中國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)闹贫壤Ь撑c路徑選擇

張立迎+李翠霞

摘 要：糧食主產(chǎn)區(qū)的建設(shè)具有顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。文章闡述了糧食主產(chǎn)區(qū)建立利益補償機制在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障國家糧食安全方面的積極意義，并在總結(jié)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的主要特征基礎(chǔ)上提出了我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)闹贫壤Ь?，最終為解決該問題從多個層面提出了路徑選擇。

關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū);利益補償機制;財政轉(zhuǎn)移支付;農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

作者簡介：張立迎，女，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)林經(jīng)濟管理博士后流動站研究人員，從事農(nóng)業(yè)問題研究;李翠霞，女，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)問題研究。

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目“基于糧食安全的東北地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)與糧食生產(chǎn)良性竟協(xié)發(fā)展機制研究”，項目編號：71173035

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2015）05-0072-06

糧食是一種關(guān)系國家安全的非普通商品，糧食自給率是出于國家糧食安全和供給保障而不可忽視的指標(biāo)，這一指標(biāo)的關(guān)注常常導(dǎo)致市場均衡價格與糧食價格的背離。因此，將糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制這一課題提上日程并進行深入研究，對于完善糧食支持政策、提高糧農(nóng)種糧積極性和收入水平、加快糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展、促進糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的合理建立，從而維護國家糧食安全，均具有長遠(yuǎn)的意義。

一、問題的提出

進入21世紀(jì)以來，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制問題日益成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域的研究重點和熱點，理論界的研究熱情不斷增長，相關(guān)研究成果日益增多。陳錫文（2013）指出，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)至少有四大環(huán)節(jié)不可回避，其中就包括國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系，尤其是補償機制問題[1]。余航（2011）認(rèn)為，糧食補貼政策應(yīng)該有利于補償糧食生產(chǎn)的外部性，特別是要能夠補償其機會成本，可以通過市場和稅收調(diào)節(jié)等措施積極加以解決[2];侯明利（2013）認(rèn)為，應(yīng)該仿效日本關(guān)于糧食補貼的政策，構(gòu)建綜合糧食補貼政策，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快糧食補貼的規(guī)范化和法制化，從而提高糧食補貼的效率[3];王立勇、高偉（2014）認(rèn)為，對農(nóng)業(yè)的補償機制應(yīng)通過非貨幣化形式，如就業(yè)培訓(xùn)、工作安置、社會保障、置換補償、異地移民安置、土地使用權(quán)入股等形式，從而提高農(nóng)民的滿意度;[4]沈瓊（2014）對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策的目標(biāo)、對象和模式提出了改進措施;[5]張揚（2014）認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，必須建立糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性補償機制，做到“硬投入”與“軟投入”補償并重、政策公平與效率并舉、體制機制與市場機制補償相結(jié)合;[6]辛嶺、蔣和平（2014）對現(xiàn)有的糧食補貼政策作了檢驗，認(rèn)為國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持政策對于我國的糧食生產(chǎn)、農(nóng)民收入和促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的作用，但政策仍有完善空間[7]。關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)補償機制的研究較多，但也有些不足。一是缺乏對建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制關(guān)鍵問題和突出矛盾的研究，比如，沒有實質(zhì)性的機制構(gòu)建構(gòu)想;二是很多研究停留在機制合理性研究層面，缺少對機制運行的研究，也缺少成功運作模式;三是較多研究關(guān)注于糧農(nóng)積極性，缺少對主產(chǎn)區(qū)政府積極性的研究。這些問題的解決都有賴于對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制內(nèi)涵與特征的把握。

二、中國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的主要特征

基于改善糧食生產(chǎn)環(huán)境、調(diào)整糧食生產(chǎn)相關(guān)主體經(jīng)濟利益和降低糧食安全成本而建立起來的利益補償機制是一種充分考慮機會成本原則、具有協(xié)調(diào)和補償經(jīng)濟利益分配關(guān)系的激勵機制特征的有效制度，是一種在當(dāng)前情況下不斷完善和長期持續(xù)實施的補償制度。糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制涉及的利益群體包括政府、社會組織、國外政府與機構(gòu)等補償主體和糧食農(nóng)戶、糧食研究單位與糧食企業(yè)等補償客體。在堅持外部監(jiān)督和內(nèi)部約束相結(jié)合、縱向和橫向補償相結(jié)合、政府主導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合等原則的基礎(chǔ)上，利益補償機制主要采取專項階梯補貼、財力性補償金、財政轉(zhuǎn)移支付、糧食保證金、贈款、最低保護價和提供智力補償?shù)确謪^(qū)、分層的補償方式，不管采取何種補償方式，在調(diào)動生產(chǎn)者積極性、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量、保障農(nóng)民增產(chǎn)增收的同時，都要以提高糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力為最終目的。

糧食主產(chǎn)區(qū)所具有的獨有特征表現(xiàn)在以下幾個方面。一是政府主導(dǎo)性。在經(jīng)濟活動中，無論是經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、地區(qū)與城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、收入分配差距的合理調(diào)節(jié)、政治體制改革、法律和經(jīng)濟制度建設(shè)、先進文化的形成、正確的價值導(dǎo)向的確立，還是環(huán)境保護的投入，政府都應(yīng)該起到主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟作為一種競爭經(jīng)濟形態(tài)，在具有靈活配置經(jīng)濟資源優(yōu)勢的同時，在價格機制形成中又具有市場失靈的可能性，特別是對于公共產(chǎn)品而言。作為關(guān)系國計民生的糧食，就是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也面臨著無法通過市場機制本身來協(xié)調(diào)耕地赤字區(qū)和盈余區(qū)的利益關(guān)系，因此，必然依靠政府作為制度設(shè)計者、制度執(zhí)行者和利益分享者的多重身份干預(yù)和實現(xiàn)彼此的利益均衡。二是市場輔助性。市場機制是通過自由競爭與自由交換來實現(xiàn)配置的機制，本身也是價值規(guī)律的實現(xiàn)形式。在糧食生產(chǎn)、銷售和流通過程中要充分發(fā)揮市場機制內(nèi)在價格機制、競爭機制、風(fēng)險機制和供求機制的聯(lián)系與作用機理，當(dāng)然，前提是要保障對糧食安全和糧食生產(chǎn)的調(diào)控。通過市場機制建立起競爭、有序、統(tǒng)一和開放的糧食大市場，在為糧食生產(chǎn)者提供充足和有價值信息的同時，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)各地區(qū)糧食供需的平衡，而且能夠逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和糧食產(chǎn)業(yè)鏈條的延長。三是利益協(xié)調(diào)性。利益問題永遠(yuǎn)是個非常棘手和難以解決而又不得不去協(xié)調(diào)和平衡的問題。在糧食生產(chǎn)過程中，每一個利益相關(guān)者都扮演著不同的角色和發(fā)揮著不同的作用，并在特定時期和特定環(huán)境中存在著出于個體理性和集體理性以及集體理性之間的矛盾和沖突，因此，要使各自應(yīng)有的作用得到充分發(fā)揮，彼此矛盾得到化解，從而激發(fā)各個利益相關(guān)者的主動性和積極性，就必須進行制度創(chuàng)新和制度安排，從相對利益協(xié)調(diào)的源頭完善利益補償機制。四是權(quán)利保障性。各個利益相關(guān)者都是自我最大經(jīng)濟利益的追求者，相關(guān)利益者沒有充分的理性在利益的獲取和分配過程中順利達成一致，天生的“貪財”心理會使得每一個人在利益分享問題上喋喋不休，除非有一個強有力的第三方協(xié)調(diào)或者強迫他們同意，因此，構(gòu)建有效的制度約束平衡各個利益相關(guān)者的經(jīng)濟權(quán)利和經(jīng)濟利益是非常有效的途徑。權(quán)利的實現(xiàn)是良好經(jīng)濟秩序的保障，特別是對糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)利益者經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利的保障。前者主要包括勞動者的勞動權(quán)、休息權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，是特定主體實現(xiàn)基本權(quán)利和享受特定物質(zhì)利益的保障;后者主要是指監(jiān)督和約束職能的發(fā)揮。[8]

三、中國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)闹贫壤Ь?/p>

從對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的特征研究中發(fā)現(xiàn)，中國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償在制度設(shè)計上存在如下問題：

（一）政府層面

近年來，國家制定了一系列保證糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的政策措施，不僅有效規(guī)避了糧食生產(chǎn)過程中的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，而且也降低了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的生產(chǎn)成本，從而逐步實現(xiàn)了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；⑹袌龌?、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。但是，仍然面臨著一些迫切需要解決的問題。一是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施防范自然災(zāi)害的能力缺失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一定程度上具有“靠天吃飯”的特點，糧食主產(chǎn)區(qū)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要地帶，近幾年由于薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施受到頻繁自然災(zāi)害的極大威脅。實際上，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是由來已久的，特別是北方的一些地區(qū)，例如，農(nóng)田基本設(shè)施長期缺乏資金投入而年久失修和嚴(yán)重老化，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民公共積累不足，農(nóng)戶組織化程度低而無法承擔(dān)有效的農(nóng)業(yè)基本設(shè)施建設(shè)。因此，種種有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的局限嚴(yán)重阻礙了糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。二是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理體制缺失。一方面，在很多主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理不作為和不到位，缺乏損害賠償責(zé)任制度的制定和日常維護、維修的實施;另一方面，缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)制度，在產(chǎn)權(quán)分割和轉(zhuǎn)讓等過程中，要么產(chǎn)權(quán)主體意識不明確，要么產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系不清楚。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度而言，明晰的產(chǎn)權(quán)能夠建立起有效的激勵與約束機制，能夠適時地排解糾紛，從而降低交易費用。在糧食主產(chǎn)區(qū)，由于缺少有效的產(chǎn)權(quán)制度，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施存量不清、管理混亂、設(shè)備閑置以及資產(chǎn)損失等現(xiàn)象。三是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資缺失。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是保障糧食主產(chǎn)區(qū)正常糧食生產(chǎn)的必要條件，一方面，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基建投資嚴(yán)重不足，在某些地方呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，導(dǎo)致無法建立主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)和農(nóng)戶增收的長效機制，投資不足已經(jīng)成為制約十三個糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的主要因素;另一方面，國家開發(fā)辦、國家水利部和國家計委都參與到主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，投資的部門過多過散，不僅由于難于協(xié)調(diào)而造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費，也由于難于形成規(guī)模經(jīng)濟而造成社會效益低下。

目前，伴隨農(nóng)業(yè)發(fā)展過程形成了比較完整和逐步完善的糧食主產(chǎn)區(qū)耕地使用、產(chǎn)權(quán)、管理與規(guī)劃的政策體系，并由國家投資了一些旨在整理中低產(chǎn)田、治理鹽堿漬害、推進節(jié)水灌溉和建設(shè)旱澇農(nóng)田等提高耕地質(zhì)量的土地開發(fā)整理項目，不僅有效鞏固了主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的自然基礎(chǔ)，也有效保護了糧食主產(chǎn)區(qū)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。但是，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地使用和保護中仍然存在一些問題。一是耕地面積不斷減少。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國耕地供求矛盾日益突出，生態(tài)退耕、城市面積擴張、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)用地增加、災(zāi)毀耕地以及盲目投資和重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致耕地面積特別是糧田面積減少，加上土地荒漠化和中低產(chǎn)田改造的進程不快，耕地資源嚴(yán)重緊缺。二是耕地質(zhì)量不斷下降。在進行上述行為的過程中，造成耕地面源污染不斷蔓延擴散，耕地生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，嚴(yán)重影響了耕地土壤的環(huán)境質(zhì)量和肥力狀況，導(dǎo)致出現(xiàn)土地板結(jié)、病蟲害頻發(fā)和土壤養(yǎng)分失衡等現(xiàn)象和退化現(xiàn)象。同時，由于盲目和非法圈占耕地、占而未用、多占少用、未批先建等，導(dǎo)致不愿離開和失去土地的農(nóng)民以兼業(yè)化的方式從事勞動力外流活動，耕地的大面積拋荒導(dǎo)致利用效率逐步下降。

（二）市場層面

目前，全國十三個糧食主產(chǎn)區(qū)都將規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化作為其建設(shè)的必然選擇，在產(chǎn)業(yè)化實現(xiàn)的過程中，逐步實現(xiàn)了集團企業(yè)+農(nóng)戶、購銷企業(yè)+農(nóng)戶、加工企業(yè)+農(nóng)戶等多種產(chǎn)業(yè)化模式以及“訂單式”產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的方式。但是，主產(chǎn)區(qū)在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方面也存在以下問題。一是市場機制不完善。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營需要充分發(fā)揮市場機制在資源配置和信息傳遞中的積極作用。長期以來，農(nóng)戶分散經(jīng)營和土地的無效轉(zhuǎn)移限制了大規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化的糧食生產(chǎn)，同時，由于農(nóng)民滯后的思想意識、缺失的市場經(jīng)濟認(rèn)識、薄弱的市場反應(yīng)能力和較差的信息敏感度，使得適應(yīng)和參與市場競爭的能力不足，建立完善有效的市場機制，是主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的必然選擇。二是農(nóng)業(yè)資源利用率不高。糧食主產(chǎn)區(qū)的集約化程度低和經(jīng)營方式粗放是由于長期存在的市場機制缺失、市場基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高等造成的，而這種狀態(tài)又導(dǎo)致了環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)缺失的農(nóng)業(yè)資源利用率低下的問題。主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)化實現(xiàn)了糧食基地的快速建設(shè)和龍頭企業(yè)的發(fā)展，但是也不同程度出現(xiàn)了得不償失的耕地破毀、三廢的產(chǎn)生、生態(tài)環(huán)境的破壞以及農(nóng)戶的身體健康問題，嚴(yán)重影響了生態(tài)、社會和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是糧食產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不完善。糧食主產(chǎn)區(qū)在我國存在的歷史不算長，產(chǎn)業(yè)組織體系和中介結(jié)構(gòu)等還在構(gòu)建中，導(dǎo)致糧食一體化和專業(yè)化程度低下，農(nóng)民的利益因此無法得到有效保障，并且要承擔(dān)較多的風(fēng)險。當(dāng)前處于產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建的探索階段，可以充分借鑒發(fā)達國家期貨市場在分散農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中風(fēng)險的經(jīng)驗，并需要積極進行市場化改革措施的探索。

（三）微觀主體的權(quán)益層面

一是利益補償機制忽視了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)狀。公共產(chǎn)品是具有非競爭性和非排他性的由國家政府提供的經(jīng)濟建設(shè)的基本設(shè)施。長期以來，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，老化毀損等現(xiàn)象司空見慣，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本居高不下，也嚴(yán)重動搖了糧食主產(chǎn)區(qū)在國民經(jīng)濟中的重要地位。目前，我國大多數(shù)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施都依靠財力本來就很薄弱的地方政府的投入，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足和資金投入嚴(yán)重不足是可想而知的結(jié)果。因此，糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制應(yīng)該充分考慮各個地區(qū)的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀。二是利益補償機制忽視了糧食主產(chǎn)區(qū)政府的積極性。目前，我國采取的糧食風(fēng)險基金制度是中央和地方政府共同支付對其補償?shù)呐涮踪Y金。也就是說，中央補償多少，地方政府就要補償多少，中央補償越多，地方政府支付的資金也就越多，從而形成了強省更強、弱省更弱的局面，隨著糧食調(diào)撥至主銷區(qū)也就自然出現(xiàn)了“窮省”補貼“富省”的不合理轉(zhuǎn)移性支付現(xiàn)象，使產(chǎn)糧大省陷入了產(chǎn)糧越多負(fù)擔(dān)越重的尷尬境地。另一方面，國家出于保障糧食安全和耕地警戒線的目的，限制糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)發(fā)展的程度和水平，再加上財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，帶來主產(chǎn)區(qū)財政收支的困難。三是利益補償機制實施中地區(qū)補貼標(biāo)準(zhǔn)差異大。為了調(diào)動糧食生產(chǎn)者的種糧積極性以充分保障國家糧食安全，我國目前采取了按糧食種植面積補貼、按農(nóng)業(yè)計稅面積補貼、按計稅常產(chǎn)補貼等糧食補貼方法，盡管每種方法都有各自的適應(yīng)性，但是都或多或少存在一些問題：第一種方法經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民虛報種植面積的情況，實現(xiàn)運行難度較大;第二種方法由于長期統(tǒng)計方法不變，導(dǎo)致實際面積與計稅面積的偏差，實際補貼極不合理;第三種方法簡便易行，但是容易出現(xiàn)糧食作物和經(jīng)濟作物同時補貼而一部分種糧農(nóng)戶得不到補貼的現(xiàn)象，積極性難以調(diào)動。可見，這些補貼方式的旋轉(zhuǎn)與國家實施補貼的初衷是大相徑庭的。四是利益補償機制實施行政成本過高。目前，國家對糧食主產(chǎn)區(qū)實施的補償方式和種類盡管很多，但是實施過程中采用的依據(jù)、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，不同的補貼類別和補貼職能分屬不同的管理部門，很多情況下，由于深入實地調(diào)查、登記造冊、匯總核實和張榜公示等復(fù)雜的操作程序，多頭管理、多次發(fā)放造成人財物力資源的極大浪費，給基層帶來了巨大的經(jīng)費支出和工作壓力，不僅增加了補償?shù)男姓杀荆規(guī)砹斯ぷ餍实牡拖?。因此，只有逐步取消種種實施和操作過程中的不必要環(huán)節(jié)，才能從根本上增強主產(chǎn)區(qū)對國家糧食安全的保障能力。五是利益補償機制運行中補償額度過小。實際上，相對于經(jīng)濟作物而言，以種糧作為致富的途徑長期以來都不是可取的最佳方式，盡管國家采取了一些針對農(nóng)戶的補貼，但是具體實施過程中，補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低而難以彌補糧農(nóng)利益，同時，種糧所需生產(chǎn)資料成本的不斷上漲也抵消了國家的糧食補貼，因此，糧農(nóng)通過國家補貼得到的實惠并不明顯，從而積極性逐年下降，最佳選擇要么是種植經(jīng)濟作物取得較好的畝均經(jīng)濟效益，要么外出打工。

四、糧食主產(chǎn)區(qū)建立合理利益補償機制的路徑選擇

為了更好地解決我國糧食安全問題，糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制問題就顯得尤為重要，既要保證國家的穩(wěn)定安全，又要讓糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食價格和收入不高的情況下安心種植，這就形成了一個矛盾。近期國家領(lǐng)導(dǎo)人多次視察東北，對東北的經(jīng)濟提出了很多希望，作為祖國的大糧倉，我們認(rèn)為不應(yīng)該簡單的用傳統(tǒng)的經(jīng)濟指標(biāo)進行評價，應(yīng)該從國家層面、糧食安全層面、為國家做出巨大貢獻層面、為發(fā)達地區(qū)提供能源方面來給與理解和支持，因此，建立合理的糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制應(yīng)該從多個層面進行，路徑選擇不是唯一的。

（一）國家制度建設(shè)層面

隨著國家糧食安全需要的變化，在集中財力辦大事和重點突出原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)該建立健全用于維護糧食市場正常流通秩序和穩(wěn)定糧食市場價格的專項經(jīng)濟調(diào)控資金，也就是要建立健全國家糧食風(fēng)險基金制度。目前，可以從以下幾個方面進行改革。首先是提高對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶按糧食產(chǎn)量進行直接補貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，充分調(diào)動農(nóng)戶種糧的積極性，保障國家糧食安全;其次，降低直至取消主產(chǎn)區(qū)財政配套資金，由國家財政承擔(dān)此項資金，以減少地方政府的累積債務(wù)，為地方政府減壓，使地方財政更多地用于其他領(lǐng)域;再次，逐步推進主產(chǎn)區(qū)糧食流通體制和流通企業(yè)的構(gòu)建和改革，根據(jù)糧食市場價格和供求的變化，適時確定和調(diào)整糧食的收購價格，使流通體制成為國家用于糧食調(diào)控的真正載體，發(fā)揮市場機制配置資源和傳遞信息的作用;最后，加大中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，對糧食主產(chǎn)區(qū)的稅收等進行減免和退稅，增加糧食主產(chǎn)區(qū)政府的財政收入，使其有能力進行公共設(shè)施建設(shè)，進而達到留人、用人可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)層面

1. 健全國家糧食主產(chǎn)區(qū)糧食補貼政策

“惠普型”農(nóng)業(yè)補貼方式實施多年來取得了不錯的效果，但是仍需要不斷地探索和完善，不論是補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼規(guī)模和補貼范圍都要進行調(diào)整，以便在更大程度上激勵農(nóng)戶種糧的積極性。[9]農(nóng)業(yè)補貼應(yīng)該以農(nóng)戶外出務(wù)工或者種植經(jīng)濟作物所取得的收益為底線，因此，重要的不僅僅是外在的補貼數(shù)量，更為重要的是補貼方式的選擇。增加農(nóng)資補貼，政府應(yīng)該通過監(jiān)督農(nóng)資質(zhì)量、規(guī)范農(nóng)資市場、調(diào)控農(nóng)資價格來保證糧食的低成本和高效率生產(chǎn);完善直接補貼方式，取消按計稅面積直補的方式而采取土地面積和農(nóng)戶售糧數(shù)量相結(jié)合進行補貼的方式，真正調(diào)動種糧農(nóng)戶的積極性;盡量減少補貼過程中的不必要環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)克扣補貼金、多次發(fā)放以及補貼信息不暢等不良現(xiàn)象的發(fā)生，盡可能減少補貼的成本;借鑒發(fā)達國家支持和保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的做法，基于國家糧食安全和農(nóng)民增收，對重點糧食品種采取農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，按照保護價進行收購。

2. 健全糧食主產(chǎn)區(qū)財政投入機制

重點加大對糧食主產(chǎn)區(qū)以下幾方面的財政投入力度：加快推動主產(chǎn)區(qū)在科學(xué)養(yǎng)殖、栽培、良種培育與農(nóng)機具發(fā)明等方面科技自主創(chuàng)新的步伐;加大國家財政對于主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施以及中低產(chǎn)田改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度;逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金配套制度，基于技術(shù)、政策和資金的合力作用，加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度以提供更多用于充分調(diào)動主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性的公共產(chǎn)品。一方面可以建立用于農(nóng)民補貼的糧食調(diào)節(jié)基金，另一方面也可以建立中央財政縱向的糧食直補資金。

3. 實行糧食主產(chǎn)區(qū)嚴(yán)格的耕地保護政策

耕地保護不僅僅表現(xiàn)在運用法律、經(jīng)濟和行政等手段保障耕地的數(shù)量，而且要保障耕地的質(zhì)量，鼓勵主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶進行技術(shù)改造和創(chuàng)新以改善耕地質(zhì)量。政府一方面可以建立用于補償主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和政府耕地保護的耕地保護基金，另一方面可以建立有效的獎懲制度，對土地使用進行嚴(yán)格的論證、聽證以及及時批報和布劃，嚴(yán)格限制非法占用。在耕地保護政策的具體實施過程中，還要處理好經(jīng)濟作物與糧食作物的關(guān)系、非農(nóng)用地與農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系。

4. 完善糧食主產(chǎn)區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險機制

糧食生產(chǎn)受政策保障能力、自然災(zāi)害防范能力和耕地保護能力等多種因素的影響，面臨著多種不確定的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，因此，必須建立糧食主產(chǎn)區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險機制，保護作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，在提高降低風(fēng)險能力的同時，更為重要的是要調(diào)動農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。在明確糧食保險供給數(shù)量和方向的基礎(chǔ)上，建立政策性糧食保險發(fā)展模式，同時建立糧食巨災(zāi)風(fēng)險分散再保險制度，逐步建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險有效轉(zhuǎn)移機制;通過保險費補貼等手段，在不斷擴大保險范圍的過程中逐步加大國家對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度;通過國家財政補貼和減免稅費等手段，逐步增加農(nóng)村保險市場中商業(yè)性保險機構(gòu)的比重;通過委托代理方式，積極加大商業(yè)性保險機構(gòu)對農(nóng)業(yè)再保險的支持力度。

（三）金融政策層面

建立健全農(nóng)村金融體制，加快完善普惠型農(nóng)村金融制度，加大對主產(chǎn)區(qū)金融扶植力度：通過積極發(fā)展金融和相關(guān)配套服務(wù)企業(yè)，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、集約化和規(guī)模化，促進農(nóng)民的增收;在規(guī)范農(nóng)村新型金融機構(gòu)的基礎(chǔ)上，放松和放寬對農(nóng)村金融的管制和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動服務(wù)于農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的民間借貸資金的使用效率積極性;基于金融支農(nóng)的職能和責(zé)任，鼓勵農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司和村鎮(zhèn)銀行等適合農(nóng)村特點與需要的新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。

（四）流通體系層面

糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通體系的建立和完善，不僅有利于主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的長期合作、國家糧食安全，而且能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域糧食資源的良好配置和優(yōu)勢互補。完善國家糧食儲備和管理體系，盡量降低糧儲成本;積極引進糧食物流技術(shù)，構(gòu)建糧食儲運系統(tǒng)，完善糧食運輸網(wǎng)絡(luò)，保障糧食物流信息系統(tǒng)的平穩(wěn)運行;通過減免稅費、招商引資等手段積極發(fā)展糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食加工產(chǎn)業(yè)，不僅在糧食加工和轉(zhuǎn)化過程中實現(xiàn)增值，提高糧食主產(chǎn)區(qū)比較利益優(yōu)勢，而且可以促進一部分閑置勞動力的再利用。而今年提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”計劃為糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通體系的建立提供了新的視角?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的使用，使得糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通體系實現(xiàn)智能化、系統(tǒng)化。

參 考 文 獻

[1] 陳錫文：《構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系 加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步伐》，載《經(jīng)濟研究》2013年第2期.

[2] 余航：《公共財政支持中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展——以山東壽光大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)為例》，載《蘭州學(xué)刊》2011年第9期.

[3] 侯明利：《日本糧食補貼政策經(jīng)驗及其啟示》，載《商業(yè)研究》2013年第2期.

[4] 王立勇、高偉：《非貨幣補償制度與失地農(nóng)民補償滿意度研究》，載《財政研究》2014年第4期.

[5] 沈瓊：《糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)慕?jīng)濟分析》，載《世界農(nóng)業(yè)》2014年第5期.

[6] 張揚：《糧食安全下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償新思路》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第1期.

[7] 辛嶺、蔣和平：《糧食主產(chǎn)區(qū)支持政策的現(xiàn)狀與對策》，載《宏觀經(jīng)濟管理》2014年第1期.

[8] 賈貴浩：《城鎮(zhèn)化背景下糧食主產(chǎn)區(qū)利益動態(tài)補償問題研究》，載《宏觀經(jīng)濟研究》2013年第12期.

[9] 賈貴浩：《糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的創(chuàng)新與完善》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2013年第1期.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]

Systematic Difficulty and Choice of Path of the Benefit Compensation of Our Major Grain Producing Area

ZHANG Li-ying，LI Cui-xia

（School of Economic Administration， Northeast Agriculture University， Harbin， Heilongjiang 150030， China）

Abstract： There is great economic and social benefit in the construction of grain producing area. This article expounds the active role of the construction of mechanism of benefit compensation in propelling agricultural modernization and guaranteeing state grain security. It summarizes the main features of the mechanism， puts forward the systematic difficulty of the benefit compensation and provides choice of path from many levels.

Key words： grain producing area， mechanism of benefit compensation， financial transferring payment