“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的法理正當(dāng)性

王建華

治 國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律?！?015年10月，中共中央在印發(fā)《紀(jì)律處分條例》的通知中指出：“要把嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩永遠(yuǎn)排在首要位置，通過(guò)嚴(yán)肅政治紀(jì)律和政治規(guī)矩帶動(dòng)其他紀(jì)律嚴(yán)起來(lái)。”

顯然，在一黨執(zhí)政的條件下，欲改善中國(guó)的政治生態(tài)，就必須堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，用嚴(yán)于國(guó)家法律的黨紀(jì)，特別是政治和組織紀(jì)律，來(lái)強(qiáng)化“用權(quán)必守規(guī)，違規(guī)必問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)必落實(shí)”的制度執(zhí)行力。

符合規(guī)范政黨活動(dòng)的客觀規(guī)律

黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。政治紀(jì)律永遠(yuǎn)排在首位，這個(gè)論斷符合規(guī)范政黨活動(dòng)的客觀規(guī)律。

總體上講，黨的紀(jì)律制度建設(shè)屬于執(zhí)政黨的政治活動(dòng)，而改善政治生態(tài)，大都涉及到黨內(nèi)各個(gè)政治主體的政治行為。政治行為有兩個(gè)鮮明特征：一是其行為目的和內(nèi)容主要是奪取、維護(hù)、配置政治資源，例如公共事務(wù)的決策權(quán)、重要公職的任免權(quán)、各種管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)等，一般不直接涉及特定主體的特定權(quán)利義務(wù)；即便涉及（如針對(duì)特定人員的公職任免），也絕對(duì)不能以金錢(qián)財(cái)物為對(duì)價(jià)；二是其行為影響和后果難以直接用金錢(qián)數(shù)額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)計(jì)量，例如政治生活中的決策失誤、用人失察、濫用職權(quán)、失職瀆職、破壞選舉等所造成的政治影響、社會(huì)影響，就很難用“人員傷亡”多少、“財(cái)產(chǎn)損失”多少來(lái)認(rèn)定或衡量。因此，世界各國(guó)對(duì)政黨等政治主體的政治責(zé)任追究，一般都實(shí)行政治主體“自治”，即由其章程、政黨紀(jì)律等自行規(guī)范。

在憲法層面，對(duì)政黨等政治主體的政治責(zé)任追究，一般都由其他政治主體（例如選舉組織、議會(huì)、法院等）采取職務(wù)罷免、彈劾、不信任案甚至解散特定政黨內(nèi)閣等方式。除非政治主體中的個(gè)人行為到了危及國(guó)家安全、政治穩(wěn)定、社會(huì)秩序時(shí)，一般不直接適用刑法來(lái)進(jìn)行刑事問(wèn)責(zé)。在我國(guó)同樣如此，例如《公務(wù)員法》中對(duì)公務(wù)員一般違法行為的責(zé)任規(guī)定，大都屬于行政法責(zé)任而不是刑法責(zé)任；而《刑法》中懲治公職人員犯罪行為的相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有特別針對(duì)特殊主體（例如公職人員中的共產(chǎn)黨員），難以涵蓋特殊主體的所有行為類(lèi)型（例如某些特定政治行為，例如個(gè)人某些生活行為）。這樣，由執(zhí)政黨的紀(jì)律來(lái)規(guī)范這些行為，就成為一種必然選擇。

對(duì)違反政治行為規(guī)范的判斷，政治機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢(shì)

其次，對(duì)違反政治行為規(guī)范及其后果的判斷，政治機(jī)關(guān)比司法機(jī)關(guān)有更多的優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于“責(zé)任”一詞，法學(xué)上一般解讀為“當(dāng)事人違反義務(wù)性規(guī)定而承擔(dān)的不利后果”。這里的“義務(wù)性規(guī)定”，有禁止性義務(wù)（如“禁止”作什么、“不得”作什么），有必為性義務(wù)（如“必須”作什么、“應(yīng)當(dāng)”作什么）；其不利后果規(guī)定，主要有各種懲戒性措施，如財(cái)產(chǎn)罰、自由罰、資格罰等。而司法機(jī)關(guān)懲治刑事犯罪，既需要有法條對(duì)犯罪行為構(gòu)成要件的清晰描述，又必須適用十分嚴(yán)格的刑事訴訟程序特別是證據(jù)規(guī)則。而由于政治行為的上述特點(diǎn)，無(wú)法完全滿足這些要求。這并不是說(shuō)對(duì)政治行為就無(wú)法作出規(guī)范，而是說(shuō)：規(guī)范政治行為所使用的文字語(yǔ)言，無(wú)法做到絕對(duì)的精確；違反政治行為規(guī)范的情形，也無(wú)法預(yù)先一一做出清晰的描述。例如何為“工作不力”？何為“破壞秩序”？何為“情節(jié)嚴(yán)重”？何為“影響惡劣”？等等。這就導(dǎo)致對(duì)政治主體的禁止性行為，一般比較容易作出規(guī)定（例如禁止買(mǎi)官賣(mài)官），也比較容易收集證據(jù)并作出責(zé)任認(rèn)定；而對(duì)政治主體的必為性義務(wù)，雖然也可以作出規(guī)定，但要認(rèn)定其積極作為到什么程度才達(dá)標(biāo)？其不積極作為又導(dǎo)致出現(xiàn)了什么負(fù)面影響或后果？特別是行為與后果之間的因果聯(lián)系，要作出準(zhǔn)確判斷是比較困難的。

例如“違反決策程序”與“決策失誤”之間的因果聯(lián)系；“用人失察”與“邊腐邊升”之間的因果聯(lián)系；要做到證據(jù)的“確實(shí)”和“充分”，并能夠“排除一切合理懷疑”，困難就更大。又例如：玩忽職守一般不涉及人身傷害或貪財(cái)圖利，又沒(méi)有直接的受害人，其“影響大小”，有可能被人為操縱。例如某些機(jī)關(guān)或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)媒體的管控導(dǎo)致“毫無(wú)影響”、而網(wǎng)絡(luò)“水軍”對(duì)某些官員言行或事件的過(guò)分炒作又可能導(dǎo)致“重大影響”，由政治機(jī)關(guān)先行冷靜判斷也許更為妥當(dāng)。特別是法律無(wú)法對(duì)某些特定違法行為的法律后果作出明確規(guī)定，例如對(duì)“買(mǎi)官賣(mài)官”行為，其法律后果能否規(guī)定為“一律無(wú)效”？顯然，這類(lèi)問(wèn)題由政治機(jī)關(guān)基于各種政治因素來(lái)綜合考量、判斷和處理，也有其合理性。

必須明確：黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，而不是凌駕于國(guó)法之上。當(dāng)違紀(jì)行為嚴(yán)重到犯罪程度，就應(yīng)當(dāng)按規(guī)定移交國(guó)家司法機(jī)關(guān)處理。因此，在黨紀(jì)立規(guī)時(shí)，對(duì)每一條黨紀(jì)規(guī)范的構(gòu)成要件及其不利后果，應(yīng)當(dāng)力求做到細(xì)化、準(zhǔn)確；在執(zhí)行黨紀(jì)時(shí)，對(duì)每一個(gè)案件，應(yīng)當(dāng)力求做到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)、處理恰當(dāng)。這樣才能維護(hù)正當(dāng)?shù)恼涡袨?，?zhǔn)確處置違紀(jì)行為，并最大限度地降低或減少處置中的偏差和失誤。

黨先鋒隊(duì)性質(zhì)的必然要求

最后，共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)，要求黨規(guī)黨紀(jì)必須嚴(yán)于國(guó)家法律。共產(chǎn)黨員是群眾中的一員，也享有各項(xiàng)法定的公民權(quán)利和自由。但是，共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)是群眾中的先進(jìn)分子，理應(yīng)比普通群眾有更高的思想覺(jué)悟和政治意識(shí)，因而理應(yīng)比普通群眾懂得更多的組織紀(jì)律知識(shí)。

黨員中的領(lǐng)導(dǎo)干部，比普通群眾握有更多的公共資源和公共權(quán)力，理應(yīng)承擔(dān)更大的政治責(zé)任，接受和遵守更多的義務(wù)規(guī)范。法律是對(duì)所有公民行為的最低要求，而黨紀(jì)規(guī)范則是先鋒隊(duì)對(duì)自身組織和成員的自主性規(guī)定。如果黨紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)低于法律標(biāo)準(zhǔn)，則無(wú)法保障整個(gè)黨組織的先鋒隊(duì)性質(zhì)。如果某個(gè)黨員不能忍受這種紀(jì)律約束，可以選擇退黨。

同時(shí)，考慮到共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，考慮到各級(jí)人代會(huì)的實(shí)際政治地位，如果允許讓黨紀(jì)低于法律且其他政治主體不便或無(wú)力糾正的情形長(zhǎng)此下去，最終也必將導(dǎo)致法律廢弛、朝綱崩潰。近年來(lái)個(gè)別地方的黨組織組織渙散、黨紀(jì)松弛、官場(chǎng)腐敗，導(dǎo)致其政治生態(tài)十分惡劣的現(xiàn)象，就是一個(gè)預(yù)警。筆者注意到：剛通過(guò)的《紀(jì)律處分條例》，用六個(gè)專(zhuān)章分別對(duì)“政治紀(jì)律”、“組織紀(jì)律”、“廉潔紀(jì)律”、“群眾紀(jì)律”、“工作紀(jì)律”、“生活紀(jì)律”作出了全面規(guī)范，涉及到八十二種需要予以黨紀(jì)問(wèn)責(zé)的具體行為，許多是現(xiàn)行《地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》、《公務(wù)員處分條例》、《刑法》所無(wú)法涵蓋的。無(wú)論從調(diào)整的行為范圍，對(duì)“不利后果”的規(guī)定，還是對(duì)責(zé)任追究的追溯期等規(guī)定，都體現(xiàn)了黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律的立法精神。

王岐山同志最近在福建調(diào)研時(shí)提出，黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、做出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極少數(shù)。要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。我認(rèn)為，這一觀點(diǎn)既是對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律這個(gè)規(guī)律的深刻體悟，也描畫(huà)出將來(lái)黨內(nèi)責(zé)任追究的“新常態(tài)”。（作者為四川省委黨校教授）