論依法行政視野下的行政問責制

摘 ? ? ?要：作為強化行政監(jiān)督的一種非常有效的形式，行政問責制對于深化行政管理體制改革具有重要的意義，也是建設法治政府的必然要求。我國實施行政問責制自2003年“非典”危機開始，至今已有十余年的時間。在此期間，行政問責制的實施取得了預期效果，但也存在一些問題，尤其在建設法治政府的新要求下行政問責制還需要不斷完善。本文概述了行政問責制的理論基礎，結(jié)合我國目前行政問責的現(xiàn)狀和存在的問題，基于建設法治政府的要求，對構建具有中國特色的行政問責制提出了相關的建議。

關 ?鍵 ?詞：行政問責制;法治政府;規(guī)范化

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0032-06

收稿日期：2015-03-16

作者簡介：王芳（1982—），女，河北內(nèi)丘人，唐山師范學院講師，法學碩士，研究方向為行政法、法制史、法理學。

基金項目：本文系2014年度河北省社會科學基金項目“論服務型政府視野下的行政執(zhí)法規(guī)范化”的階段性成果，項目編號：HB14FX006。

黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國的重大任務之一就是深入推進依法行政，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。行政問責制是現(xiàn)代政府明確責任和改善管理的有效制度，也是構建法治政府的必然要求。因此，全面落實行政問責制，強化對行政權力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責機制，對于建設法治政府、法治社會、法治國家具有重要意義。

一、行政問責制的理論基礎

行政問責制的理論基礎是研究行政問責制的重要理論支撐，更是行政問責制發(fā)展完善的理論依據(jù)。當代行政問責制的理論基礎主要包括社會契約論、人民主權論、行政控權論三個層面。

（一）社會契約論

社會契約論是一種用契約關系解釋社會和國家起源的政治哲學理論。古希臘哲學家伊壁鳩魯明確提出了社會契約的思想，法國近代著名思想家盧梭進一步提出了人民監(jiān)督的思想。他認為，“社會是人們在公正平等的基礎上建立的社會契約，人民把權利交給社會，自己又從社會獲得了同等的權利。社會契約締結(jié)之后，人民便永遠成為國家的立法者，所以人民是主權者，政府只是主權的執(zhí)行者。主權始終屬于全體人民，政府是人民行使主權的工具”。[1]國家、政府的權力來源于“契約”，國家、政府在擁有權力的同時也肩負起了維護公共秩序、保障公民權益的責任和義務，如果國家、政府不履行職責，或者超出“契約”的約定范圍行使公共權力，公民就有權將其給予國家、政府的權力收回。行政問責制恰恰就是這樣一種有效的監(jiān)督制度。

（二）人民主權論

人民主權理論的首次提出者是法國著名思想家盧梭。依據(jù)盧梭的觀點，人民主權的基本原則包括以下幾方面：⑴國家是人民的集合體，是一個公共的人格。人民是國家權力的唯一來源。⑵政府是主權的執(zhí)行者，主要負責執(zhí)行法律，維護社會和治理政治的自由。⑶“行政權力的擔任者是沒有任何特權的人民官吏，如果他們有違法行為，人民有權立即撤換他們”。[2]按照人民主權論的觀點，人民是國家權力的所有者，而國家權力是在人民的監(jiān)督之下交由國家、政府行使的。政府權力的行使必須受到人民的監(jiān)督和制約，以保障人民所給予的權力能夠維護人民的權益和社會的秩序，這恰恰是行政問責制存在的基礎。

（三）行政控權論

行政控權論的宗旨是保護個人權利，控制行政權力?；谛姓貦嗾摰挠^點，行政權力要最大限度地保護公眾權益， 就必須借助于全面、有效、強力的制度，行政問責制的實施就很好地解決了這一問題。行政問責制借助其廣泛的監(jiān)督主體，可以對政府及其工作人員進行全面、有效的監(jiān)督和制約，能最大限度地防止行政權力侵害公眾合法權益現(xiàn)象的發(fā)生。

二、我國行政問責制實施的進程及其

存在的問題

（一）我國行政問責制實施的進程

行政問責制的發(fā)展經(jīng)歷了一個從萌芽到發(fā)展并不斷完善的過程。

2002年，自香港實施“高官問責制”以來，行政問責理念開始引起學術界和實務界的普遍重視;2003年，在“非典”危機肆虐時，兩位省部級高官因行政不作為使非典病毒迅速蔓延，造成了重大的人員和財產(chǎn)損失，這兩位省部級高官也因此被免去了職務，這標志著行政問責制度正式在我國的政治生活中發(fā)揮作用。

2004年的《政府工作報告》指出：“實行執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯追究制，完善并嚴格執(zhí)行行政賠償制度，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償?！弊源耍芍醒胝疇款^的行政問責制度建設在全國逐步展開。2005年的《政府工作報告》指出：“實行行政執(zhí)法責任制，堅決克服多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公的現(xiàn)象。強化行政問責制，對行政過錯要依法追究?！?006年的《政府工作報告》指出：“建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！睆拇?，我國行政問責制度建設進入了快速發(fā)展時期。2014年，黨的十八屆四中全會提出：“建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執(zhí)法責任制。強化對行政權力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責機制?！睒酥局覈姓栘熤贫冉ㄔO進入到了一個新的發(fā)展階段，逐步走上制度化、規(guī)范化和法制化的軌道。

在地方，自2003年以來，各地政府根據(jù)本地情況相繼推出了問責法規(guī)，為我國行政問責制的完善和統(tǒng)一立法奠定了堅實的基礎。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年底，我國有關行政問責的中央及地方規(guī)范性文件有近400部。按照這些規(guī)范性文件針對的問責對象，可以將其分為以下四類：一是針對行政機關及其工作人員過錯進行責任追究的規(guī)范性文件，二是針對部門行政首長進行問責的規(guī)范性文件，三是針對黨政領導干部進行問責的規(guī)范性文件，四是針對其他方面進行責任追究的規(guī)范性文件。

從總體上看，我國行政問責制度不斷強化問責的法制化，即從隨意性很大的“依權問責”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹梢赖摹耙婪▎栘煛? 不斷擴大問責范圍，從只追究“有過”擴大到追究“有過”與“無為”相結(jié)合;不斷規(guī)范問責程序，從帶有滯后性的“事后問責”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后的“全程性問責?不斷強化問責主體，從單一的行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責”逐漸轉(zhuǎn)化為“同體問責”和“異體問責”相互補充。

（二）行政問責制在實施過程中存在的問題

⒈問責主體方面存在的問題。在我國，行政問責方式包含以下兩種：一是政府內(nèi)部的同體問責;二是包括各級人大、司法機關、社會團體、新聞媒體以及人民群眾等的異體問責。但我國的現(xiàn)實情況是，兩種問責方式都存在著很大的局限性。

⑴同體問責的局限。在實踐中，同體問責具有反應快、效率高的特點，但其局限很明顯。其一，我國同體問責主體混亂。“從我國各地行政問責的實施情況來看，各地方具有問責權力的主體行政機關比較混亂，有的地方由監(jiān)察部門承擔，有的地方由立法部門承擔，有的地方直接由行政首長擔任，不僅導致了各個行政部門之間權能不清、職責不明的局面，而且行政問責制也難以實現(xiàn)具體操作，不能發(fā)揮其應有的功效。”[3]其二，同體問責的運作形式帶有典型的“自上而下”的特點，在很大程度上責任都在政府內(nèi)部被稀釋和消化掉了。此外，如果在上級也要承擔責任的情況下由其對下級進行問責，顯然會使行政問責缺少必要的公平和公正的成分。

⑵異體問責的局限。相對同體問責，異體問責具有更加獨立和客觀的優(yōu)勢，但種種現(xiàn)象表明，異體問責在我國相對缺失。其一，異體問責缺乏制度保障。在我國，各級司法機關以及社會團體雖然擁有行政問責的權力，但其在人事調(diào)動、財政支持以及機構編制等諸多方面都受到同級政府的制約，很難發(fā)揮獨立、客觀問責的作用。此外，各級人大的問責往往流于形式，其實施總是落后于政府問責，屬于典型的“事后問責”，嚴重影響了問責的效果。其二，信息公開的程度也嚴重影響了異體問責的實施。信息公開是建設法治政府的一個重要目標，但實際上，信息是否公開以及公開的內(nèi)容和形式完全由政府支配。其三，公眾參與問責不積極。“首先，公眾長期以來普遍形成的服從心理和政治冷漠心理已成為一種文化障礙，害怕對政府進行問責，或者根本沒有問責的意識，導致公眾缺乏對行政活動的廣泛參與和有效監(jiān)督。其次，因為信息不公開，導致公眾無法獲得知情權，公眾不了解行政機關及其人員的行為，監(jiān)督和問責也就無從談及。再次，我國現(xiàn)有的行政問責體系對公眾行政問責沒有系統(tǒng)化的制度安排，公眾行政問責的途徑和程序非常缺乏?！盵4]

⒉問責對象方面存在的問題。在實踐中，被追究責任的責任人往往被冠以“有關”的字樣，這說明存在問責對象不清、難以確定的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，權責區(qū)分不清導致問責對象難以確定。黨政之間、層級之間、正副職之間權責區(qū)分不明確，在直接責任人和間接責任人的劃分上間接責任人難以確定，在個人責任和集體責任的劃分上以“集體負責”規(guī)避個人責任，不同層級之間的官員責任也難以明確，等等。其二，立法不統(tǒng)一導致問責對象難以確定。由于缺乏行政問責統(tǒng)一立法，在各地相關的立法文件中，對于行政問責客體的界定五花八門，“有的包括行政機關，法律、法規(guī)授權組織或者受行政機關委托履行行政管理職責的組織及其公務員;有的指現(xiàn)任政府領導，政府各職能部門、直屬機構、派出機構、直屬事業(yè)單位和下級政府的行政主要負責人;還有的僅指政府和政府部門行政領導。”[5]其三，我國領導任職交流制度導致問責對象難以確定。在我國，一些問題的形成往往歷經(jīng)多任政府，一旦發(fā)現(xiàn)問題，首要的問責對象往往是時任政府責任人，而歷屆政府責任人卻無需擔責。

⒊問責程序方面存在的問題。行政問責的程序即實施行政問責的手段、方法、程序和制度。在現(xiàn)實中，行政問責重結(jié)果、不重過程和手段的現(xiàn)象十分普遍。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，在問責程序啟動方面，往往是典型的事后問責、事后追究，而事前防范沒有被引入問責程序中。其二，在問責程序公開方面，往往是向社會發(fā)布處理結(jié)果，對于問責事由、問責過程提及甚少，公眾基本上無法了解事件的前因后果，因而對行政問責程序的監(jiān)督也就無從談起。其三，在問責程序的調(diào)查核實方面，往往是事件發(fā)生之后便快速向外界發(fā)布處理結(jié)果，感情化責任追究和處罰方式占很大比重。其四，在問責程序責任認定方面，對于應當在什么情況下受到什么樣的追究缺少明確、統(tǒng)一的規(guī)定。

⒋問責范圍方面存在的問題。目前，對問責范圍的規(guī)定彈性較大，使行政問責具有較大的隨意性和偶然性，失去了其應有的威懾力。主要表現(xiàn)在：其一，問責主要集中在重大公共安全事故領域，側(cè)重關注經(jīng)濟問題，較少關注政治、社會、教育等領域;其二，問責一般只針對濫用職權的違法行政行為，針對行政不作為或用人不當?shù)葐栴}問責較少;其三，問責多局限于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，缺少對決策失誤、監(jiān)管不力的問責。

⒌問責結(jié)果方面存在的問題。行政問責的結(jié)果即被問責對象就其不當、違法的行政行為所應承擔的責任。嚴格實行責任追究，是更好地實現(xiàn)問責目的，促進法治政府建設的強大動力。反觀我國行政問責的結(jié)果仍存在許多不足，主要表現(xiàn)為：其一，重視認錯態(tài)度，輕視處罰力度，沒有發(fā)揮應有的懲戒作用。其二，缺乏對問責結(jié)果的規(guī)范，缺少有關官員復出的具體規(guī)定，使得問責對象往往以“引咎辭職”的方式平息民憤、暫避風頭，而后又悄然“復出”;“一地失職，異地為官”，使問責淪為政治作秀，失去了懲戒的意義。其三，對問責的結(jié)果沒有統(tǒng)一的處罰標準，不同類型的責任與追究方式不能有效銜接，在許多案件中，應當追究刑事責任的人員往往以承擔行政責任、政治責任而不了了之。

三、基于建設法治政府的要求

重構行政問責制

在建設法治政府的核心價值理念下，依法執(zhí)政是核心，民本意識是出發(fā)點，責任意識是原則。其中，建立健全行政問責制是責任意識的要求，也是建設法治政府的關鍵。

（一）對于行政問責主體的建議

⒈完善同體問責。要加快政治體制改革尤其是行政管理體制改革，做到職權明晰、權責一致;建立政府內(nèi)部行政問責專門的、獨立的機構，使同體問責主體與問責客體之間不存在利害關系，以保證同體問責的客觀性、公正性;明確同體問責主體及其問責權限，建立常態(tài)化、全程性的同體問責機制。

⒉強化異體問責。建立健全行政問責體系中的異體問責機制，要以人大問責為核心，以司法問責為依據(jù)，以社會力量問責為根本。具體建議如下：第一，增強政府信息公開透明度。要嚴格按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，采取多元、便捷的方式主動公開政府信息， 同時，信息公開要做到及時和全面。例如：在政府網(wǎng)站上開辟專欄或借助電視、廣播宣傳政府理念、公開政府辦公電話及在社區(qū)、學校、商場等主要場所設置政府信息網(wǎng)上查閱處等，以有效地保障公眾的知情權和監(jiān)督權。第二，加強各級人大問責。要明確各級人大的問責主體地位，提高各級人大組成人員的專業(yè)化、專職化水平，使其具備問責的能力。要細化人大的問責方式，保障人大切實、有效的罷免權。第三，加強司法機關問責。要改革司法經(jīng)費支付和人事組織體制，建立獨立的經(jīng)費劃撥、人事選拔體系，改善司法機關受制于同級政府的現(xiàn)狀;要加強檢察機關與監(jiān)察部門、紀檢部門的配合和協(xié)調(diào)，加大司法問責力度。第四，加強民主黨派、社會團體問責。嘗試建立民主黨派、社會團體問責的專門性機構和部門，提高其問責的力度和質(zhì)量。第五，加強新聞媒體問責。要加強新聞立法，明確新聞媒體的監(jiān)督權、批評權、報道權、調(diào)查權等。政府部門要給予新聞媒體正當、自由、全面的報道權，以保證新聞媒體對政府決策的知情權，保證新聞報道的真實性和時效性。第六，加強公眾問責。公眾的廣泛參與是多元化行政問責體系完善的重要標志。加強公眾問責，要大力培育公眾的問責意識，引導公眾有序參與行政問責;拓寬公眾參與行政問責的途徑，建立舉報和獎勵機制，激發(fā)公眾的參與熱情;建立完善的聽證制度和信訪制度，確保公眾建議的有效傳達。

在我國，同體問責和異體問責之間應當是相互配合、有序參與、共同促進、功能互補的關系，只有使同體問責和異體問責相互協(xié)調(diào)，才能建立健全可靠、持久的行政問責制度。

（二）對于行政問責對象的建議

是否掌握公共權力是正確界定問責對象的重要依據(jù)。凡是擁有公共行政權力的組織、機構、部門及其工作人員，都必須對所掌握的權力負責，都應當是行政問責的對象。第一，完善職位分類制度，做到權、能、責的統(tǒng)一，明確責任主體，劃分責任范圍。第二，厘清黨政關系，明確各自的責任。要明確黨政之間的分工，加強對同級黨委責任人的追責;明確正副職的責任;劃分不同層級之間的責任;建立重大責任事故集體辭職制度等。第三，實行公務人員離職、調(diào)任考核制度，重點考核公務人員在某地任職期間是否存有重大遺留問題，消除因公務員交流制度造成的問責對象難以確定的現(xiàn)象。

（三）對于行政問責程序的建議

建立健全行政問責程序有利于構建行政問責長效機制。第一，設立獨立、專門的行政問責受理機構，統(tǒng)一受理對行政機關及其工作人員的投訴、檢舉、控告;明確規(guī)定對于行政問責案件的受理期限;建立信息征集制度，完善信訪制度、社會考核制度、公民檢舉和投訴制度等。第二，在具體問責過程中，依法明確問責主體、問責對象、問責權限、質(zhì)詢期限、聽證程序、決議程序;加強對問責過程的公開，通過新聞媒體或政府公告等形式向社會公開問責過程，使問責過程更加透明化;要做到依法問責，在調(diào)查核實和責任認定方面，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，杜絕感情化問責，保證問責程序的客觀、合理、公正。第三，將問責救濟制度納入行政問責程序范疇。依法明確規(guī)范被追責官員的救濟途徑、條件、方式、時限等，建立完善的跟蹤機制、官員復出機制，使問責救濟透明化和公開化。第四，創(chuàng)新問責方式，完善行政監(jiān)察制度、行政審計制度、效績考核制度，將行政問責與行政監(jiān)察、行政審計、效績考核等監(jiān)管方式有機結(jié)合，構建對行政機關及其工作人員全方位的監(jiān)督問責機制。

（四）對于行政問責范圍的建議

行政問責的范圍主要包括：“⑴對發(fā)生的重大突發(fā)事件，本人負有領導責任的;⑵違反法定程序，盲目決策，造成嚴重不良政治影響或重大經(jīng)濟損失的;⑶監(jiān)督不力，造成嚴重后果或造成嚴重社會不良影響的;⑷責任意識淡薄，嚴重損害國家、集體或者他人利益的;⑸個人道德或其行為（包括言論、舉止、儀表、交際等）與其身份嚴重不符，有損政府和官員形象的;”[6]⑹行政不作為、用人不當、監(jiān)管不力等。規(guī)范我國行政問責制的問責范圍可從以下幾個方面入手：第一，拓寬行政問責范圍，將政府及其工作人員的行政“無為”等納入行政問責范圍，把行政問責制全面貫穿于行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督、執(zhí)法、復議、賠償?shù)刃姓袨榈娜^程。第二，加強行政問責立法，以法律的形式規(guī)范行政問責范圍，明確問責和免責的事由，促使行政問責范圍的法定化。

（五）對于行政問責結(jié)果的建議

第一，堅持教育與懲治相結(jié)合。要嚴格進行責任追究，絕對不能以認錯態(tài)度良好為由免除對責任人員的處罰。第二，加強立法，以法律的形式統(tǒng)一、細化、規(guī)范行政問責結(jié)果，防止出現(xiàn)同一事件在不同地區(qū)承擔不同責任的現(xiàn)象。第三，堅持追究政治責任、道德責任、法律責任、行政責任的有機統(tǒng)一，處理好不同責任追究的銜接問題，使問責結(jié)果合法化。

（六）其他方面的建議

完善行政問責制度，還需在以下兩個方面加大力度：第一，加大行政問責文化宣傳力度，樹立問責意識。要營造民主、寬松的氛圍，使公眾、社會團體、新聞媒體能夠充分了解政府信息、表達政治訴求;要對公務人員進行定期培訓，提高其政治文化素質(zhì)，促使公務人員樹立“公仆意識”，形成正確的權力觀和責任意識。第二，完善行政問責法律制度體系。要使行政問責制順利、規(guī)范、有序地推行，就必須完善行政問責法律制度體系，使行政問責制真正步入法治化、規(guī)范化的軌道。

總之，建立健全行政問責制是建設法治政府的重要舉措，行政問責制的繼續(xù)深化有利于提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，有利于構建社會主義和諧社會，有利于實現(xiàn)社會主義民主政治。

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（責任編輯：高 ?靜）

On the Administrative Accountability Perspective of Government by Law

Wang Fang

Abstract：Administrative accountability to strengthen the administrative supervision as a very effective form，has an important significance for deepening the reform of the administrative system，is also the intrinsic inevitable requirement of the construction of the government by law.Administrative accountability in China since the 2003，when the SARS crisis，has been more than ten years. During this period，China's administrative accountability has achieved great development，but in the current environment，there are a lot of shortage，especially in the new requirements of the construction of the government by law，administrative accountability is still need to be deepened and perfected.Based on the analysis of the theoretical basis of administrative accountability，combined with China's current status and problems of administrative accountability，the paper put forward concrete and feasible suggestions about based on the requirements of building the government by law to build administrative accountability with Chinese characteristics.

Key words：administrative accountability;the government by law;normalization