環(huán)保社會組織參與環(huán)保存在的問題與功能優(yōu)化

摘 要：環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護，體現(xiàn)了組織化程度高、專業(yè)能力強、成員素質(zhì)高以及比較理性等特點，但目前還存在與政府之間沒有建立起相互信賴關(guān)系，缺乏信息共享機制，自身能力比較欠缺等問題。為此，對政府而言，應(yīng)按照依法治國的要求，盡快轉(zhuǎn)變社會治理理念和方式，與環(huán)保社會組織合作共治；對環(huán)保社會組織而言，應(yīng)加強自身能力建設(shè)，提升自身影響力。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)保社會組織；政府治理；公眾參與；環(huán)境保護；功能優(yōu)化

中圖分類號：G916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）09-0052-05

收稿日期：2015-05-31

作者簡介：梅獻中（1969—），男，河南周口人，韶關(guān)學院政治與公共事務(wù)管理學院副教授，法學碩士，律師，研究方向為法治理論、環(huán)境法學。

基金項目：本文系廣東省實踐科學發(fā)展觀研究基地項目“公眾參與韶關(guān)市環(huán)境保護存在的問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：GJ201402；韶關(guān)市哲學社會科學規(guī)劃課題項目“公眾參與韶關(guān)生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對策研究”的階段性成果，項目編號：Z2014011。

近年來，隨著我國法治國家建設(shè)進程的推進，公眾參與已逐漸成為學界探討的一個重要課題，其中，對環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護的研究正在逐漸深化。本文以“曙光環(huán)?！苯M織為例，對環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護的現(xiàn)狀和存在的問題進行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策。

一、湘江砷超標事件及背后的

“曙光環(huán)保”組織

（一）事件回顧

2014年11月15日，環(huán)保公益組織“長沙市曙光環(huán)保公益發(fā)展中心”（以下簡稱“曙光環(huán)?！保ν馀读怂麄儗ο娼饔蛑亟饘傥廴舅龅恼{(diào)查的結(jié)果：在郴州三十六灣礦區(qū)甘溪河底泥中，砷含量超標715.73倍；在郴州三十六灣礦區(qū)甘溪村稻田中，鎘含量超標206.67倍。中華環(huán)保聯(lián)合會認為，這樣一份重金屬污染數(shù)據(jù)凸顯了我國環(huán)境的嚴峻現(xiàn)實，同時也應(yīng)看到，環(huán)保公益組織對于推動環(huán)保事業(yè)做出的努力。[1]

這份重金屬污染的數(shù)據(jù)出自環(huán)保公益組織——“曙光環(huán)?！保窃摻M織歷經(jīng)500多天深入湘江流域10個地市調(diào)查的結(jié)果，同時也是湖南省第一份關(guān)于湘江流域重點工礦區(qū)重金屬污染調(diào)查的結(jié)果。[2]2014年11月15日，在“重金屬污染防治論壇暨農(nóng)田水田重金屬污染防控研討會”上，“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查員公開發(fā)布了這一調(diào)查結(jié)果，同時還有北京大學環(huán)境科學與工程學院等重金屬治理領(lǐng)域有重要影響的專家、學者的參與。在參加研討會的成員中，除了媒體記者外，還有湖南省部分縣市的環(huán)保局局長、企業(yè)人士，但更多的則是來自全國各地的環(huán)保專家和志愿者。[3]

然而，這份重金屬污染數(shù)據(jù)的科學性很快受到了湖南省環(huán)保部門的強烈質(zhì)疑，但原計劃在2014年12月湖南省官方關(guān)于重金屬耕地修復治理試點總結(jié)的階段性成果卻也一直未公布于眾。為此，《財經(jīng)》記者分別聯(lián)系了湖南省農(nóng)業(yè)廳、環(huán)保廳、糧食局等多家單位，均被告知“不便回應(yīng)”或“時機還不成熟”。[4]2014年12月3日，湖南省環(huán)保廳召開媒體溝通會，相關(guān)負責人認為，“曙光環(huán)?！辈蓸臃椒ā安豢茖W”。12月8日，湖南省環(huán)保廳致函“曙光環(huán)保”，稱調(diào)查數(shù)據(jù)“造成我省環(huán)境信息紊亂和公眾恐慌”，要求“曙光環(huán)?！碧峁┎蓸拥木唧w位置、采樣方式及監(jiān)測機構(gòu)的資質(zhì)等。12月18日，“曙光環(huán)保”復函稱取樣范圍涵蓋湖南700多個村莊，采樣方法是按照國家《農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)規(guī)范》中的要求進行的，樣品是委托具有資質(zhì)的第三方機構(gòu)進行檢測的?！笆锕猸h(huán)?！必撠熑讼颉敦斀?jīng)》記者表示，參與人員都是環(huán)境專業(yè)畢業(yè)，“我也曾提議由環(huán)保廳組織專家去相關(guān)地點采樣，環(huán)保廳不愿意”。[5]

（二）“曙光環(huán)?！苯M織的運作情況及其特點

據(jù)相關(guān)資料顯示，“曙光環(huán)保”成立于2013年，是非盈利性質(zhì)的環(huán)保社會組織，其使命在于致力于環(huán)境與健康的調(diào)查研究，服務(wù)于受污染區(qū)人民群眾。其服務(wù)內(nèi)容包括：對環(huán)保知識的宣傳和普及；對環(huán)境污染地的調(diào)查研究及社會救助；探索適宜的綠色生態(tài)社區(qū)發(fā)展模式；建立政府與非政府組織、企業(yè)以及公眾等多方共治的協(xié)調(diào)合作平臺與機制；探索一條社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展模式，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻力量。從2013年6月至今，“曙光環(huán)?！币验_展了湖南博友沙龍、長株潭飲用水調(diào)查、湖南重金屬污染調(diào)查和湘江流域農(nóng)田水土污染和糧食安全調(diào)查等多項活動，該組織的主要資助者是中國水安全基金會等。[6]此外，“曙光環(huán)?！边€通過開設(shè)微博賬號、舉辦中國水安全論壇等方式與公眾建立了廣泛關(guān)系。

作為非盈利性環(huán)保社會組織，“曙光環(huán)保”在重金屬污染調(diào)查、發(fā)布以及開展論壇、進行科普教育等方面體現(xiàn)出以下特點：一是組織化程度比較高——能夠組織相關(guān)人員開展多項活動特別是長達500天的調(diào)查活動足以說明這一點；如果缺乏嚴密的組織工作，這類調(diào)查活動很難持續(xù)進行；二是在成員結(jié)構(gòu)上主要為環(huán)保志愿者，他們一般都接受過良好的教育，文化素質(zhì)高，環(huán)保意識強，具備較好的專業(yè)知識；三是占有一定的社會資源，包括網(wǎng)絡(luò)和媒體資源、社會熱心人士和相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備等；四是關(guān)注社會公益事業(yè)，出于環(huán)境保護的目的開展活動，其活動與自身沒有直接的利害關(guān)系；五是行為比較理性，靠專業(yè)技術(shù)、調(diào)查數(shù)據(jù)說話，具有一定的說服力。

二、環(huán)保社會組織參與環(huán)境

保護之利弊

（一）長處與優(yōu)勢

前已述及，環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護有其明顯的優(yōu)勢：組織化程度高，成員文化素質(zhì)高，占有一定的社會資源，比較理性、中立等，因而容易得到公眾的認可。例如：在湘江砷超標事件中，“曙光環(huán)?！钡陌l(fā)布行為之所以引起了社會的高度重視，一方面是基于他們的專業(yè)知識所做出的認真細致的調(diào)查；另一方面也與他們同科研院校、新聞媒體和其他社會組織合作有關(guān)，而且一些專家、記者和公務(wù)員都是他們的會員。由于環(huán)保社會組織的獨立性、專業(yè)性和中立性，他們?nèi)菀椎玫秸闹С趾椭匾暋Ｒ环矫?，他們的工作使相關(guān)政府部門減少了不必要的重復勞動，分擔了政府的調(diào)查工作；另一方面，也減少了因調(diào)查行為不規(guī)范、數(shù)據(jù)不準確而誤導公眾，致使政府的工作陷于被動的可能。有研究認為，環(huán)保社會組織有著行政機關(guān)無法替代的作用。社會事務(wù)多種多樣，社會治理任務(wù)繁重，有些社會事務(wù)是政府不該做或者不愿做、做不好的，非政府組織正好填補了這個空白。其利用自身的資源優(yōu)勢，不僅能夠解決社會成員在參與環(huán)保時遇到的一些問題，減輕政府的負擔，而且在有些方面可以比政府做得更好。[7]因此，重視、引導、培育環(huán)保社會組織并發(fā)揮其積極作用，是當前建設(shè)生態(tài)文明社會的重要內(nèi)容之一。

（二）短處與缺陷

⒈環(huán)保社會組織與政府之間尚沒有建立起信息共享、相互信賴的良性互動機制?！笆锕猸h(huán)?！敝宰钕戎还_三個數(shù)據(jù)，是因為在“曙光環(huán)?！笨磥恚裙紟讉€數(shù)據(jù)，試探一下官方的反應(yīng)；沒有公布全部的數(shù)據(jù)，是怕引起公眾恐慌。事實上，這種公開數(shù)據(jù)的方式很快引起了官方的強烈質(zhì)疑，甚至還提出要“曙光環(huán)?！碧峁┎蓸拥木唧w位置、采樣方式及監(jiān)測機構(gòu)的資質(zhì)等要求。[8]由此說明，“曙光環(huán)?！迸c政府之間尚沒有建立起信息共享、相互信賴的良性互動機制，政府對環(huán)保社會組織介入傳統(tǒng)上屬于行政管理事務(wù)的行為尚沒有完全適應(yīng)。同時，環(huán)保社會組織也沒有找到與政府有效合作的路徑和方法。

⒉政府信息公開不透明，影響了社會組織參與環(huán)保的積極性。近年來，雖然國家制定了一系列有利于環(huán)境保護的信息公開法律制度，但落實到具體問題上，就會出現(xiàn)當一個環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)保社會組織要想及時獲得詳盡的第一手資料，還要受制于企業(yè)和地方政府提供信息的態(tài)度和機制的情況，這在一定程度上影響了環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護的程度和效果。學界認為，有效的參與是以信息來源的多樣化、信息交換的公開化以及信息量的對稱和充分為基礎(chǔ)的，參與者在對信息、資訊或證據(jù)一無所知或知之甚少的情形下所進行的參與不可能是實質(zhì)性的、有效的。[9]例如：在湘江砷超標事件中，雖然官方對“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查結(jié)果提出了強烈質(zhì)疑，但其對重金屬耕地修復治理試點的數(shù)據(jù)卻一直未予公開，公眾不得其詳；在“曙光環(huán)保”公布自身的調(diào)查數(shù)據(jù)后，官方仍然只提出質(zhì)疑而不發(fā)布數(shù)據(jù)、不靠數(shù)據(jù)說話，這必然會對政府的權(quán)威性和公信力產(chǎn)生不利影響，也挫傷了環(huán)保社會組織和公眾參與環(huán)保的積極性。

⒊環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護方式不一，欠缺相應(yīng)的規(guī)范。環(huán)保社會組織是一個專業(yè)化團體，保護環(huán)境是組織的目標和使命。一般來說，環(huán)保社會組織應(yīng)與媒體共同將環(huán)境污染及其危害公開化，并使其在社會上形成公眾議題，進入政府視野。因為環(huán)保社會組織成員一般擁有較為廣泛和豐富的個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能夠通過體制內(nèi)的渠道表達意見；同時，環(huán)保社會組織還具有豐富的社會網(wǎng)絡(luò)資源，能夠動員公眾更廣泛地參與環(huán)保行動。[10]但由于缺少相關(guān)的法律規(guī)定，在環(huán)境保護實踐中極易出現(xiàn)不規(guī)范的情形，也極易出現(xiàn)因其發(fā)布信息失真、采取行為不當?shù)日`導公眾的后果。這既不利于環(huán)保社會組織參與環(huán)保工作，也難以得到充分的法律保障，因而立法機關(guān)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對于環(huán)保社會組織更好地參與環(huán)保工作無疑是十分必要的。

⒋環(huán)保社會組織自身能力存在問題。環(huán)保社會組織的成員不乏相關(guān)領(lǐng)域的專家、學者，但由于存在知識結(jié)構(gòu)不全面、實踐能力欠缺、資金保障不足、應(yīng)急能力有限等問題，因而在參與環(huán)境保護實踐中無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體而言，環(huán)保社會組織缺乏培訓機制和培訓平臺，提升能力的空間和機會有限，很難掌握環(huán)境突發(fā)事件的內(nèi)在機理，既無法做到有策略地緩解對立情緒，減少各種非理性行為的發(fā)生，也無法發(fā)揮其化解社會矛盾的稀釋劑和消除社會沖突緩速帶的作用。[11]因此，要求環(huán)保社會組織像政府一樣承擔相應(yīng)的社會管理職責就缺乏可能性，同時也說明環(huán)保社會組織在重大環(huán)境突發(fā)事件中只能起到輔助作用，而政府的主導作用、管制功能是環(huán)保社會組織無法超越和替代的。

三、環(huán)保社會組織參與環(huán)境

保護功能之優(yōu)化

當前，我國正在全面建設(shè)法治國家，傳統(tǒng)的社會治理方式正面臨著快速轉(zhuǎn)型，這對于探索環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護存在的問題及其功能優(yōu)化有著十分重要的意義。

（一）拓寬政府與環(huán)保社會組織的合作渠道，創(chuàng)新合作方式

“曙光環(huán)?！痹谂断娼亟饘傥廴臼录r，如果地方政府事前就與“曙光環(huán)?！弊龊脺贤ǎ鲃訛檎{(diào)查提供便利條件，“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查工作就會更加順利，其效果也會更加明顯。如果事后地方政府不是一味質(zhì)疑，而是本著求同存異的態(tài)度進行積極溝通、耐心對話，那么“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查數(shù)據(jù)就可以最大程度地與政府分享，相關(guān)的原始信息也可以幫助政府更好地建立有關(guān)重金屬污染的檔案，政府就此可以節(jié)約調(diào)查成本，減少不必要的重復勞動。可見，建立政府與環(huán)保社會組織之間良性互動的合作模式是十分必要的。在建設(shè)法治政府的當下，政府應(yīng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，采取平等的姿態(tài)與非政府組織共同承擔社會事務(wù)。政府在保障其對非政府組織進行正確監(jiān)管和引導的前提下，要主動、有意識地收縮自己的權(quán)力，將社會微觀管理的權(quán)力還給社會，從而為非政府組織的發(fā)展提供更為廣闊的空間。[12]

（二）加強有關(guān)社會組織的立法，提升社會組織自身的能力

隨著我國環(huán)境問題的加劇，環(huán)保社會組織的重要作用將愈加凸顯。但是，我國目前的社會組織還不夠規(guī)范，難以擔當起合格的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供者的角色。因此，法治國家建設(shè)“還意味著以市場和社會組織為主體的秩序建構(gòu)；在培育社會組織的同時，要加強對社會組織外部行為的規(guī)范和內(nèi)部治理的引導，通過秩序的建設(shè)和維護規(guī)范市場行為和社會行為”。[13]因此，筆者建議：

⒈制定有關(guān)環(huán)保社會組織的法律法規(guī)。據(jù)民政部發(fā)布的《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至到2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%。其中生態(tài)環(huán)境類占6636個，比去年增長17.2%。[14]數(shù)量眾多的環(huán)保社會組織每年都在快速增長，其對環(huán)境法治建設(shè)的影響必將越來越大。但同時也應(yīng)看到，我國社會組織發(fā)展的瓶頸依然存在，而且目前還沒有實質(zhì)性的突破。社會組織管理制度必須改革而且非常迫切。[15]對此，筆者認為，可以從降低登記門檻、簡化登記手續(xù)、加大扶持力度、規(guī)范參與方式和活動范圍、明確權(quán)利義務(wù)等方面著手，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，做到既確保環(huán)保社會組織的正當權(quán)益不受侵犯，也要將其完全納入法治化軌道。

⒉非政府組織要抓好自身建設(shè)。當前，包括環(huán)保社會組織在內(nèi)的非政府組織自身還存在許多問題，如合法性不足、誠信度下降、公益性偏離、自主性缺乏等，特別是在組織章程、機構(gòu)運作、活動范圍、資金來源與使用、權(quán)利享有與責任承擔等方面亟待規(guī)范。另外，由于組織成員存在知識結(jié)構(gòu)不全面、實踐能力欠缺、應(yīng)急能力不足等問題，在參與處理環(huán)境突發(fā)事件時無法起到?jīng)Q策智囊作用、化解社會矛盾的稀釋劑和消除社會沖突緩速帶的作用，這與環(huán)保社會組織自身形象意識、開拓意識、管理能力和功能定位不清晰有關(guān)。因此，在政府加大對環(huán)保社會組織建設(shè)力度的同時，環(huán)保社會組織也要加強自身建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)在素質(zhì)，開拓資金來源，穩(wěn)定發(fā)展方向，與政府、社會公眾、新聞媒體、企事業(yè)單位建立良好的合作關(guān)系，拓展合作渠道，創(chuàng)新合作方式，在法律框架內(nèi)獨立自主地開展工作，樹立打造專業(yè)、精干、規(guī)范、高效的組織形象，在法治社會和生態(tài)文明社會建設(shè)中充分發(fā)揮作用。

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（責任編輯：高 靜）