法律監(jiān)督系統(tǒng)存在的不足與完善措施

劉俊伶

【摘要】我國的法律監(jiān)督機構(gòu)臃腫、功能重疊，結(jié)構(gòu)離散、功能紊亂，內(nèi)容單一，機制不健全，措施不得力。完善我國的法律監(jiān)督體系，要改革政治體制，完善上層建筑；要用科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建監(jiān)督機制，使監(jiān)督落到實處；要加強黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督；要加大懲治腐敗力度、嚴(yán)格執(zhí)法；要充分發(fā)揮人民監(jiān)督的作用；要高度重視新聞、輿論監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督體系 問題 措施

【中圖分類號】DF84 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

法律監(jiān)督體系及作用

法律監(jiān)督及法律監(jiān)督體系。法律監(jiān)督，是指國家機關(guān)、政治黨派、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其它相關(guān)組織、全體公民和輿論媒介等主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的權(quán)利，按照既定的法律程序?qū)M織或其他公民立法、執(zhí)法、司法以及守法等涉法活動的合法性所實施的監(jiān)察和督促以及由此而形成的法律制度。法律監(jiān)督體系是指由國家機關(guān)、政治黨派、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他社會組織、公民、新聞媒介，社會輿論等依法對立法、執(zhí)法、司法、守法等各種法律活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督所構(gòu)成的既分工又協(xié)作的多層次的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)。

作為一個完備的體系，法律監(jiān)督體系是由一個國家各種形式的法律監(jiān)督構(gòu)成的有機聯(lián)系的系統(tǒng)。一個健全的法律監(jiān)督體系是上行監(jiān)督、平行監(jiān)督和下行監(jiān)督的合理配置、緊密聯(lián)系和有機統(tǒng)一。

法律監(jiān)督體系的作用。法律監(jiān)督體系作為一個完整的系統(tǒng)，具有整體性的功能和作用。第一，法律監(jiān)督體系通過監(jiān)督主體對監(jiān)督客體法律活動的監(jiān)察、督促和控制來有效地預(yù)防、制止和糾正立法、執(zhí)法、司法、守法活動中可能發(fā)生、正在發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的偏差及錯誤， 有效制約各種權(quán)力的不當(dāng)行使，防止權(quán)力濫用，抵制腐敗和保護(hù)公民的合法權(quán)益，保證各種法律活動得到統(tǒng)一、正確的貫徹實施。

第二，法律監(jiān)督體系通過密切配合、集體協(xié)作，能夠樹立憲法的最高權(quán)威，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，督促全體公民培育法制意識，具備法治思維，尊重和遵守法律；能夠保障公民基本權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)，維護(hù)法律適用的合法性和司法公正。

我國法律監(jiān)督體系的不足

監(jiān)督功能重疊。當(dāng)前，在我國的法律監(jiān)督體系中，監(jiān)督的主體多、部門多，并且以本部門自上而下的監(jiān)督為主。這些監(jiān)督主體誰監(jiān)督什么，如何監(jiān)督，監(jiān)督到什么程度等分工缺乏規(guī)范化，責(zé)任主體不明確，責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，內(nèi)容重復(fù)，功能交叉，且部門之間缺乏相互制約和監(jiān)督。

以行政監(jiān)察部門、黨的紀(jì)律檢查機構(gòu)和反貪部門為例。它們在在法律監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，也取得了一定的成績，但在監(jiān)督對象上分工不規(guī)范，內(nèi)容重復(fù)嚴(yán)重，致使反腐倡廉工作不是交叉錯位就是空白缺位。特別是在實際工作中很多監(jiān)督客體不但是行政人員，而且還是中共黨員，監(jiān)察部門、紀(jì)檢機關(guān)和反貪機構(gòu)都有發(fā)揮監(jiān)督作用的職能，但在具體操作中，要么都來插手，齊頭并進(jìn)，要么無人問津，誰也不管，導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)節(jié)中沖突紛起，很難控制。

監(jiān)督結(jié)構(gòu)離散。法律監(jiān)督是以法律的存在為前提，監(jiān)督活動必須遵循法定程序和其它法律上的要求。然而，當(dāng)前我國正處于新舊體制的轉(zhuǎn)型時期，不少急需的新法律、法規(guī)和新體制未曾形成，而一些舊的法律法規(guī)和體制則還未退出歷史舞臺，導(dǎo)致“法出多門”，法律之間不夠協(xié)調(diào)甚至相互沖突的現(xiàn)象普遍存在。盡管我國擁有門類齊全的法律監(jiān)督機構(gòu)以及相關(guān)的程序、方法和規(guī)則，但缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，尚未形成有序的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，監(jiān)督效率低下，弊病甚多。

以紀(jì)律檢查機關(guān)、行政監(jiān)察部門和檢察院的反貪機構(gòu)為例。紀(jì)檢部門位高權(quán)重，管理面寬，但長期以來編制不足，人員匱乏，很難對一些案件進(jìn)行有效監(jiān)督。行政監(jiān)察部門在依法對相關(guān)行政人員的公務(wù)活動及其依法行政的情況進(jìn)行檢查、糾舉和懲戒的時候，由于地方保護(hù)或有求于相關(guān)部門等原因，很難做到及時、有效。此外，監(jiān)督很難對一些行政領(lǐng)導(dǎo)與公職人員進(jìn)行約束、檢查、督促，很難做到及時糾正偏差和失誤，防止官僚主義、貪污腐敗、濫用職權(quán)等不正之風(fēng)，保證政務(wù)活動合法、合理，結(jié)果不是造成虛監(jiān)、漏監(jiān)，就是造成難監(jiān)、失監(jiān)。

這種監(jiān)督結(jié)構(gòu)離散的狀況使得有些監(jiān)督主體對法律的執(zhí)行和適用以及法律的遵守該監(jiān)督的不監(jiān)督，不該監(jiān)督的亂插手，“荒了自己的地種了別人的田”。

監(jiān)督運行單向。法律監(jiān)督具有強制性，監(jiān)督的權(quán)威高于被監(jiān)督的權(quán)威，無論被監(jiān)督人員愿意與否都要接受。監(jiān)督的實質(zhì)是以權(quán)力制約權(quán)力，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間是一種權(quán)力制約關(guān)系。

真正的監(jiān)督應(yīng)該既有上級對下級的下行監(jiān)督，又有同級平等主體之間的平行監(jiān)督，還有下級對上級的上行監(jiān)督。但在實踐中，監(jiān)督在一些人看來就是居高臨下的單向監(jiān)督。眾所周知，同級黨委應(yīng)該接受同級紀(jì)委的監(jiān)督。但事實上由于紀(jì)委書記本身只是同級黨委的副書記，必須接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此不具有獨立的地位和較高的權(quán)威，“氣不足、力不夠”，很難對同級黨委大權(quán)在握的某些成員進(jìn)行強有力的監(jiān)督，而對同級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督往往是監(jiān)督的核心。這樣，上級紀(jì)委只能對下級黨委進(jìn)行監(jiān)督。又如，按照現(xiàn)行體制，監(jiān)察機關(guān)屬于行政機關(guān)序列，無權(quán)監(jiān)督國家檢察機關(guān)審判機關(guān)和人大機關(guān)的公職人員。

因此，在我國雖然監(jiān)督形式多樣，但實際運作起來，很大程度上還是一個人說了算，只有在上者對在下者的監(jiān)督，而在上者由誰來監(jiān)督并沒有得到真正解決。這種單向運行的監(jiān)督必然使監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)空檔，形成監(jiān)督真空。

監(jiān)督機構(gòu)不獨立。在法律監(jiān)督中，監(jiān)督主體必須超脫于監(jiān)督客體，以保證監(jiān)督的客觀性和公正性。同時監(jiān)督主體的地位必須獨立，在各方面都不能受制于監(jiān)督客體，即有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體受制于監(jiān)督主體為前提，而我國的部分監(jiān)督機構(gòu)既受上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受同級黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)。雖然法律或文件上規(guī)定監(jiān)督主體擁有監(jiān)督監(jiān)督客體的權(quán)力，但是由于監(jiān)督主體所在的機構(gòu)人、財、物不獨立，需要監(jiān)督客體予以提供，需要看監(jiān)督客體的臉色行事。這種情況下，專門監(jiān)督機構(gòu)就會缺乏應(yīng)有的地位而顯得蒼白無力，必然造成眾多的弱監(jiān)和虛監(jiān)。

總之，法律監(jiān)督功能的重疊、結(jié)構(gòu)的離散、運行的單向、機構(gòu)的依附，讓我國法律監(jiān)督體系存在一些嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致了上級監(jiān)督晚、同級監(jiān)督軟、下級和群眾監(jiān)督遠(yuǎn)，造成法律監(jiān)督不是錯位、越位就是缺位。

完善我國法律監(jiān)督體系的措施

完善我國法律監(jiān)督體系是一項綜合、龐大的系統(tǒng)工程，需要政治力量、經(jīng)濟(jì)規(guī)則、法律制度、社會環(huán)境等多種因素的介入，需要政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、文化氛圍、法律方式和行政手段等的綜合運用。

改革政治體制，完善上層建筑。第一，堅持民主集中制，擴大社會主義民主。進(jìn)行陽光操作，公開權(quán)力和透明權(quán)力。各級黨委和政府以及相關(guān)部門要樹立群眾觀點，遵循群眾路線，充分尊重民意，建立權(quán)力部門工作定期通報制度，增強權(quán)力透明度，建立人民議政征詢熱線和群眾舉報網(wǎng)，對容易產(chǎn)生謀私行為的重要流程一定要透明操作，使人民群眾和相關(guān)人員享有廣泛的知情權(quán)、選舉權(quán)、彈劾權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審議權(quán)、罷免權(quán)。

預(yù)防權(quán)力的濫用，制衡和監(jiān)督權(quán)力的運行。首先要加強權(quán)力行使主體的制約，對領(lǐng)導(dǎo)者特別是一把手個人的權(quán)力要做出適當(dāng)限制，以防其權(quán)力的無所不管、無所不在。對領(lǐng)導(dǎo)干部既有事前誡勉、事中控制還有事后懲戒，進(jìn)一步保證了對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常性監(jiān)督，保證權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟到哪里，把運用權(quán)力的各個環(huán)節(jié)置于制約之中。其次要完善內(nèi)部監(jiān)督，建立常態(tài)化的內(nèi)部監(jiān)督機制。

第二，健全社會主義法制，依法治國。增強法制觀念，依法治權(quán)。必須合理設(shè)置權(quán)力結(jié)構(gòu)和科學(xué)配置權(quán)力，確保權(quán)力的行使按章操作，有序運行，方式得當(dāng)，推動權(quán)力運行中的決策科學(xué)、執(zhí)行堅決和監(jiān)督有力。要建立健全民主監(jiān)督制度，保證監(jiān)督權(quán)力的行使不脫離法治軌道，使一切權(quán)力操作更加公開公正公平，使一切權(quán)力行為規(guī)范化、制度化、程序化。

加快監(jiān)督立法，與現(xiàn)行監(jiān)督配套。要盡快制定人大監(jiān)督法、黨政監(jiān)督法、人民監(jiān)督法、新聞輿論監(jiān)督法、公職人員財產(chǎn)申報審計制等，科學(xué)設(shè)定監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)密監(jiān)督程序，使監(jiān)督工作有法可依、有章可循。同時要完善已有的監(jiān)督法規(guī)，進(jìn)一步增強法規(guī)的可操作性，以避免在案件處理過程中人為的伸縮性而造成的失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象發(fā)生。

完善司法機關(guān)的監(jiān)督。首先要加強檢察機關(guān)對司法活動的監(jiān)督，完善其行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，進(jìn)一步明確和規(guī)范檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍、方式、程序和保障措施，推動監(jiān)督水平和力度的提高，維護(hù)司法公正和廉潔。其次要完善人民監(jiān)督員制度，使人民監(jiān)督員的選任和管理方式走向科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍得以拓展，知情權(quán)得以保障。再次要完善人民陪審員制度，突破“陪而不審、審而不議”的窘境。通過擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，讓人民陪審員精力更加集中于審理事實的認(rèn)定，提高司法的公信力。

第三，建立監(jiān)督垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，增強監(jiān)督機關(guān)獨立性。將現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察、行政監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，由上級黨委和行政直接領(lǐng)導(dǎo)，不再直屬于同級黨委和政府，不再與相關(guān)部門存在藕斷絲連的利益聯(lián)系，以實現(xiàn)上級黨政與同級黨政的共同管理，上級紀(jì)委與同級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時還要提高監(jiān)督機關(guān)在法律中的權(quán)威和地位，增強其獨立性，將其變成起主導(dǎo)監(jiān)督作用的強勢機構(gòu)，把強勢監(jiān)督落到實處。

構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督機制，使監(jiān)督落到實處。第一，優(yōu)化組合監(jiān)督機構(gòu)。精簡監(jiān)督機構(gòu)，黨和國家各級機構(gòu)和部門必須從大局出發(fā)，抱著對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅決遏制監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)一步擴大和監(jiān)督人員進(jìn)一步增多的勢頭，堅決把經(jīng)過考查、證實確實是多余的、無力的監(jiān)督機構(gòu)和人員精減下去，避免人力、財力和物力的極大浪費，避免各機構(gòu)和部門之間職能的交叉和重復(fù)，相互推諉。整合監(jiān)督力量、優(yōu)化監(jiān)督結(jié)構(gòu)。首先組建統(tǒng)帥全國的主干監(jiān)督機構(gòu)，促進(jìn)不同監(jiān)督主體之間的互相銜接和互相補充，強化各監(jiān)督主體的信息溝通和工作聯(lián)系與合作，充分發(fā)揮其整體聚合功能和強大合力作用，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒教育和糾正，進(jìn)一步提高監(jiān)督效益。其次是建立一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、廉潔奉公、高度負(fù)責(zé)的穩(wěn)定的專業(yè)監(jiān)督隊伍，強化人才的培養(yǎng)、培訓(xùn)和使用，加強經(jīng)常性、日常性的檢查與重點檢查。只有這樣，才能改變過去那種單靠增加機構(gòu)、人員、經(jīng)費等的效率低下、效益不好的粗放式監(jiān)督，真正建立并實施資源節(jié)約型、效益良好型的集約式監(jiān)督。

第二，實施全方位、全程式的可持續(xù)監(jiān)督。監(jiān)督是由具體的監(jiān)督制度和相關(guān)措施組成的系統(tǒng)工程，加強監(jiān)督不能只是一時一事，而是要實行全方位全過程的監(jiān)督，以形成封閉式監(jiān)督體系轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，變先腐后治為邊防邊治，變“開放”監(jiān)督為封閉監(jiān)督。在監(jiān)督程序上，我們過去只重視事后監(jiān)督、事后懲戒。這是一種以損失及影響難以挽回為代價、成本極高的監(jiān)督。今后既要強化事前防范，又要強化事中控制，前移監(jiān)督關(guān)口，治理腐敗源頭，把監(jiān)督滲透到權(quán)力運行的全過程中去，使各種紊亂行為或違規(guī)行為在出事前就能被及時制止；同時對腐敗要發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅處理一起，絕不心慈手軟，讓腐敗分子和欲腐敗分子的僥幸心理和幻想化為泡影。在監(jiān)督運行上，從單向監(jiān)督走向雙向監(jiān)督?？茖W(xué)有效的監(jiān)督機制既包括自上而下的下行監(jiān)督，也包括自下而上的上行監(jiān)督。任何人都有監(jiān)督和被監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，我國的現(xiàn)狀是自上而下的監(jiān)督容易進(jìn)行，而自下而上的監(jiān)督以及同級之間的橫向監(jiān)督很難實施。因此，我們一定要相信群眾、依靠群眾，讓群眾和普通黨員監(jiān)督干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，鼓勵和加強同級之間的橫向監(jiān)督，使法律監(jiān)督突破時空的限制，不留監(jiān)督空檔。

第三，加強黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督。加強和完善對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的多方監(jiān)督機制。要發(fā)揚黨內(nèi)民主，提高黨員的監(jiān)督意識，保證黨員的基本權(quán)利。首先要貫徹落實黨員以及黨員干部民主生活會制度，在一定范圍內(nèi)公布生活會情況，接受上級紀(jì)委和組織部門以及黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督；公開評議干部，接受群眾的質(zhì)詢、批評和建議；健全完善民主集中制，發(fā)揮黨委會、常委會的民主決策、民主監(jiān)督作用，加強對“一把手”的監(jiān)督。另外還要保障黨員的民主監(jiān)督權(quán)利，確保這種權(quán)利不受侵犯，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，建立健全黨內(nèi)監(jiān)督約束機制。要依靠黨員切實大膽的行使監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)黨的監(jiān)督順利進(jìn)行；要強化對黨員干部的橫向監(jiān)督，切實做好事前預(yù)防、事中控制和事后懲戒；要強化對黨員干部的縱向監(jiān)督，讓上、下級黨員干部之間展開有序的互相監(jiān)督。每個黨員要嚴(yán)格遵守黨章，把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力作為監(jiān)督重點，加強對關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)的工作圈生活圈社交圈的監(jiān)督，強化對權(quán)力的制約，通過消減權(quán)力、分解權(quán)力、制衡權(quán)力、公開權(quán)力，鏟除孵化絕對權(quán)力的土壤，確保領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)。再次，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與組織部門的職能監(jiān)督。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，工作中狠抓落實，嚴(yán)格履行職責(zé)，建立和完善巡視制度，依法多渠道、多方位地對干部進(jìn)行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時嚴(yán)肅處理，不留尾巴，同時還要加強對下級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。最后，加強人大監(jiān)督。加強人大監(jiān)督要完善全國人大及其常委會的的憲法監(jiān)督制度，健全監(jiān)督機制和監(jiān)督程序，明確監(jiān)督的對象和范圍、方式和途徑等，推進(jìn)憲法監(jiān)督的具體化、程序化和規(guī)范化；要強化立法監(jiān)督，不斷健全和完善法律制度，加快廉政建設(shè)步伐，堵塞現(xiàn)行監(jiān)督體制和立法上的漏洞；要強化執(zhí)法監(jiān)督，充分發(fā)揮其最高層次監(jiān)督的威力，加強對一府兩院的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，使各種權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)力都納入法制的軌道；同時，強化質(zhì)詢和詢問功能，堅決受理各種申訴、控告、檢舉，對違法、違紀(jì)人員，一經(jīng)查實，該罷免的罷免，該撤職的撤職，最大限度地維護(hù)人大的權(quán)威，維護(hù)人民的權(quán)威。

第四，加大懲治腐敗力度、嚴(yán)格執(zhí)法。全國各級、各地、各部門要貫徹從嚴(yán)治黨，從嚴(yán)治政的方針，旗幟鮮明、態(tài)度堅決、措施有力地加強法律、黨紀(jì)和經(jīng)濟(jì)執(zhí)法力度，堅決破除“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪有礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的錯誤思想，高度重視反腐敗工作，不插手、不干預(yù)執(zhí)法部門的合法行為，不給違法違紀(jì)人員講情、留面子，不以黨代政、以黨代法。各執(zhí)法部門要加大辦案力度，提高案件的查處率；對任何腐敗分子，不管職位多高，功勞多大，隱藏多深，都要嚴(yán)肅查處，決不姑息遷就，要堅決使其政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上一無所有、名譽上一敗涂地；要堅決使其“一失足成千古恨”，使其得不償失，直到傾家蕩產(chǎn)，避免“難受一陣子，享受一輩子”的情況再度出現(xiàn)。

總之，我國法律監(jiān)督體系的完善必須通過深化改革和體制創(chuàng)新，促進(jìn)反腐倡廉，鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件，從而建立起不想腐敗的防范機制；通過轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，強化對權(quán)力的監(jiān)督，從而建立起不能腐敗的制約機制；通過嚴(yán)懲腐敗，嚴(yán)格執(zhí)法，對腐敗分子形成震懾，從而建立起不敢腐敗的懲治機制。

（作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)（北京））

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）