金融信息披露行政規(guī)制行為的發(fā)展及其有效性研究

朱淑娣 柯靜

摘 ? ? ?要：行政規(guī)制行為作為一種綜合性的行政活動，是行政規(guī)制體系中極為重要的部分，應被納入廣義的行政行為之中。作為一種較為新興的行政現象，其發(fā)展趨勢引人關注，但對其有效性的認識有不同的觀點。本文對金融信息披露領域行政規(guī)制行為的有效性進行了探討，強調有效性的核心為合法性，但又不等同于合法性。其結論是，對于隨著時代發(fā)展而出現的新興的行政規(guī)制行為方式的有效性和正當性問題，要秉持法治的理念，努力尋求一種能夠平衡穩(wěn)定性與靈活性的途徑，以更好地處理傳統(tǒng)與創(chuàng)新之間的關系。

關 ?鍵 ?詞：信息披露;行政規(guī)制行為;有效性;合法性

中圖分類號：D922.112 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0066-15

收稿日期：2015-03-10

作者簡介：朱淑娣（1958—），女，復旦大學法學院教授，博士研究生導師，博士，研究方向為國際經濟行政法;柯靜（1984—），女，安徽合肥人，復旦大學法學院憲法行政法專業(yè)博士研究生，研究方向為涉外經濟行政法。

一、行政規(guī)制行為有效性的概念界定

（一）行政規(guī)制行為有效性與合法性的區(qū)分

有效性是一個相當廣義的概念。對這個概念的理解還可以區(qū)分為應然和實然兩個層面。前者主要是基于理性和規(guī)范角度，而后者更多基于經驗和事實的層面。不同學科對于有效性的理解也有所不同。

經濟學和管理學上關于行為有效性的研究更多地是從效率和效益的角度出發(fā)。在組織理論中，認為在組織和部門之間存在一個變化的范圍，其也可以評價多重目標的實現程度。對于組織，有效性是其實現目標的程度，組織目標反映組織存在的原因和它尋求達到的結果。[1]從法哲學、政治學角度，哈貝馬斯認為，法律有效性涉及這樣兩方面：一方面是根據其平均被遵守情況來衡量的社會有效性，另一方面是對于要求它得到規(guī)范性接受的那種主張的正當性。這種雙重關聯使得法律共同體成員面對同一條規(guī)范時可以或者選擇一種客觀化態(tài)度，或者選擇一種施為性態(tài)度，并采納相應的理解方式。[2]我國學者江必新認為，行政法學上的有效性概念，主要指的是行為的法律效力。換言之，只有具有法律效力的行為才是有效的，否則就是無效或者是可被撤銷的行為。由此，行政規(guī)制行為的有效性研究主要聚焦于行為的合法性問題。[3]

合法性概念首先是由馬克思·韋伯提出的，且在相當長的時間里，其內涵和外延都一直富有爭議。馬克思·韋伯從經驗主義出發(fā)，從法律規(guī)范之外探討合法性，認為合法性是人們對統(tǒng)治權力——權威發(fā)自內心的服從;[4]自然法學派主要是從規(guī)范意義的角度來探討合法性，認為合法性主要指的就是價值合法;而哈貝馬斯的“合法性”概念則企圖平衡前述的經驗主義和規(guī)范主義：“合法性的意思是說，同一種政治制度聯系在一起的、被承認是正確的和合理的要求對自身要有很好的論證。合法的制度應該得到承認。合法性就是承認一個政治制度的尊嚴性……統(tǒng)治制度的穩(wěn)定性，甚至取決于對這種要求的（起碼的）事實上的承認。”[5]

與此同時，必須加以說明的是，從行政法學的角度來說，規(guī)制行為的有效性，除了合法性問題之外，還有其他諸多因素需要考慮。事實上，在我國，存在著大量的沒有法律依據甚至非法的行政規(guī)制行為。對于這些規(guī)制行為的有效性，需要根據具體情形加以區(qū)別，不可一概而論。如果我們只是從應然的規(guī)范角度去理解規(guī)制行為的有效性，那么就必須將事實上存在的大量沒有法律依據的行政規(guī)制行為排除在外，這樣，反而會使得現實中權利人的訴求無法得到法律的救濟，導致更大的不正義，不符合中國的現實國情。而隨著社會的發(fā)展，在某些情形下，即使沒有法律依據，一些激勵性的和指導性的非強制規(guī)制行為的效力也是被承認的。但承認也應有一定的條件加以保障，即這些激勵性和指導性的非強制規(guī)制行為是基于一定的法律精神、原則或者政策的規(guī)定加以實施的。從某種層面上說，符合更廣泛意義上“法”的依據，是現代依法行政的一種特殊表現形式和對傳統(tǒng)依法行政的必要補充，其合法性已蘊涵于現代依法行政理念之中。[6]筆者贊同廣義的行政法的法源一說，作為合法性的補充，納入行政行為有效性的范疇。舉凡公共行政，必須符合憲法的原則和精神，而不能恣意到“無法而治”。筆者并不贊同將行政行為的有效性于合法性（合乎明文法規(guī)范）之外無限擴大。如若不然，即使再善意不過的出發(fā)點，最終也必然會演化成對公民權利的侵害。不被限制的權力，必然會成為脫韁之野馬，此早已為歷史無數次驗證。

由此看來，行政規(guī)制行為的有效性主要聚焦于行政規(guī)制行為的合法性，但不能僅限于行政規(guī)制行為的合法性，也即有效性與合法性這兩者是有區(qū)別的。有效性主要就其法律效力而言，但行政規(guī)制行為的有效性范疇究竟如何，需要考慮諸如價值平衡等因素。

（二）行政規(guī)制行為有效性法標準之外的多元標準

從法治國的精神來看，行政規(guī)制行為有效性的核心為合法性，即首先要遵守法的標準，法律仍然占據最為重要的地位。但需注意的是，也應避免一種過度的法的操控?，F代行政國之所以會出現，原因無須在此贅述，只需要明確已基本形成的共識：現代社會行政為了應對復雜的社會現實以及更好地服務于全體國民，無法全部通過事先設計好的規(guī)則來加以控制。行政除了范圍上更廣之外，方式上也在不斷與時俱進。將這種與時俱進納入整個法秩序體系之下的前提，就必然是接受行政規(guī)制行為的有效性，除了法標準之外，還應包括其他多元的公共行政標準及認可憲法精神理念框架之下的靈活性?？梢钥隙ǖ氖?，過度地被法標準操控，事實上會導致對法治的侵害。同樣可以肯定的是，行政本身蘊含著其組織自我實現的自主性，但并不意味著它可以隨意突破法律的框架。在法治社會中，行政不能違背法律優(yōu)先以及法律保留的原則。法規(guī)范的建構性、安定性以及明確性對于行政的意義毋庸置疑。若違背了憲法精神和理念，脫離了整個法秩序體系，同樣會導致對法治的侵害，也使得行政不再具有民主正當性基礎。這也是筆者認為需要將隨著時代發(fā)展而出現的新興的行政規(guī)制行為方式盡快納入法秩序體系之中最為重要的考慮因素，否則大量“脫軌”的行為必然會造成對公民權利的極大侵害且無法提供有效救濟的途徑。在此，筆者發(fā)現，整個行政法處處體現著平衡的精神，這種平衡最終需要在執(zhí)行具體的行政任務時通過具體的行政行為得以體現，而行政規(guī)制即處于這樣的行政行為體系之中。

二、金融行政規(guī)制行為的創(chuàng)新

與發(fā)展概述

在金融領域的復雜性和專業(yè)性面前，總是會遇到認知不足與判斷缺漏的困難。金融風險的高發(fā)性使得傳統(tǒng)的行政方式在其面前受到經驗不足以及預期不足的局限。當存在經驗不足的困難時，法律體系中原本熟稔的法律概念的功能就會隨之削弱，從而導致結果的可預期性和決定的透明性也相應地削弱。傳統(tǒng)行政法是基于較為確定的事實和評價的基礎之上的。當這些事實不再確定，評價變得模糊時，相應的決策理性就需要重新進行界定。由此，行政行為的明確性要求以及存續(xù)力要求就會無法適用?！帮L險乃具有多面向意義的概念，其受可被預測的危險范圍、危險計算時與認知程度相關之不確定因素以及錯誤預測下可能產生的后果代價等之影響”。[7]風險所帶來的最大的不確定因素就是一種未知性。在一切未知的事物面前，人類的理性就會顯得渺小很多。然而，人類社會的進步也是在未知中不斷進行探索并不斷克服可能存在的風險中獲得更大的進步。這種對風險的探索不應該作為一個封閉的過程，而需要相關領域的更多人集思廣益，以其體驗、評價以及可能采取的措施進行分享和合作，才能獲得行政干預所需要的信息。行政規(guī)制行為方式也正是在此基本理念之下，隨之進行創(chuàng)新。這種創(chuàng)新正是為了適應不斷變化的現實，減少未知的風險性，并且更大程度上將新出現的情況納入到原有的體系之中，而不應與既有的法律架構產生一種決裂。法治社會的制度應該具有這樣一種適應力，能夠在紛繁復雜的社會現實和不斷變化的新情況之中，實現持續(xù)性的變遷。

關于法律面對未知性產生的反應，可以借用Arno Scherzberg對之進行的歸納，其將之從體系上加以劃分，認為可以分為四種反應：⑴彈性化與暫時性處理：例如制定暫時性規(guī)范、附變更保留的規(guī)范、賦予觀察義務;⑵將法律去實質化：立基于知識水平的技術條款（“知識與技術水準”），其不屬于國家法律制定的范疇;⑶決定權限的授予：擴大行政機關之任務，授權其制定規(guī)則并負責執(zhí)行、改變對法明確性的要求;⑷決定做成的程序化：不同于法律保留的程序性保障，將程序視為一種“社會理解的過程”。[8]

如果用簡單的語言來概括，也就是在面臨不確定風險的處理時，行政需要：⑴更多的靈活性;⑵對專業(yè)知識技術更強的依賴性;⑶更大的自主性;⑷更強調決定形成的程序性。

三、金融信息披露行政規(guī)制

行為的發(fā)展趨勢

新興的行政規(guī)制行為和傳統(tǒng)的行政規(guī)制行為之間并沒有本質的沖突。行政規(guī)制行為既然歸屬于廣義的行政行為體系之中，原則上應該符合行政行為最為核心的標準——合法性。這種合法性是作為法治國行政最為支柱性的要素，意味著在任何情況下都不應該違反法律優(yōu)位、法律保留的原則。筆者認為，這些新興的行政規(guī)制行為不應違背以上原則，否則就會失去可以被納入法治國法秩序下的最為基本的條件。它們與傳統(tǒng)的行政規(guī)制行為相比，不再只是單向的服從和隸屬關系，而是更為講求在一個較為對等的形式下，通過更多的溝通和協(xié)作，在分歧中尋求共識，以促進各方利益的平衡。這些新興的行政規(guī)制行為之所以出現，不僅僅因為其順應現代社會的專業(yè)化、復雜化、風險性劇增的特征，使得行政在管制的同時需要追求整體社會福利最大化的目標，還因為這些創(chuàng)新的行政規(guī)制行為都從某種層面以及某種程度上體現了法治社會的民主性原則。而這也從另一個維度上增加了行政規(guī)制行為的正當性。具體表現為：

首先，增進行政規(guī)制行為的可接受性。新興的行政規(guī)制行為通常都少有強制性，但強制性和可接受性并不等同，而且隨著現代民主法治社會個人意識的增強，這兩者之間是一種負相關的關系。因此，少有強制性的新興的行政規(guī)制行為由于形式上更為平等，信息上更為暢通，過程中體現出更多的尊重及合作，反而從行為效果上更具有可接受性。但這里需要注意的是，可接受性并不能構成行政規(guī)制行為的獨立性標準，也即不能因為追求相對方的可接受性而將行政規(guī)制行為需要遵循法的拘束放置次位。一個能夠被更好接受的行政規(guī)制行為更能體現出行政的正當性，但正當性更多來自于合法性。這幾者之間的位階順序不應混淆，否則就會因本末倒置而背離了法治理念。

其次，擴大行政規(guī)制行為的參與度。這種參與度體現在有利害關系者能夠依照事先制定的程序和方式來參加到某種決定的形成過程之中。參與本身就是民主原則的重要實現途徑之一。針對不同的領域和任務的特點，參與者的范圍以及參與的程度有很大的區(qū)別。“有利害關系者”這幾個字究竟包括哪些個人或者群體？“參與”究竟只是在程序中可以陳述自己的立場，還是應體現一種開放的、可以真正被傾聽的作為考慮衡量之下的利益結構？筆者認為，從法治國法的明確性理念出發(fā)，應該遵循特定的法規(guī)范的規(guī)定，才不至于在面對本身就復雜且面臨諸多不確定性的行政領域時，因行政裁量權力過大而不受拘束，導致對公民利益的損害以及對整個法秩序的動搖。民主有“質”與“量”兩個層面，從“量”的角度來說，最為廣泛的民主自然是公眾參與。而從“質”的角度來看，參與不僅是一種形式上的要求，更需要在最終行政決定上能夠體現出相關參與者的影響力。參與度需要考慮和衡量多種因素，除了在行政權力與公民權利之間需要衡量之外，更需要仔細衡量民主和效率這對關系。傳統(tǒng)的行政規(guī)制行為更為倚重的是權力，更為追求的是效率。而新興的行政規(guī)制行為在參與度上有廣度和深度的提高，體現了隨著人類社會進入民主法治國后治理思維的轉變。

再次，提升行政規(guī)制行為的公開性。這是指新興的行政規(guī)制行為方式中更多將涉及相關利益影響者乃至大眾的信息予以公開，保密的事項以及保密的期限等方面都較之以往有很大程度的公開。這并非是公權力的削弱，而是隨著公共行政理念的轉變，在行政規(guī)制行為上也體現出相應的轉變。這種公開能夠增進與相對方的溝通，也標志著現代公共行政在責任領域意識的增強，真正朝著民主法治國的方向邁進。

由此行政規(guī)制行為不應該僅僅局限于規(guī)制主體如何用高權性行為去進行管制。筆者認為，在金融信息披露行政規(guī)制領域尤為如此。整個規(guī)制的過程涉及到不同的組織，例如金融機構、政府部門、自律組織、經紀商和交易商、專業(yè)機構投資者、普通金融消費者等等，關系錯綜復雜，形成了一個互相牽連的大的網絡。因此，若要完成規(guī)制任務，實現規(guī)制行為有效性的目標，必須要關注整個過程中市場主體、監(jiān)管主體之間的互動和反饋。只有當該信息披露的行政規(guī)制行為真正能夠洞察被監(jiān)管主體的行為動機，契合該事件發(fā)生背后動因的刺激因素時，才可能使管制真正發(fā)揮深層次的效力。而高權性的規(guī)制行為此時只有與其他的管制方式相互協(xié)調，才能夠進一步提升管制的功能?，F今世界一些國家金融行政規(guī)制領域也逐漸呈現了以下發(fā)展趨勢：

（一）合作協(xié)商模式的興起

這種行政規(guī)制行為方式體現了民主法治國中行政法整體理念的轉化。早先行政與公民之間的關系只是單純的管理與被管理的關系，公民相對于國家行政而言處于一種下屬地位。而今，雖然國家權力仍然具有高權特征，但是行政與公民之間的關系及其行使的方式發(fā)生了改變，逐漸強調從民主參與的形式程序中獲得更多的正當性，也即在行政法中必須體現出現代民主國和法治國的精神和理念。民主意味著一國的公民擁有自我決定、自我統(tǒng)治的形式，擁有可以平等參與的權利，并且需要建構和遵守體現民主的形式和程序;法治意味著所有的民主原則和理念是經由法來體現和進一步的開展。所以才逐漸出現了這種將行政決定置于言談理性之下，形成一個有秩序的交流和協(xié)商的平臺，從而使得行政規(guī)制主體和相對方之間可以形成一種更為持續(xù)性的關系。在某些領域的規(guī)則制定程序中，也引入了行政機關、專家以及相關的利益群體代表進行協(xié)商，且協(xié)商的結果可以最終能夠體現在新制定的程序之中。在該模式之下，除了約束力較低的協(xié)商和商議的形式之外，更注重在若干規(guī)制領域構建一種綜合性的談判體系，讓個別行政決定不再以一種上級對下級的命令方式作出，而是在合作型的程序中達成。這種新興的行政規(guī)制行為方式不僅僅是一種來自理念上的支撐，也在實踐中逐漸提升了一國公共行政的效率，促進了公共行政效能的發(fā)揮。因此，這種方式已逐漸成為現代國家在面臨更多不確定性以及更大風險的領域而需要進行干預時的重要方法。在金融市場我們看到，為了取得更好的執(zhí)行效果，與和被管制方事先進行更多的溝通，取得相對方的同意和理解，以期達到事半功倍的效果。

《歐洲議會與歐盟理事會第2003/6/EC號指令》（關于內幕交易和市場操縱）第（36）項說明中明確指出，為更好地實現證券業(yè)的監(jiān)管，各成員國需要指定單一的主管部門來負責對本國的證券市場上的合規(guī)情況進行監(jiān)管。該主管部門“應對國內立法可能發(fā)生的變更做好充分的咨詢安排，如設立由發(fā)行人、金融服務供應商及消費者代表組成的咨詢委員會，以充分了解其意見和關注的問題”。[9]《歐洲議會與歐盟理事會第1092/2010號（歐盟）條例》第（29）項說明指出，“市場參與者能夠對理解金融系統(tǒng)的發(fā)展提供有價值的信息。因此，在由歐盟委員會或歐盟立法所確立的金融服務領域，歐洲系統(tǒng)性風險委員會應征求私營部門利益相關者的意見，包括金融行業(yè)代表、消費者協(xié)會、用戶小組在內，并給予其發(fā)表意見的公平機會”。[10]《美國1934年證券交易法》第11A（a）款第（3）項下規(guī)定，為促進全國證券市場系統(tǒng)的建立，證券交易委員有權根據《聯邦咨詢委員會法》建立一個或一個以上的咨詢委員會，并聘用一名或一名以上的外部專家。依據該法同條（d）款設立全國市場咨詢委員會，15名委員需要有地域的代表性，包括與經紀商和交易商關聯的人以及與之沒有關聯的公眾代表，而公眾代表在可能的限度內擁有相應美國證券市場的知識。該咨詢委員會可以就證券市場建立、運營和監(jiān)管等方面提出建議和觀點，且為履行其職責，咨詢委員會應與自律組織、經紀商、交易商、證券信息處理人、證券發(fā)行人、投資者、政府機關的代表以及其他有關人員或可能參與全國市場體系建立、運營和監(jiān)管的其他人員進行協(xié)商。[11]《歐洲議會與歐盟理事會第2004/109/EC號指令》第（26）項說明中提到，為了進一步簡化投資者在各成員國查閱到相關公司披露的信息的手續(xù)，各國家層面上的監(jiān)管機構應該與其他所涉當事方（特別是證券發(fā)行人、投資者、市場參與者、受監(jiān)管市場運營者以及金融信息提供方）緊密磋商，制定建立電子網絡的指引。[12]以上咨詢委員會以及緊密磋商的程序都是為了更好地制定相應領域的規(guī)范，讓更廣泛層面的利益相關人一起參與進來，提供一個可以交流對話的平臺，從而對所需制定的規(guī)范有更為深刻的理解，了解其制定的理由和制定的目的，這樣，可以增強所擬定的規(guī)范的民主性以及合理性，減少不當決策的可能性。又如《美國1934年證券交易法》第15C條，在制定和實施有關受聯邦銀行機構檢查或報告要求約束的關聯人的報告要求時，財政部長應該與被規(guī)制的機構也即各聯邦銀行業(yè)機構協(xié)商并且對其意見進行考慮。若聯邦銀行業(yè)機構以書面形式發(fā)表了相關看法，財政部長還需要對該看法進行回復。應聯邦銀行業(yè)的要求，在公布相應規(guī)則上，就以上看法和答復，財政部長應該通過《聯邦公報》予以公布。[13]此規(guī)定凸顯了與傳統(tǒng)高權性的行政規(guī)制手段的不同。被規(guī)制主體擁有相應的參與和話語權，能夠以一種更為平等的姿態(tài)參與到規(guī)則的制定程序中去，提出自己的觀點和需求，并且這種參與并非流于形式。作為規(guī)制主體，需要給予回應，且根據相對方的要求將回復內容予以公開，保障了程序的實質民主性。

此外，《歐洲議會與歐盟理事會第2003/6/EC號指令》第（37）項說明中指出，一方面，為了確保監(jiān)管的有效性，需要授予成員國的主管部門必不可少的監(jiān)管權力;另一方面，市場中的其他組織和所有的經濟主體并非只能扮演傳統(tǒng)行政規(guī)制中的消極被動的角色，而應該積極為整個市場的誠信度做出貢獻。為保證以上目的的實現，授權成員國的主管部門可以在其職權范圍內與市場組織進行合作或者向市場組織委托授權。[14]以上規(guī)定明確了在歐盟證券監(jiān)管中，成員國行政規(guī)制主體為了更好地實現監(jiān)管目的，可以與市場組織進行合作，也可以將其職權授權給市場組織?！睹绹?933年證券法》第19條（d）款中也規(guī)定了證券交易委員會與其他機構在規(guī)定領域展開合作，并且為了更好地達成相應政策和目標，在證券交易委員會每年召開的年會和其他必要會議中，應該要求證券協(xié)會、自律組織、機構以及與資本形成有關的私人組織的代表參加會議。[15]

綜上所述，一方面，國家并沒有獨占法規(guī)范的制定。尤其在一些專業(yè)性色彩較為濃厚、復雜程度較深的公共行政領域，包括金融信息披露的行政規(guī)制領域，即有越來越多的專家參與到規(guī)范制定的程序中來，在涉及到一些職業(yè)化特征較為明顯的標準的制定上，更多地出現了專家的身影，或者直接認可某標準制定機構指定的相應準則。①此外，為了更多地了解與所需制定的法規(guī)范有利益關系的相應主體的想法和需求，允許其參與到溝通協(xié)商的平臺中，從而使得法規(guī)范的制定中更增添了民主和正當性。另一方面，在具體執(zhí)法層面，除了行政處罰等措施之外，也逐漸出現了行政規(guī)制主體與被規(guī)制主體之間的協(xié)商——如何用自愿且持續(xù)遵從的義務來代替更為高權性的高壓方式。這通常是以一種事前更具合作性的方式來代替事后的強制懲罰方式，并且由于更具備雙方溝通之后的共識性，所以往往能取得事半功倍的執(zhí)行效果。②

（二）行政指導等非強制性行政規(guī)制行為的發(fā)展

對于行政指導等非強制性行政規(guī)制行為而言，由于其并不具備法律強制力，所以目前大多數國家都將其歸入行政法上的事實行為范疇。關于事實行為并沒有統(tǒng)一的概念，例如林紀東先生認為，事實行為乃全不發(fā)生法律效果，或雖發(fā)生法律效果，然其效果之發(fā)生乃系于外界之事實狀態(tài)，并非由于行政權心理作用之行為。[16]事實行為之所以在行政法上占據愈來愈重要的位置，在于其行為方式的靈活性和有效性。另外，也確實凸顯出傳統(tǒng)行政行為方式在當下公共行政生活的某些領域中執(zhí)行效果不佳。

行政指導作為一種非強制性的行為方式，目前已被普遍運用。在傳統(tǒng)行政規(guī)制行為領域，為了實現行政目的，行政規(guī)制主體通常都依照相關法律規(guī)定發(fā)布正式的命令或者決定，要求被規(guī)制主體作為或者不作為。但在一些新興領域，法律本身的滯后性使得一些急需解決的公共事項欠缺法律的依據。但作為行政規(guī)制主體，也無法對此一律采取不作為的態(tài)度。因此，行政指導正是作為一種彌補傳統(tǒng)行政規(guī)制行為方式的不足而發(fā)揮功能的。隨著該現象的普遍存在，一些行政指導方式開始擁有了正式的法律依據，但始終還存在一些行政指導在法外進行的情形。

行政指導在日本十分發(fā)達，并于1993年正式將其定于該國的行政手續(xù)法之中。日本一直較為重視行政主體和相對方之間較為平等形式的合作，當然也在于該方式自身具有的生命力。行政指導最為顯著的特征即沒有對相對方施加義務，因此也不具備相應的法律強制性。在更多時候，它是對相對人對行政目的實現的一種協(xié)助。鑒于行政指導對象逐漸擴大至非特定群體，應將其定義在前人③基礎上修正為：“行政機關就其主管事務，促請人民為一定作為或不作為或其他不具法律上強制力行為之手續(xù)”。[17]

由于行政指導具有非以高權方式所為之的特征，因此對其是否有可救濟性有所爭議。但由于其在公共行政領域中的普遍性，且確實能給相對人造成實際權利的侵害，因而應該承認一種信賴保護利益的存在才更為妥當。

在金融領域的行政干預領域，在市場面臨高發(fā)卻又并不確定的風險面前，行政規(guī)制可以更多使用一種推薦與建議的方式。例如《美國1934年證券交易法》第17條（f）款中，證券委員會鼓勵保險業(yè)要求其受保人迅速將遺失、丟失、偽造、失竊證券的情況報告證券交易委員會或其通過規(guī)則制定接收該等信息的其他人。這種鼓勵的方式就非傳統(tǒng)的強制性行政規(guī)制行為，而是帶有一定激勵性的措施。此外，同樣在該款中規(guī)定，SEC或其指定人可以與司法部長達成協(xié)議，使用國家犯罪信息中心的設備，以獲得、儲存和傳播與遺失、丟失、偽造和失竊證券有關的信息，使金融界可直接查詢國家犯罪信息中心有關該證券的檔案。[18]這種提供資訊的行為即為行政指導中的一種類型。

（三）新興行政規(guī)制行為中的若干注意因素

在新興行政規(guī)制行為中更為注重協(xié)商合作，講求民主和參與的同時，需要注意以下幾點：

⒈高權性行為仍然在行政規(guī)制行為中處于核心地位。隨著時代的變遷和公共行政服務理念的興起，行政法開始逐漸被界定為一種更具平等性，努力給行政主體和相對方提供充分溝通與協(xié)商的程序以及網絡的調控型法，從而使得原本單方命令之下的決定性行為更具備一種共識性特征。但在這種程序中折射出來的民主性不應被恣意擴大，因為在行政法上，國家和公民之間并不是平等性關系。否則，即顛覆了整個行政法的基礎，國家的公共行政活動也將無以為繼。公民之所以賦予國家這種強制性權力，就緣于完全個體性的行為無法保障生活在這個社會中的絕大多數人的和平與安寧。對自由進行某些程度的限制，正是為了在限度之內可以更好地行使個人權利。因此，自國家建立以來，對公民權利的保護就不可能建立在國家和公民平等的關系之上。這種高權性的行為對于國家完成行政任務是不可或缺的?；痉ㄔ跊Q定公民與國家關系時，不對稱地決定公民的自由與國家權限之區(qū)別，申言之：公民享有法律框架內之自由，國家組織則享有法律所賦予之權限，此種區(qū)別對行政法體系而言是具有建設性的。[19]

⒉謹防“監(jiān)管俘獲”。每每論及國家行政，基本都會想到面對強大的公權力，處于弱勢地位的公民權利極容易受到侵害。“控權論”的興起也主要基于這樣的考慮。然而，行政任務以及國家目的的實現，必然需要強大的行政權。在新興的更為強調協(xié)作、溝通和加強共識的行政規(guī)制行為方式中，不僅需要考慮對傳統(tǒng)的行政權如何進行制約，也要考慮在強大的利益群體面前，如何保持行政的獨立和中立，而不至于變得無所事事、碌碌無為。

⒊國家行政責任不可或缺。即使在一些合作性、指導性的新興行政規(guī)制行為方式中，不能因為缺乏某些高權性特征而認為國家由此并不需要承擔責任。如上文所述及的行政指導行為，如果在某些事項上確實形成行了政相對方的信賴利益，此時如果否認國家行政責任，則一方面等于鼓勵國家行政的恣意而為，另一方面則是對公民權利的漠視。如上文提及到的《歐洲議會與歐盟理事會第2003/6/EC號指令》第（37）項，成員國主管部門在其職權范圍內可以與市場組織進行合作或向市場組織委托授權，但是“主管部門仍需對此自負其責”。所謂自負其責，也就是規(guī)定了國家行政的責任，并不能因為其采取了合作形式或者進行了相應的授權就可以規(guī)避責任。

四、金融信息披露行政規(guī)制行為的有效性分析

（一）金融信息披露行政規(guī)制行為的合法性要求

所謂法治國，就是要通過法來保障社會中人們的自由權利。法律能夠提供可預見性、明確性、穩(wěn)定性以及透明性，這對一個社會的秩序井然有毋庸置疑的重要作用。而社會的秩序井然是能夠讓公民更為理解和遵從國家的決定，由此需要對法律秩序具有一種依賴性和可期待性。因此，所有的基于更好達至公共行政目標的規(guī)制手段仍然應該建立在法秩序體系的框架之內。而這種建立，并非僅僅是權宜之計的拼湊，不考慮原因及其后果而將一種傳統(tǒng)上未曾出現或者未曾重視的事物放入到某一體系中，再加以形式上的粉飾。如此這般，該法秩序體系將不再為“法秩序”，而必定充滿了不穩(wěn)定的因素導致沖突頻發(fā)，最終只會致使整個體系的轟然倒塌。因此，必須研究每一種新出現的調控方式出現的原因、動機，其欲加以解決事項的具體性質，其對各種利益的影響程度，其是否具備納入行政法秩序體系范疇的可能性等等因素，再為其建構可被適用的規(guī)則，目的在于將來更好地對該事項進行調控，對其中涉及的各方主體的利益進行更好地保障。這也是整個法律體系得以不斷發(fā)展的重要根源。也即現代法治國永遠不應低估法律形式的要素。

合法性要求是現代法治國家的核心構成要素，其意味著經由法來保障公民的自主領域。這就要求在行政法領域，所有的行政行為都應該受到法的拘束。法賦予了行政行為的正當性，同時也約束著行政行為的行使方式，對所有的行政活動都應該施加紀律和責任。金融信息披露行政規(guī)制行為作為行政體系中的一個構成部分，合法性始終是其中的一個核心要求。它包含以下三個內容：

⒈行政的法約束。行政的法約束原則也即在制定金融信息披露行政規(guī)制的規(guī)范以及具體執(zhí)法時，受到來自法的約束。此處的“法”的范圍應該從法的各種表現形式以及各種層級上系統(tǒng)地加以理解，也即將金融信息披露行政規(guī)制行為置于整個法的體系中加以掌握。首先，處于所有法的頂端的應該是一國的憲法。但是由于憲法在很多國家并不具有可直接適用性，這就造成了當抽象行政行為中一些具體行政行為違反憲法時，并不一定能夠提供實際可行的救濟方式，由此造成憲法實際上被虛置的局面。但并不能因此就否認憲法應該作為行政法拘束的一個來源。而且從法治國的原則來說，憲法作為國家的根本法，應該成為行政法拘束最為重要的根源。實踐中是否已經實現了該標準不應作為否定其重要性的依據。與此同時也需要注意，由于憲法主要都是一些原則性規(guī)定，較為抽象和概括，需要其他法律通過具體的規(guī)定才能加以適用。所以，在一般情形下，在有具體符合憲法原則和精神的法律可以加以適用時，不宜直接援引憲法從而導致法律被弱化。這是一個問題的兩個方面，都必須予以注意。

在憲法之下，行政的法拘束來自于國家立法機關所制定的法律。在這個層面上，行政規(guī)制主體不適用法律的空間非常有限。只有在該法律非常明顯地違憲時，且需要根據該國有關違憲審查的規(guī)定，行政機關才有不適用法律的權限。

行政規(guī)制主體的法拘束還包括來自于行政機關自我制定的法的拘束，例如行政法規(guī)與規(guī)章等規(guī)范性文件。此外，還應該包括行政規(guī)制。

在全球化的時代背景下，國際公法自然也成為行政法拘束的重要來源。但是由于其中涉及到非常復雜及敏感的國家主權和國家利益問題，實際上這種來自國際公法的約束究竟能夠達到怎樣的程度取決于多種因素。①

由此我們看到，金融信息披露行政規(guī)制行為所需要遵守的法的種類極其繁多，由此帶來的一個后果是隱藏著各層級之間沖突的極大可能性。該金融信息披露行政規(guī)制行為的合法性由此需要考慮更多方面的因素。一個從上至下邏輯清晰規(guī)則清楚、較少沖突的法體系對于行政規(guī)制意義重大。此外，在進行具體行政規(guī)制時，需要考慮上位法、下位法、普通法、特別法等法之間的效力區(qū)別。

⒉法律優(yōu)先原則。法律優(yōu)先原則是一國法律體系能夠符合合憲性及合法性并能夠保持從上至下最大程度的統(tǒng)一性的基本前提。金融信息披露行政規(guī)制行為若要具備合法性，必須遵循法律優(yōu)先原則，即必須在法治和法律的范圍內進行活動。這意味著：

⑴金融領域在進行信息披露行政規(guī)制時，不能與其上位階的法律規(guī)范發(fā)生沖突。若發(fā)生沖突，則該行政規(guī)制行為因不具備合法性，原則上無效。

⑵金融領域在進行信息披露行政規(guī)制時，若對被規(guī)制對象采取具體的執(zhí)行行為，則該行為必須符合現行有效的法律規(guī)范。若將該原則中的“法律”范圍予以適當擴充至根據法律規(guī)范授權，或行政機關自己制定相應的法規(guī)規(guī)章等抽象性文件，則該行政規(guī)制行為也不能與以上抽象性文件相沖突，否則即為違法。

⒊法律保留原則。金融信息披露行政規(guī)制行為需要遵循法律保留原則，即在一些明文規(guī)定必須由法律來進行調整的領域，行政規(guī)制主體所進行的規(guī)制行為必須要有法律的授權。也即在法律并無明文規(guī)定之領域，由于行政活動并未抵觸法律，故不違反法律優(yōu)越原則;惟因欠缺法律之授權，故依其情形，得發(fā)生違反法律保留原則之問題。[20]

對于法律保留的范圍，有各種不同觀點。有學者認為，法律保留的范圍應該限于侵害公民自由權利的干預行政，對于授益行政或給付行政，原則上可以賦予行政一定的自由度;也有學者認為，無論是干預行政還是授益行政，都應屬于法律保留范圍。這個理論主要基于民主原則，認為給付行政涉及到社會資源的分配，也應該由全體公民作出決定，確保公民保留給付的權利。且從給付對象來看，其重要性不見得低于公民的自由權利，所以不應將其剔除在法律保留范圍之外。而德國聯邦憲法法院采取重要事項說，其認為基于法治國家原則與民主原則，除了干預公民自由權利的行政領域之外，在給付行政中或者其他公共行政領域里，若涉及公民基本權利的實現與形式，以及涉及到公共利益尤其是影響共同生活的“重要的基本決定”，也應該納入法律保留范圍。[21]

究竟以上觀點應該采用哪一種，要根據各國具體國情而定。且無論依據哪個觀點所制定的制度，都有其利弊。若采取全部保留說，則行政規(guī)制行為在面臨諸多變化復雜的公共行政生活時，因靈活度缺乏，必然盡顯僵化而捉襟見肘;但若將法律保留范圍限于公民自由權利的干預領域，則對于另一些也關涉公民重大利益的事項，似有顧此失彼之感。而且隨著社會福利國的興起，越來越強調政府給公民所能提供的服務及保障，財產、資源分配的重要性在當下也很受重視;若采取重要事項說，將面臨重大的自由裁量問題。究竟何種利益和權利才可以稱之為“重大”，該概念和“公共利益”一樣，內涵和外延都極不確定。由此帶來的困境是，在試圖對涉及公民重大利益的領域更好貫徹法治和民主原則的同時，反而可能陷于更大的不被拘束的“自由裁量”泥沼，而且更缺乏可預期性和確定性。

金融信息披露行政規(guī)制行為若具備合法性，需滿足以上三個方面的標準。各國對于法拘束的范圍和法律優(yōu)越性以及法律保留范圍的理解有所不同，因此其合法性也具備地域性特征，需要根據一國法律體系來加以確定和衡量。

在前文所述及的歐盟金融行政規(guī)制體系中，很多法規(guī)都體現了對合法性的追求，由此可見歐盟所特有的多層級的法規(guī)范的拘束性。《歐洲議會與歐盟理事會第2010/78/EU號指令》規(guī)定，為了保證歐盟金融領域立法的監(jiān)管程序的效率和透明度，歐洲理事會同意并且支持2000年啟動的“萊姆法路西”四級立法程序。在歐洲議會、歐盟理事會制定適用于歐盟范圍內所有金融機構監(jiān)管的整體框架性、原則性指令之下，歐盟委員會在很多領域有權通過第二層級的細則。設定歐洲金融監(jiān)管體系的條例規(guī)定，在相關立法具體列明的領域中，歐洲監(jiān)管機構可起草技術標準草案，呈報歐盟委員會根據《歐洲聯盟運行條約》第290條和第291條以授權立法或實施性立法的形式通過。此外，為了保證歐盟該金融監(jiān)管體系運行的統(tǒng)一性，該指令規(guī)定，就歐盟法律是否得到遵守的程序性或者實體性問題的解決，需要通過歐洲監(jiān)管機構根據自身設立的條例以及本指令來處理，而并非由國家級的主管部門自行解決。歐盟監(jiān)管機構就該情形要求所涉國主管部門采取的特定行動的決定，對于后者有約束力。由此形成 了在歐盟金融行政規(guī)制體系中對于金融規(guī)制主體采取的規(guī)制行為方式中有關合法性的要求。[22]

在證券信息披露監(jiān)管法規(guī)中，《歐洲議會與歐盟理事會第2003/71/EC號指令》授權歐盟委員會就招募說明書或基本招募說明書與補充文件的格式以及信息披露的公布辦法等制定相關實施細則;[23]就母國主管部門的相關權限也有多處規(guī)定，不只涉及原則性規(guī)定，也涉及一些具體的執(zhí)法權限。①又如《美國1934年證券交易法》多處授權證券交易委員會可以就信息披露領域制定具體實施的細則和標準，并對證券交易委員會的具體執(zhí)法權限有多處明確規(guī)定。也即證券交易委員會在該法明確授權的范圍內所制定的信息披露規(guī)制的抽象性文件以及具體執(zhí)法行為，則為具備合法性的行政規(guī)制行為。①

（二） 合法性之外的金融信息披露行政規(guī)制行為的有效性分析

除了以上明確符合合法性要求的金融信息披露行政規(guī)制行為之外，金融信息披露行政規(guī)制主體為完成行政任務、達到行政目標所進行的一些行為也被排除于傳統(tǒng)上所歸納的合法的行政行為體系之外，但并不能因此就全盤否認這些行政規(guī)制行為的有效性。

所有的法律都應將有效性作為一個重要的目標。不具備有效性的法律將失去其存在的合理性和可能性。而法律的有效性必然需要通過對其適用來實現，體現在一個個具體的行為之中。所以，法律并不能僅僅滿足于對字面的法律規(guī)定進行詮釋，而需要就整體法秩序的目的加以分析，如何就其發(fā)生效力進行探討。每一個體的法機制都必須考慮如何在整個宏觀層面的法秩序體系之中發(fā)揮其應有的作用，相互之間應該如何協(xié)調，從而使法律能夠實現其目標。公共行政作為調控公共利益和個人利益之間最為重要的調控法，更需要將這種宏觀層面的考慮真正落實到每一個具體行為之中。傳統(tǒng)的規(guī)范原則作為行政行為合法性的支撐，在法治國中永遠不會被放棄。但與此同時，必須考慮在該規(guī)范原則之外需要適時添加和補充，而該補充與該規(guī)范原則都應該成為構建整個公共行政法體系中的一個要素。之所以如此，主要基于以下幾個理由：

⒈行政任務與國家目的的考慮。行政法作為憲法的轉換器，需要將紙面上的憲法精神和原則落實到具體的與行政相對人有關的各種法律關系中去，在能夠實現國家目的的同時，最大程度地保護公民的基本權利。傳統(tǒng)行政法的主要作用是管制，之所以越來越難以應對現代公共行政生活，是因為它沒有及時關注到在符合法治和民主的精神下，如何更為有效地完成行政任務和國家目的。

所謂行政任務，是經指派由行政主體完成的國家任務。此外，享有權限的行政主體在符合法律保留原則的限制下，得以在其行政裁量的范圍內為完成任務所進行的履行行為。但是這種履行行為并不必然是傳統(tǒng)行政法上的高權行為方式。[24]而隨著現代社會福利國提供給付的領域越來越廣泛，傳統(tǒng)的行政行為方式在很多時候都無法很好完成其作為服務提供者的角色轉變。而另外一些即使是作為需要公權干預的規(guī)制領域，也因為其高度的復雜性和專業(yè)性，使得行政規(guī)制主體單方強制性的行為方式或由于信息溝通不暢，或由于忽視行政相對方的利益需求，或缺乏最起碼的各方共識，而最終導致規(guī)制的失敗。行政任務與國家目的從來都是一個開放的體系，隨著時代發(fā)展以及國內國際環(huán)境的變化而需要不斷進行調整。而且在很多時候，對它的理解還需要加上政治上的考慮。因此，行政規(guī)制行為并非只是僵化的、有限的、完全依據法律字面意義的理解，而需要在符合法治國精神的原則之下，擁有一定的靈活性和自主性。但這絕非意味著可以恣意忽視法律作出的規(guī)定，也即不能違背法律優(yōu)先和法律保留的原則性要求。

⒉行政規(guī)制領域中公益私益衡量的復雜性。行政法作為一種調控法，其主要調整的是公民公共生活中的公共利益和私人利益之間的沖突。而這兩種利益之間有時很難有一個明確的界限，而且在一定情形之下，公益和私益之間會進行轉化，又或者在某些時候，某種利益之中本身就包含了這兩種利益的特征，也即行政法所需要面對的這兩種利益的調控是具有高度不確定性且在動態(tài)發(fā)展之中的。這就決定了若將行政法秩序體系理解為一個計劃中的靜態(tài)的、封閉的可完全由法律事先設定的體系，是不可能的。在具體行政規(guī)制領域，某種利益需要經過反復的衡量才能加以確定。在金融信息披露行政規(guī)制領域，和金融產品服務一樣復雜的是該領域中相關的利益結構以及利益主體的復雜性。在滿足一種利益的同時，很多時候必須面臨另一種利益的犧牲。有時這種利益之間的取舍是兩種不同的私益之間，如保險人和被保險人之間就某種和被保險事項相關的信息的披露與否;有時這種利益之間的取舍則在公益和私益之間，如某一銀行機構面臨的運營困難的信息披露與否，關涉到該銀行自身和廣大市場投資者乃至更深層次上國家金融安全之間的利益平衡。公益究竟是一個行業(yè)的利益還是一個地域的利益，或是一個國家的利益？公益是否在每一種情形下都必然要被優(yōu)先考慮？究竟哪種利益才是更具備正當性因素的利益？這種衡量過程需要利益相關方對其利益進行某種程度的表達和闡明，這樣才能有助于行政決策的完成。因此，在行政規(guī)制行為方面體現了更多合作和協(xié)商溝通的特征，這是以往傳統(tǒng)的行政規(guī)制行為所缺乏的。特別是在一些法律沒有做出規(guī)定的領域，尤其需要行政規(guī)制行為加以靈活地調整，以此更好地協(xié)調相關各方的利益關系。

⒊現代行政的變遷性?，F代行政所面臨的社會生活遠遠復雜于以往任何一個時代。全球化以及信息化的時代背景給金融領域帶來了更多的不確定性，伴隨著更多的風險。這些變遷的現象不應該被認為是行政法秩序體系之外的事項，而應該作為整個行政法必要的前提和基礎，它對傳統(tǒng)的金融行政規(guī)制領域以及傳統(tǒng)的金融行政規(guī)制方式帶來的變化都需要加以慎重思考。因此，現代行政規(guī)制行為無法僅限于某幾種確定的行為方式，需要研究如何選擇最為合適的工具，并且需要探索在符合法治國原則的前提下，將各種方式怎樣做最為有效的結合運用。如果缺乏對這一點的認知，公共行政就無法對各種多元利益的平衡作出合乎期待的決策。

因此，行政規(guī)制行為的有效性在合法性之外，需要從其具體行為所涉及的事項、目的方式等多方面加以衡量判斷是否應該納入整個行政規(guī)制行為有效性的范疇之內。而加入了此考慮之后的行政規(guī)制行為體系除了傳統(tǒng)的合法性通常是高權行為之外，還出現了諸如行政激勵、行政指導、行政協(xié)議等其他新興的行為方式。更有甚者，有些學者還將傳統(tǒng)上定義為私法的行為也納入其中。筆者并不否認將私法上的行為納入行政規(guī)制行為體系范疇的可能性，因為任何新興事物出現的背后都有其合理性的支撐，但是否可以將其納入一個成熟卻仍在不斷發(fā)展的體系之中，仍需要基于多方面的衡量。

有關在傳統(tǒng)合法性之外的行政規(guī)制行為有效性的理由，試做歸納如下：

⑴基于憲法精神的非傳統(tǒng)合法性的行政規(guī)制行為的有效性。行政法和憲法息息相關，始終受到憲法的重要影響。晚近學者Frite Werner提出“行政法可視為具體化的憲法”，[25]可見，行政法是落實憲法精神的重要領域。因此，在不違背法律優(yōu)先以及法律保留原則的領域內，對一些沒有法律依據但卻符合憲法原則和精神的行政規(guī)制行為，不應一概否定其有效性。從某種角度來看，其符合更廣泛意義上“法”的依據，而非拘泥于一般法律文件的字面含義，蘊含著對最高法律效力層級的憲法精神的尊重，并不違背現代依法行政原理。

⑵基于一般法律原則的非傳統(tǒng)合法性的行政規(guī)制行為的有效性。雖然行政法的一般法律原則在很多時候沒有明確具體的法規(guī)形式，但是原則上它可以適用于所有的行政法領域。通常并不認為一般法律原則是一種獨立的法源，在具備具體的法律或者法規(guī)形式的法源時，并不會適用一般法律原則，否則會造成對法律法規(guī)形式法源的虛置和弱化，違背法律的明確性、穩(wěn)定性、可預見性等基本要求，從而背離法治國精神。但基于現代社會的不斷發(fā)展和公共行政領域規(guī)制的復雜性，一些面臨規(guī)范性空白的公共行政領域，此時若仍被“法標準”所捆綁，則無法完成行政任務，實現國家目的，也無法對公民的利益需求作出有效回應。

⑶基于公民權益保障的考慮。從現實層面來看，由于現代行政的變遷性，確實有大量欠缺法律依據的行為存在。這些行為因為不具備合法性，導致其效力處于不確定狀態(tài)。但若一概否定其法律效力，所造成的結果很可能是相對方無法獲得行政法的救濟途徑，這對于相對方來說是極不公平的，更從根本上違背了法律保障公民基本權利的精神。因此，對于欠缺法律依據的行政規(guī)制行為，也需要根據情形區(qū)別對待?；虺鲇诜蠎椃ň窈鸵话惴稍瓌t，或出于對公民權益的保障，應該對行政規(guī)制行為的有效性做更為全面的考慮。

⑷基于整體法秩序穩(wěn)定的考慮。凡事基本都具備兩面性，任何制度也不外乎如此。有學者認為，將不具備合法性的行政活動方式納入有效性范疇，不符合依法行政的原理。從表面來看，似乎確實如此，但若從更深層次的整體法秩序來看，根據具體情形，將部分行政活動方式納入到大的行政規(guī)制行為體系中來，恰恰是為了更好地保障行政相對方對行政的信賴利益。無論是以高權方式所為的傳統(tǒng)行政行為，抑或是更具平等特征的新興的公共行政活動方式，出于對政府的信任以及行政行為非經撤銷就默認具有效力的拘束力，若事后被認定為不具備法律效力，則會對現已存在的法秩序造成一定程度的損害。因此，對于任何事物的判斷，都應看到其兩面性并加以權衡，不應因過于簡單而作出定論。

以上述及，現代社會的專業(yè)性對法律性文件的明確性和細致性要求逐漸增強。而在規(guī)范性文件越來越細致的同時，不可避免地會帶來整個法規(guī)范體系的僵化和封閉。這種困境需要通過民主和行政方式的改革以及對法治主義的不斷反省和發(fā)展來逐漸加以克服。而近來公共行政愈來愈明顯地出現溝通和合作的趨勢，則是對以上困境的回應。因此，公共行政需要在以往那些高壓管理的領域逐漸放權，增強公民的參與意識，強調政府與公民的協(xié)商、合作。但在此需要加以明確，行政擁有更多自主性并不意味著其可以突破憲法的框架。在法治社會中，行政不能違背法律優(yōu)先以及法律保留的原則。在面對風險的不可知性時，法律本身被賦予了更大的形塑空間，行政規(guī)制行為也被賦予了更大的空間，但并不意味著其可以創(chuàng)設法律所沒有的主觀性權利。因此，在為了完成行政任務從而賦予行政規(guī)制行為更大靈活性的同時，不能忽視法律在法治國的核心地位，而應該在法律的穩(wěn)定性、明確性與靈活性之間努力尋求一種平衡。

“總而言之，我們必須隨時謹記所有調控觀念的機能界限，以機械性的方式去觸動調整這些觀念是一件危險的事請。為了使模式能夠保持其清晰性，必須以一種強烈選擇的觀察角度，去確定模式的基本要素;且模式的合法性問題，則必須回溯還原單純的‘原因效果關系’去加以確定?！币驗橛眠^于簡單的線性關系去理解需要處理如此專業(yè)且復雜的事項的行政調控模式，則無法在該體系內獲得所期待的進展。[26]所以，在金融信息披露行政規(guī)制的新興領域，要始終努力尋求一種能夠平衡穩(wěn)定性與靈活性的途徑，以更好地處理好傳統(tǒng)與創(chuàng)新之間的關系。

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[9]參見《歐洲議會與歐盟理事會第2003/6/EC號指令》中第（36）項說明.

[10]參見《歐洲議會與歐盟理事會第1092/2010號（歐盟）條例》中第（29）項說明.

[11]參見《美國1934年證券交易法》第11A條（a）款以及（d）款規(guī)定.

[12]參見《歐洲議會與歐盟理事會第2004/109/EC號指令》中第（26）項說明.

[13]參見《美國1934年證券交易法》第15C（b）條（C）款規(guī)定.此外，在該法第17條（h）款有關提供控股公司系統(tǒng)的風險評估報告的要求中也有類似規(guī)定。

[14]參見《歐洲議會與歐盟理事會第2003/6/EC號指令》中第（37）項說明.

[15]參見《美國1933年證券法》第19（d）條.

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[18]參見《美國1934年證券交易法》第17條（f）款相關規(guī)定.

[22]中國證券監(jiān)督管理委員會組織編譯.歐盟金融監(jiān)管體制改革法規(guī)匯編（中英文對照本）[M].法律出版社，2013.7-12.

[23]參見《歐洲議會與歐盟理事會第2003/71/EC號指令》第7、8、10條規(guī)定.有關授權歐盟委員會制定具體實施細則的規(guī)定在該指令中多處可見。

（責任編輯：徐 ?虹）

Studies on the Development and Validity of Financial Information

Disclosure Administrative Regulation Behavior

Zhu Shudi，Ke Jing

Abstract：As one kind of general administrative activities，administrative regulatory behavior is an important part of administrative regulation system and should be included into the broad administrative behavior system.As a relatively new phenomenon，its development trend has called great concern and there are different views on its validity.In this article，the author analyses the validity of the financial information disclosure regulatory behaviors and emphasizes that the core of the validity is legitimacy but not the same as legitimacy.Besides，as for the validity and the legitimacy of some emerging administrative regulatory behaviors，we should uphold the ideals of rule of law，endeavor to find a way to balance the stability and the flexibility to better deal with the relationship between tradition and innovation.

Key words：disclosure;administrative regulation behavior;development;validity;legitimacy