申請(qǐng)，以確定申請(qǐng)者的市場(chǎng)主體資格，限定申請(qǐng)者權(quán)利，明確其義務(wù)的制度。有效的行政審批制度能彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足、推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平、確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而，過(guò)多的政府管制卻會(huì)束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、行政權(quán)力的濫用、行政人員辦事效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義作風(fēng)盛行等不良現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，社會(huì)對(duì)政府管制行為提出了更高要求。對(duì)照中外行政審批制度改革的相同性和差異性，借鑒國(guó)外行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于深化我國(guó)行政審批制度改革必將具有極其重要的理論與實(shí)踐意義。

一、中外行政審批制度改革的相似性

（一）目標(biāo)相同

縱觀中外行政審批制度改革的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，行政審批制度改革的目標(biāo)是促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變、提高依法行政水平、規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制、嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機(jī)制、激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力、確保公民和企業(yè)的正當(dāng)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。具體而言，都希望通過(guò)行政審批制度改革，摒棄“管制政府”的理念，樹(shù)立“有限政府”、“服務(wù)型政府”、“責(zé)任政府”、“市場(chǎng)本位”等理念；逐步放松政府管制，加強(qiáng)規(guī)制，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，提高政府宏觀調(diào)控職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能、社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能；規(guī)范審批程序，促進(jìn)“陽(yáng)光行政”；優(yōu)化審批方式，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限，完善公共服務(wù)等。只是中國(guó)要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)難度較大，我國(guó)的行政審批制度改革幾乎與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌同步。自1992年黨的十四大提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始，政府機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)便定位于如何轉(zhuǎn)變政府職能。比較而言，美國(guó)、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家有著良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法制基礎(chǔ)、社會(huì)中介組織，這些國(guó)家行政審批制度改革的阻力較小，改革成果也容易鞏固。對(duì)于剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走出來(lái)的中國(guó)，上述條件與環(huán)境是不具備的。

（二）社會(huì)環(huán)境相似

不管是國(guó)外掀起的行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)，還是中國(guó)正在進(jìn)行的行政審批制度改革，都面臨類似的社會(huì)問(wèn)題：那就是社會(huì)貧富差距正日益擴(kuò)大。為什么會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象，很大程度上與行政權(quán)力的大量介入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活密切相關(guān)。從啟蒙思想家的思路來(lái)看，根據(jù)契約的原則，公民把一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓出去并集中起來(lái)，形成了公共權(quán)力，公共權(quán)力又是由公共部門來(lái)執(zhí)掌的，公共權(quán)力的行使應(yīng)代表的是公共利益，代表的是公民的意愿。但當(dāng)掌握公共權(quán)力的政府部門一旦偏離正軌，公共權(quán)力被政府部門看作是獲取自身利益的工具時(shí)，社會(huì)財(cái)富便會(huì)不自覺(jué)地轉(zhuǎn)移到少數(shù)人手中。20世紀(jì)60年開(kāi)始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)體制及支持它的政治體制的轉(zhuǎn)型步履蹣跚，尤其是在80年代以后，隨著財(cái)富的集中、經(jīng)濟(jì)上的“精英論”和“世襲制”的發(fā)展，這種轉(zhuǎn)型更加困難。80年代，隨著聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)捐款法的實(shí)行，百萬(wàn)富翁的個(gè)人所得稅稅率急劇下降，而中產(chǎn)階級(jí)的稅率持續(xù)增長(zhǎng)，在1985年兩個(gè)階級(jí)的個(gè)人所得稅稅率幾乎相同了。這導(dǎo)致的結(jié)果就是貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。在我國(guó)，改革開(kāi)放之初，總設(shè)計(jì)師鄧小平提出“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)”的政策，這一政策的初衷鄧小平解釋的很清楚，就是“先富帶后富，最終達(dá)到共同富?！保肮餐辉Ｊ巧鐣?huì)主義的根本原則”之一。但是，在貫徹執(zhí)行的過(guò)程中，卻片面強(qiáng)調(diào)少數(shù)人“先富”，而嚴(yán)重忽視“共同富?！?，甚至把少數(shù)人“先富”搞到了至高無(wú)上的地步，以至于誰(shuí)要提“共同富?！保徒o誰(shuí)扣上“極左”的帽子。而且，在這個(gè)過(guò)程中，不講“先富”的手段方法是否合法，只要富起來(lái)就是本事，“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”，于是出現(xiàn)了許多違規(guī)違法的“暴發(fā)戶”，一些人靠“雙軌制”、“官倒”等投機(jī)行為撈足了“第一桶金”。這些人便成為后來(lái)的政客或者商界精英，甚至政客和商界精英有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這樣行政部門在進(jìn)行行政審批時(shí)，不自覺(jué)的便用自己手中的權(quán)力進(jìn)行尋租，謀取不正當(dāng)利益，或保護(hù)部分壟斷者的利益。在這樣的社會(huì)大環(huán)境下進(jìn)行行政審批制度改革，觸動(dòng)的將是一些大的利益集團(tuán)的利益，難度自然不言而喻。

（三）生態(tài)環(huán)境惡化

歐美發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家、日本、韓國(guó)在第二次工業(yè)革命的推動(dòng)下，工業(yè)經(jīng)濟(jì)突飛猛漲，然而在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)卻忽視了環(huán)境的承載能力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化。20世紀(jì)60年代初期，美國(guó)著名學(xué)者Rachel Carson在《寂靜的春天》中描繪了一個(gè)沒(méi)有鳥(niǎo)叫沒(méi)有生機(jī)的世界，那是一個(gè)死寂的春天。這本書(shū)的出版使美國(guó)人以及其他國(guó)家的人民開(kāi)始意識(shí)到生態(tài)危機(jī)對(duì)人類生存環(huán)境構(gòu)成的威脅，引起了一場(chǎng)關(guān)于生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的空前大討論，這場(chǎng)討論的直接結(jié)果之一就是4月22日地球日的誕生。我國(guó)從1992年黨的十四大宣布建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，就把大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為第一要?jiǎng)?wù)來(lái)抓，有些地方甚至開(kāi)始把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指標(biāo)作為衡量政府績(jī)效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。地方政府有時(shí)為了拉動(dòng)外資、提升績(jī)效，大幅度減少行政審批手續(xù)，甚至出現(xiàn)過(guò)后補(bǔ)齊現(xiàn)象。有的企業(yè)為了獲得發(fā)展機(jī)遇、快速獲取高額利潤(rùn)，以不惜犧牲環(huán)境為代價(jià)，在當(dāng)?shù)卣膶徟Ｗo(hù)下，把自己具有高度污染的企業(yè)遷到這些地方。尤其是我國(guó)加入WTO以后，規(guī)則要求政府最大限度減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，平等地對(duì)待各類市場(chǎng)主體，以統(tǒng)一、公平、合理的方式履行政府職能，確保公平競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家在面對(duì)這樣不公平的規(guī)則下，國(guó)外一些大型污染企業(yè)便有機(jī)可乘，廣泛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，表面上確實(shí)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但造成的負(fù)面影響也是有目共睹的。在這樣的環(huán)境下進(jìn)行審批制度改革，不論是上世紀(jì)末的國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，還是像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，面對(duì)的都是生態(tài)惡化的大環(huán)境，改革自然很艱難。

二、中外行政審批制度改革的差異性

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同

行政審批主要是從市場(chǎng)準(zhǔn)入方面規(guī)范市場(chǎng)主體行為，它的作用是從源頭上控制市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)，限定了準(zhǔn)予進(jìn)入市場(chǎng)的市場(chǎng)主體的行為。行政權(quán)力過(guò)分介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)必然限制市場(chǎng)主體的活力，行政審批制度的目的是激發(fā)市場(chǎng)活力、提高企業(yè)主動(dòng)性、發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，對(duì)于中國(guó)這樣剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)度過(guò)來(lái)的發(fā)展中國(guó)家，市場(chǎng)的活力是十分有限的。行政審批制度改革依然有著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府的過(guò)多管制也往往束縛著經(jīng)濟(jì)自由。相比較而言，美國(guó)、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在進(jìn)行行政審批制度改革時(shí)則有著良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)。美國(guó)以1975年政府取消證券市場(chǎng)股票委托手續(xù)費(fèi)的有關(guān)規(guī)定為標(biāo)志的行政審批制度改革，成功與否很大程度上取決于是否有完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)，而20世紀(jì)后期的美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展成熟，正向信息化社會(huì)過(guò)渡。早于美國(guó)十年左右，日本從20世紀(jì)60年代開(kāi)始對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革。日本的改革依市場(chǎng)規(guī)則而進(jìn)行。日本有較完善的市場(chǎng)體系，其市場(chǎng)發(fā)育比較成熟，日本有很多家企業(yè)的老總幾乎幾年不跟政府打交道，這在中國(guó)是不可思議的。日本的改革注重市場(chǎng)規(guī)則的運(yùn)用，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，企業(yè)的市場(chǎng)化管理屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。韓國(guó)雖然沒(méi)有掀起專門的行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)，但行政審批制度改革也是同二十世紀(jì)八九十年代的行政改革是同步的，而且由于大量的美國(guó)企業(yè)進(jìn)駐韓國(guó)，韓國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已發(fā)育十分成熟。

（二）法制基礎(chǔ)不同

國(guó)外的行政審批制度能夠順利進(jìn)行，改革成果也能夠得到很大鞏固，在很大程度上和他們重視法制建設(shè)是分不開(kāi)的。美國(guó)政府管制法制化為政府管制改革提供了保障，在立法機(jī)關(guān)上加強(qiáng)管制的同時(shí)，還特別注重有關(guān)政府管制的司法審查。日本的行政審批制度改革過(guò)程也有強(qiáng)有力的法律作保障，對(duì)改革措施、改革方案和推進(jìn)改革的組織體系，法律都有明確的規(guī)定。此外，日本行政審批制度改革還引入司法審查和司法救濟(jì)機(jī)制，對(duì)行政審批進(jìn)行嚴(yán)格的事后監(jiān)督。韓國(guó)的行政法制建設(shè)則更加完善，除具有一般意義上的行政許可法、行政程序法、行政復(fù)議法，行政訴訟法等外，韓國(guó)是迄今為止世界上唯一具有《行政調(diào)查基本法》的國(guó)家，這有力地保證了行政審批的可行性。我國(guó)至2004年7月1日實(shí)施《行政許可法》以后，雖然一定程度上審批制度改革得到了法律保障，但僅有這一部法律是不夠的。我國(guó)到目前為止還沒(méi)有出臺(tái)行政程序法，相關(guān)的行政程序的規(guī)定只存在于相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章中，這使得審批程序的規(guī)范性處于沒(méi)有完整法律依據(jù)的半真空狀態(tài)，導(dǎo)致很多市場(chǎng)主體在注冊(cè)進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，蓋章泛濫，有時(shí)一連蓋幾十個(gè)章的事情也是常事，蓋章過(guò)程中行政人員運(yùn)用手中權(quán)力大搞權(quán)力尋租、亂收費(fèi)、互相推諉。有的個(gè)體戶還沒(méi)等注冊(cè)下來(lái)就已經(jīng)被政府定制的囚籠鎖住，被迫倒閉。這一方面是由于市場(chǎng)主體法律意識(shí)的欠缺，但另一方面確實(shí)與我國(guó)沒(méi)有完整的法律保障制度有關(guān)，公民的權(quán)利維護(hù)無(wú)法可依。

（三）社會(huì)中介組織作用差異化

在我國(guó)，社會(huì)中介組織往往又叫第三部門，主要包括市場(chǎng)類中介組織（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)）和社會(huì)類中介組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、基金會(huì)、學(xué)會(huì)、紅十字會(huì)等）。社會(huì)中介組織是承接政府職能的重要部門，因其“天然般”的獨(dú)立、客觀、公正、專業(yè)等秉性，逐漸成為企業(yè)發(fā)展的最佳“拍檔”。社會(huì)中介組織是行政審批制度改革中一支不可忽視的力量，它有助于提高行政審批的質(zhì)量和效率。日本在改革過(guò)程中注重大力發(fā)展中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，從而由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向社會(huì)和個(gè)人主導(dǎo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。使一部分行政審批職能從政府行為中剝離出來(lái)，承接給具有客觀、公正等特征的中介組織。在美國(guó)，商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織充分發(fā)育，這些中介組織也行使許多行政審批的職能，充分發(fā)揮了社會(huì)團(tuán)體自主治理精神。而我國(guó)的絕大多數(shù)中介組織，雖因政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)從政府部門中剝離出來(lái)，但與政府部門仍然有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，它們有的依附于政府行政部門，有的甚至與政府部門合署辦公，實(shí)際成為政府辦事機(jī)構(gòu)，在政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)之間構(gòu)成一個(gè)新的管理層次，偏離了改革的宗旨。

三、國(guó)外行政審批制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

（一）加強(qiáng)法治建設(shè)，使行政審批制度改革有法可依

我國(guó)在1999年憲法修正案中正式提出要“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，我國(guó)也一直努力于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！钡覈?guó)法治建設(shè)起步晚，距今不過(guò)十余年，對(duì)于行政審批制度而言，完整的法律基本就是2004年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政許可法》。其他的相關(guān)規(guī)定都存在于相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章之中。行政程序、行政監(jiān)督、行政調(diào)查等都還是我國(guó)很欠缺的。雖然我國(guó)在法治建設(shè)的道路上也做了不少努力，也取得了較好的成果，但道路依然艱巨，情形不容樂(lè)觀。

（二）繼續(xù)深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

由國(guó)外經(jīng)驗(yàn)得知，成功的行政審批制度改革必須有良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作后盾，而政府管制改革的直接目的就是服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，二者相輔相成。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性。”然而，我國(guó)從建國(guó)后到1992年之前，一直是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立以及發(fā)展的時(shí)間非常有限，導(dǎo)致現(xiàn)在得很多地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)還帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府萬(wàn)能、審批繁瑣、手續(xù)混雜，嚴(yán)重阻礙著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)政府要做的是盡量減少不必要的審批手續(xù)，或者將一些能夠由第三部門完成的工作交給他們?nèi)プ?，真正建立起服?wù)型政府，“掌舵”而不是“劃槳”，增強(qiáng)行政人員道德自主性，建立起政府、市場(chǎng)、第三部門之間的信任和默契。

（三）加強(qiáng)電子政務(wù)、政府服務(wù)中心的建設(shè)

由于信息技術(shù)的發(fā)展，很多地方政府在實(shí)行審批時(shí)已開(kāi)始實(shí)行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上服務(wù)、異地解決問(wèn)題，政府也開(kāi)始實(shí)行信息公開(kāi)制度。這大大地提高了行政效率、公民滿意度、公民對(duì)政府的信任度。但由于我國(guó)復(fù)雜的地理環(huán)境，在一些偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)電子政務(wù)的建立還是比較落后的，公民的公平感甚是不足。這給我國(guó)政府提出了更高要求：把改革成果、發(fā)展成果更多的惠及所有公民。政府服務(wù)中心的建立是行政審批制度改革的一大進(jìn)步，而且在我國(guó)已有十多年的歷史。1995年10月18日深圳市外商投資服務(wù)中心建立，1999年初金華市設(shè)立市政府集中辦事大廳，催生了不同以往分散辦理審批事項(xiàng)的集中辦理模式，即以“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務(wù)”為顯性特征的審批服務(wù)模式，這種模式近年來(lái)在我國(guó)很多大中型城市也開(kāi)始倡導(dǎo)推廣，我國(guó)應(yīng)該大力倡導(dǎo)這種模式，它具有強(qiáng)化申請(qǐng)人的權(quán)利意識(shí)、提高行政效率、節(jié)約行政成本等多從功效。當(dāng)然，這種集中審批、集合辦公的政務(wù)服務(wù)模式并非我們獨(dú)創(chuàng)，在市場(chǎng)化改革中中國(guó)政府遇到的困擾歐美發(fā)達(dá)國(guó)家早就出現(xiàn)過(guò)，某種程度上我們還是借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，但我們可以結(jié)合國(guó)情發(fā)展完善。

（四）大力改革和培育社會(huì)中介組織

自改革開(kāi)放、尤其是1998年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)中介組織迎來(lái)大發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，社會(huì)中介組織的自身建設(shè)和活動(dòng)空間得到了極大提升和改善。我國(guó)應(yīng)對(duì)一些社會(huì)中介組織進(jìn)行整頓和改革，培育一些新的社會(huì)中介組織。把中介組織的功能（凝聚功能、參與功能、溝通功能、監(jiān)督功能、公證鑒定功能、服務(wù)功能、社會(huì)穩(wěn)定功能等）發(fā)揮到實(shí)處，更好轉(zhuǎn)接政府的部分職能，從而提高行政效率，節(jié)約成本，把更多的政府精力放到宏觀層面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體把控上。