環(huán)保約談的剛與柔

周群鋒

環(huán)保約談產生成效的關鍵，在于“軟硬兼施”——約談本身是政府的“柔性”行為，但隨后還會跟進區(qū)域限批、掛牌督辦、媒體披露等“硬性”措施。但要讓這一做法效果持續(xù)，很多的制度尚需完善

近一年來，因治污不力，市長被環(huán)保部約談的新聞，頻頻進入公眾視野。

2015年8月23日，環(huán)保部對河南南陽市政府主要負責人進行約談，南陽由此成為今年第12個因環(huán)境問題被約談的城市。

“我深感愧疚，要深刻檢討環(huán)保工作的不足，痛下決心扎實整改?！?像大多數被約談的市長一樣，南陽市市長程志明在被約談時也現場表態(tài)。

環(huán)保約談制度并非新鮮事，但是真正發(fā)威還是在《環(huán)境保護部約談暫行辦法》（以下稱《辦法》）發(fā)布之后。

在總結了江蘇、浙江、新疆等省的環(huán)保約談經驗后，2014年5月，環(huán)保部發(fā)布《辦法》，對約談的定義、情形、對象、內容、組織、程序等做了明確規(guī)范。

2014年9月15日，因污水處理廠建設嚴重滯后，導致城區(qū)每天有十幾萬噸生活污水未經處理直排湘江，對下游城市飲水安全造成影響，湖南衡陽市市長周海兵被環(huán)保部華南督查中心約談。周也成為《辦法》發(fā)布后，環(huán)保部約談的第一位市長。另據公開資料統(tǒng)計，2014年，環(huán)保部對3?。ㄗ灾螀^(qū)）和7個城市政府實施了約談。

全國工商聯環(huán)境商會秘書長駱建華表示，過去環(huán)保部約談地方政府的做法較少，且約談對象多為分管環(huán)保的行政副手。現在約談頻繁，對象也升級為地方政府主要負責人，這主要是因為新《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部這一權限。

2014年4月，新《環(huán)保法》公布。其中第六條規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。隨后，5月份出臺的《辦法》又規(guī)定，地方政府及其相關部門有關負責人未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位時，環(huán)保部可以依法對其進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠告訴《中國新聞周刊》，今年年初山東臨沂被環(huán)保部約談后，環(huán)保約談步伐進一步加快?！皬哪壳敖Y果來看，這種方式還是非常有效的。但能否常態(tài)化，還需要今后慢慢設計完善?！?h3>“先進”也被約談

《辦法》規(guī)定，只要在工作中發(fā)現地方問題比較嚴重，需要用約談地方政府的方式促使問題得到解決，相關職能司局都可以提出書面申請，得到相應的主管領導批示后，約談即可進行。

環(huán)保部會事先通知當地政府預約時間，約談通知以部辦公廳函的形式于約談7個工作日前送達。邀請其他部門和機構共同實施約談的，主持約談部門（單位）應在約談通知印發(fā)前與應邀參加方主動溝通，并就有關約談內容、程序、要求等事項達成一致意見。

環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長鄒首民曾向媒體表示，約談的地點并沒有什么講究，以“最快最高效”為宜。相關資料顯示，環(huán)保部華北、華東等督查中心都曾成為約談地點。2014年11月4日，環(huán)保部約談河南安陽市政府主要負責人時，約談地點定在了安陽市政府。

除了約談方的正副司、局長（主任）和被約談的地方政府“一把手”外，出席約談的還包括該省環(huán)保廳分管的副廳長，以便由環(huán)保部門會同省廳督辦。被約談的地方政府需要進行環(huán)境整改，其具體方案要在15個工作日內報送環(huán)保部。

據了解，結合整改的進展和難易程度，環(huán)保部給地方的整改時間最長不會超過半年。將這一期限告知地方后，環(huán)保部還會對整改的情況進行“回頭看”督查。

《中國新聞周刊》梳理發(fā)現，遭遇約談的地方政府的“一把手”，都會公開表態(tài)?！罢痼@”、“慚愧”、“歉意”、“整改”等詞匯，成了市長們被約談后出現的高頻詞匯。例如，無錫市長汪泉表示，感到很慚愧，受到了強烈震動；滄州市長王大虎表示，約談是對滄州市的一劑猛藥，令人警醒；馬鞍山市長魏堯表示，深感問題的嚴重性，心情也很沉重，壓力很大。

《辦法》還規(guī)定，會談完畢，約談雙方都要在“約談紀要”上簽字，讓表態(tài)從口頭語言成為文字。

華東環(huán)保督查中心黨組書記、主任高振寧表示，約談只是一個形式，目的是要推動經濟、社會的發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。約談的對象不一定就是一些在環(huán)保工作上后進的城市，也有一些走在全國前面，或者曾經領先過，但是在后來的發(fā)展過程中有一點滑坡的城市。

剛剛被約談的南陽市，就是一個證明“環(huán)境質量排名靠前也可能被約談”的案例?！澳详柺腔春影l(fā)源地和南水北調中線水源保護區(qū)，環(huán)境質量排名全省第四。2015年前7個月，全市PM10、PM2.5濃度均值同比分別下降15.8%和24.8%。” 因此，接到被約談通知，南陽市市長程志明的第一反應是“有點詫異”。

華北督查中心主任劉長根給出的解讀是：“我們發(fā)現，南陽環(huán)保工作除了環(huán)保部門在忙活，其他各部門基本不管，這說明環(huán)保工作機制有問題；基礎設施建設滯后、建設緩慢，歷史欠賬太多；縣級環(huán)保部門還存在自收自支的現象，環(huán)保能力建設明顯不足?！董h(huán)保法》明確地方政府的環(huán)保責任，這些工作不到位，就是政府的失職?！?/p>

程志明當場表示，華北督查中心針對南陽提出的問題，南陽的的確確都存在，部分問題還有普遍性。

2015年6月18日，環(huán)保部還對位列首批環(huán)保模范城市之列的安徽省馬鞍山市進行了約談。

相關通報顯示，2015年5月，華東環(huán)保督查中心對馬鞍山市兩區(qū)兩縣部分園區(qū)和企業(yè)進行明察暗訪，查閱了馬鞍山市環(huán)境執(zhí)法等有關資料。調查顯示，雖然馬鞍山在環(huán)境保護工作上取得了積極進展，但是還存在一些突出問題，包括企業(yè)環(huán)境違法行為比較普遍，地方政府環(huán)境保護責任落實不到位，城市空氣環(huán)境質量較差，新《環(huán)保法》貫徹執(zhí)行不力，部分指標達不到“國家環(huán)保模范城市”考核要求等。

環(huán)保部通知馬鞍山市，要認真制定整改方案，明確責任，細化措施，相關整改方案應于約談之日起15個工作日內報環(huán)境保護部，限期2015年12月31日前完成整改。

環(huán)保部華東環(huán)保督查中心主任高振寧曾對此警告說：“一些城市在獲得‘國家環(huán)保模范城稱號后，思想上有所松懈，態(tài)度上有所疲軟，行動上有所放松，對于這種現象我們要給予警示，亮出紅牌?！?/p>

環(huán)保部已明確表示，將對馬鞍山市整改工作適時開展后督查，逾期整改不到位，將啟動“國家環(huán)保模范城市”摘牌程序。

環(huán)保約談不但有可能讓城市 “摘牌子”，還會動搖領導的“官帽子”。2015年3月，河南省駐馬店市被約談后，隨即對環(huán)保管理工作不力的4名主要干部處以降職處分，一位副縣長被記大過。

運動式治理

被約談后，相關城市往往會高調表達治污決心。多數城市會在當地媒體上公開發(fā)出“承諾”。例如，3月15日，被約談后的滄州市表示要“全面打響環(huán)境整改攻堅戰(zhàn)”，要求4月底前全面完成閑置標志性煙氣排放設施的拆除，2015年取暖季前，禁燃區(qū)內114臺燃煤鍋爐將全部取締；承德市承諾自3月22日起，開展為期15天的大氣污染防治專項督查行動，對排放不達標的企業(yè)一律停產整改，有偷排偷放行為的立即關停。

動作最大的，當屬被定義為“樣本”的山東臨沂市。

2015年2月25日，因大氣污染嚴重，多家企業(yè)存在未批先建、偷排漏排等環(huán)境違法行為，環(huán)保部華東督查中心約談臨沂時任代市長張術平。臨沂也由此成為新《環(huán)保法》施行后第一個被約談的城市，受到全國關注。

被約談后第3天，張術平在政府工作報告中就提出鐵腕治霾，對全市57家重點企業(yè)停產治理，對412家企業(yè)限期治理，停業(yè)關閉整治無望企業(yè)，以確保全市空氣質量改善幅度進入全省前六位、主要指標位次退出全省后三位、空氣質量指數瞬時值退出全國排名末位，讓空氣出現決定性的好轉。

據報道，這種運動式治理，讓臨沂感受到了很大的陣痛。據統(tǒng)計，在臨沂全市3000億元貸款中，共有1000多億元資金與停產企業(yè)有關聯，若企業(yè)貸款出現違約，整個城市數年內將很難獲得新增貸款。污染企業(yè)關停帶來的失業(yè)人口增多，也在引發(fā)其他一些問題。外界質疑稱，為了環(huán)保政績，“臨沂樣本”走向了另一個極端。

相關數據顯示，臨沂的整改在環(huán)境質量上的效益已經顯現：2015年3-6月，臨沂市PM2.5濃度下降了27.8%，PM10濃度下降了23.5%，二氧化硫濃度下降了41.4%，氮氧化物濃度下降了25.4%，優(yōu)良天數增加了31天。

大規(guī)模地關停之后，臨沂市正在推進“退城進園”，在距離中心城區(qū)較遠的臨港經濟開發(fā)區(qū)和蘭陵縣，設立冶金、建陶、化工等產業(yè)園區(qū)，對分布集中、嚴重影響區(qū)域環(huán)境容量的企業(yè)，有計劃、分批次實施“退城進園”。

但也有部分城市在回訪的環(huán)節(jié)中，被發(fā)現仍然存在大量問題。

2014年11月，環(huán)保部華北督查中心約談安陽市市長馬林青，并對安陽掛牌督辦。馬當時表態(tài)，“深刻反省、痛定思痛，堅決打一場大氣污染治理攻堅戰(zhàn)。3個月后，環(huán)保部華北督查中心回訪突擊檢查安陽市整改情況，并對部分重點區(qū)域和企業(yè)進行“點穴式”督查。結果顯示，原有的環(huán)境面貌有所改觀，但禁燒工作開展不力、面源污染突出等問題依然存在。

到了2015年7月份，安陽市的狀況已經發(fā)生了很大改觀。《 人民日報 》2015年8月22日的報道稱，截至7月31日，安陽市區(qū)環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數，達標率同比上升了13.7個百分點，在全省18地市排名從倒數第1上升至第12名。在這一過程中，安陽全市整治了工業(yè)企業(yè)985家，投入治污資金10多億元。今年6月，安陽被摘牌。

終于長舒了一口氣的安陽市長馬林青坦言，畢竟是全國第一個被公開掛牌督辦、約談的城市，臉上不好看，壓力也很大。“但實踐證明，約談帶來了環(huán)保觀念的變化，帶來傳統(tǒng)工業(yè)轉型升級的機遇，是件好事。”

“安陽治污，就像吃了退燒片，炎癥還沒完全消?！?安陽市環(huán)保局長張衛(wèi)東說，該市正在鋼鐵、水泥、焦化等11個重點行業(yè)中，每個行業(yè)樹一個標桿，其他企業(yè)對照標桿限期整改，杜絕污染反彈。

軟硬兼施

轟轟烈烈的環(huán)保約談，已經起到了立竿見影的作用。

對環(huán)保約談前的狀況，時評人練洪洋分析說，在一個科層結構體系中，政令傳遞是一道難題，管理梯級越多，落實效率越低。環(huán)保體制更是如此，環(huán)保部門并非垂直管理，地方環(huán)保部門也要看地方領導眼色行事，導致政策法規(guī)“到了地方就走樣”，很難推下去。

環(huán)保部華北督查中心主任劉長根也表示，以前督查這個壓力是傳不下去的，部里一個文件想到基層是很難的。而直接約談地方“一把手”，算是抓住了“牛鼻子”，因為地方保護主義往往是環(huán)境保護的大敵。在約談制造的巨大政治與輿論雙重壓力之下，地方“一把手”無不如履薄冰、誠惶誠恐。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠告訴《中國新聞周刊》，環(huán)保約談也許會對當地經濟在一定時間內帶來沖擊，“但是不搞點實質性東西，怎么體現約談效果？”他說，現在，很多地方污染還是比較嚴重，還是有必要加強約談。

葛察忠指出，環(huán)保約談是政府的“柔性”行政行為，對責任主體以誡勉和警示作用為主，但隨后還會有區(qū)域限批、掛牌督辦、媒體披露等“硬性”措施的跟進，這樣，環(huán)保約談的效果就能逐步得到釋放。

但是，隨著環(huán)保約談的深入推進，環(huán)保責任主體不清、配套的長效機制不健全等問題也逐漸顯現。

葛察忠建議，目前需要從兩方面完善環(huán)保約談，一方面要實行不同部門、黨委和政府共同約談，不斷鞏固多級環(huán)保約談機制；另一方面，建立媒體和公眾共同監(jiān)督的約談模式，完善約談后的監(jiān)督機制。

中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心主任王燦發(fā)在接受《中國新聞周刊》采訪時說，《辦法》之所以能產生效果，原因主要有三點：一，環(huán)保部約談時，一般會有監(jiān)察部門或組織部門在場，以進行其他方面的處理；二，每一次約談都會被媒體廣泛報道，這形成了對地方政府的輿論壓力，使得政府不得不加大治污力度；第三，從大的環(huán)境來說，生態(tài)文明建設被納入了十八大報告提出的 “五位一體”總布局，這使得地方政府不得不重視環(huán)保。

王燦發(fā)認為，環(huán)保約談如今雖然效果顯著，但是這個效果主要還是靠輿論影響等因素，如果沒有媒體的跟蹤報道，監(jiān)察、組織等部門不再跟進，約談的效果就會衰減。他同時指出，從法律上說，由環(huán)保部發(fā)布的《辦法》，不能作為對地方政府進行處罰的法律依據