幾個(gè)“頭一次”彰顯立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展

王海燕

頭一次，800多名代表帶著一份法規(guī)草案下社區(qū)，就養(yǎng)老立法征求居民意見;頭一次，長(zhǎng)三角三省一市立法協(xié)作，上海出臺(tái)實(shí)施一部環(huán)保地方性法規(guī);也是頭一次，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行立法探索，以立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展，制定出我國第一部關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)……

良法是善治之前提。綜觀2014年，上海人大的立法內(nèi)容紛呈、立法創(chuàng)意頻出。這一次次創(chuàng)新，清晰地折射出立法者的理念，要發(fā)揮立法引領(lǐng)作用，更加關(guān)注立法的質(zhì)量和實(shí)效。

自貿(mào)區(qū)條例：立法引領(lǐng)的經(jīng)典范例

因?yàn)榧葻o先例可循，也無法照搬國外經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)區(qū)立法面臨很多新難題，被立法者視作“嚴(yán)峻的考驗(yàn)”。7月25日，市十四屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議高票通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。有評(píng)價(jià)說，該條例集實(shí)施性法規(guī)、自主性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)這三類地方性法規(guī)的性質(zhì)于一身，堪稱上海地方立法史上的大手筆。從條例內(nèi)容看，其覆蓋了廣泛政策面，顯示出政府對(duì)推進(jìn)這個(gè)改革有很高的抱負(fù)，強(qiáng)烈希望建立一個(gè)全面又可持續(xù)的管理框架，既用于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，又可適用未來國務(wù)院可能批復(fù)的其他自由貿(mào)易區(qū)，即讓這部法規(guī)成為一個(gè)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要載體，以立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步的一個(gè)經(jīng)典范例。

此次立法把握的一大原則是：預(yù)留制度創(chuàng)新空間，處理好試驗(yàn)區(qū)改革的階段性與法規(guī)相對(duì)穩(wěn)定性之間的關(guān)系。對(duì)總體方案已經(jīng)明確、具體舉措相對(duì)成熟且可復(fù)制可推廣的事項(xiàng)，如制定負(fù)面清單等內(nèi)容，在保留基本制度框架的基礎(chǔ)上根據(jù)各方面意見予以了修改完善;對(duì)一些改革創(chuàng)新還在持續(xù)深化的內(nèi)容，如海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新等，通過“概括加列舉”等表述方法，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留空間。

立法者曾就最終的表決稿梳理出條例“十大亮點(diǎn)”，這也是實(shí)務(wù)部門和企業(yè)最為關(guān)心的幾個(gè)要點(diǎn)?！胺o禁止皆可為”是條例一大亮點(diǎn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)必須尊重人民的首創(chuàng)精神，切實(shí)把企業(yè)作為重要主體，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。條例在總則中特別規(guī)定，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章未禁止的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展改革創(chuàng)新，這充分體現(xiàn)了對(duì)公民法人而言“法無禁止皆可為”的法治精神?！稐l例》還規(guī)定了五大金融創(chuàng)新關(guān)鍵點(diǎn)和六項(xiàng)事中事后綜合監(jiān)管的主要制度。

此次立法注重“開門立法”，從草案“首秀”到法規(guī)表決，這部法規(guī)曾先后通過向社會(huì)公開征求意見、召開座談會(huì)聽取企業(yè)意見、召開專家研討會(huì)、舉辦“立法開放日”等方式，廣泛征求社會(huì)各界的意見和建議。市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說，市人大有關(guān)委員會(huì)會(huì)同市法制辦、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、人民銀行上?？偛康?0多家部門對(duì)《條例》草案逐條進(jìn)行多次修改、會(huì)商，力求取得“最大公約數(shù)”。

大氣防治條例：長(zhǎng)三角首次立法協(xié)作的成果

7月25日，市十四屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議高票通過了《上海市大氣污染防治條例》。這是新的環(huán)保法通過后，首個(gè)法律責(zé)任設(shè)置最詳盡的地方性法規(guī)，也是蘇浙皖滬長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作后首個(gè)通過的地方性法規(guī)。立法者表示，“此次區(qū)域立法協(xié)作在全國地方人大立法實(shí)踐中尚屬首次”。

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)區(qū)域協(xié)作提出了明確要求。2014年1月，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在上海啟動(dòng)，研究討論了《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等規(guī)范性文件，其中不少內(nèi)容都上升為立法內(nèi)容。市人大法制委主任委員林化賓表示，上海除了聯(lián)合江蘇、浙江的人大立法部門外，還與安徽人大立法部門溝通論證，三省一市均就相關(guān)示范條款達(dá)成了一致。

在最終通過的《條例》中，“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”以一章九條文的形式正式亮相。條例規(guī)定上海市人民政府應(yīng)當(dāng)會(huì)同長(zhǎng)三角區(qū)域相關(guān)省，建立長(zhǎng)三角區(qū)域重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)通報(bào)預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)信息，并根據(jù)不同的污染預(yù)警等級(jí)，商請(qǐng)相關(guān)省、市采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，向社會(huì)發(fā)布預(yù)警信息。

帶草案進(jìn)社區(qū)：拓寬公民參與立法的途徑

“對(duì)這份征求意見稿有啥意見，大家盡管提！”市人大代表潘書鴻第三次到他的社區(qū)聯(lián)系點(diǎn)彭浦新村，與居民面對(duì)面交流。與以往不同，這次他是帶著一份《上海市老年人權(quán)益保障條例（修訂草案）》前來。這是市人大常委會(huì)首次探索將修法工作作為人大代表聯(lián)系社區(qū)活動(dòng)的重點(diǎn)聽取內(nèi)容。全市800多名代表下社區(qū)，就《上海市老年人權(quán)益保障條例》 修訂征求居民意見，調(diào)查范圍覆蓋17個(gè)區(qū)縣5478名居民，被調(diào)查居民多為60歲以上老人。

“通過800多名代表聯(lián)系社區(qū)的這張網(wǎng)絡(luò)，來征求5000多位居民對(duì)養(yǎng)老立法的意見，這是擴(kuò)大公民有序參與立法途徑的一次創(chuàng)新。”市人大內(nèi)司委主任委員沈志先說，過去，立法工作一般通過研討會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等途徑來聽取民意，覆蓋范圍相對(duì)比較窄;而到了常委會(huì)審議階段，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙向社會(huì)征求意見的反饋效果也有限。作為與老年人密切相關(guān)的《上海市老年人權(quán)益保障條例》修訂工作，能否突破既有渠道的局限？立法者決定嘗試開門立法與代表履職相結(jié)合的路徑。下半年，條例修訂進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作階段，市人大內(nèi)司委和常委會(huì)人事代表工委達(dá)成共識(shí)，由內(nèi)司委編制草案居民調(diào)查問卷，由人事代表工委具體安排，并與區(qū)縣人大聯(lián)合，組織市人大代表深入社區(qū)聽取居民意見。

代表們把這部草案帶到社區(qū)后，得到老人們熱烈的反饋。不少代表反映，很多老人第一次看到法規(guī)草案的樣本，覺得神秘、遙遠(yuǎn)的立法一下子離他們那么近?！袄先藗冋f，你們帶著這么嚴(yán)肅的法規(guī)草案來聽基層老百姓的意見，我們覺得很受尊重，對(duì)這部法規(guī)的修訂結(jié)果也很期待！”

“一辦法兩規(guī)定”：代表全程參與起草過程

2014年人大立法的一個(gè)重頭戲就是“一辦法兩規(guī)定”的修訂，即《上海市實(shí)施<中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法>辦法》、《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表議案的規(guī)定》、《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見的規(guī)定》。這是和代表息息相關(guān)的立法項(xiàng)目，市人大組成由部分市人大代表、市人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)、區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、立法專家等共同參與的“一辦法兩規(guī)定”立法起草小組和咨詢小組。為了集納各方的建議，市人大開展了網(wǎng)上征求意見、座談、研討、問卷調(diào)查等多種形式征求意見，以期法規(guī)起草小組在“兼聽”基礎(chǔ)上更好地推敲完善法規(guī)條文。

“這本身就是一次鮮活而生動(dòng)的普法教育?！眳⑴c立法起草的市人大代表劉民鋼見證了整個(gè)法規(guī)的修訂過程。他最大的感受是，深切認(rèn)識(shí)到學(xué)好法律對(duì)人大代表正確履行人民賦予的權(quán)力的重要性。只有真正了解了法律，才能有效地履行好自己的職責(zé)。

“過去，聽一個(gè)老代表說起，他對(duì)某個(gè)單位的工作進(jìn)行了視察了解，我當(dāng)時(shí)頗覺驚訝，我們有這個(gè)權(quán)利嗎？而細(xì)讀《代表法》第二十二條，才恍然大悟，這本身就是我們的權(quán)利。”劉民鋼說，他常常聽到不少代表感嘆自己對(duì)有些事無能為力。可事實(shí)上，《代表法》為人大代表的履職給予了充分的權(quán)利。而這次的“一辦法兩規(guī)定”又細(xì)化了很多規(guī)定，對(duì)代表履職有非常大的幫助。

通過多種方式組織代表們參與討論，起草小組匯總梳理了800多條修改意見，為完善法規(guī)草案打下良好基礎(chǔ)。很多代表反映，通過這次參與法規(guī)修訂工作，對(duì)代表法進(jìn)行了更深入的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步增強(qiáng)了履職責(zé)任意識(shí)，明確了履職規(guī)范。