公共服務市場化中的政府責任缺失及完善

馬旭紅

【摘要】公共服務市場化的基本思路是在公共服務運作之中融入市場化的機制，從而使公共服務實現(xiàn)市場化運作。自改革開放以來，為了呼應人民對公共服務水平和質(zhì)量的要求，我國積極推進公共服務市場化工作，這標志著政府正在向著服務型政府轉(zhuǎn)變。然而，公共服務市場化過程中政府責任缺失問題嚴重，文章根據(jù)政府責任缺失的表現(xiàn)，提出了針對性的解決策略。

【關(guān)鍵詞】公共服務 市場化 政府責任

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展與進步，市場經(jīng)濟體制改革不斷深化，與此同時，人們對于公共服務提出了更高的要求。為了解決人民公共服務需求提升和政府能力有限之間的矛盾，西方國家率先垂范，在公共服務之中引入市場化的概念，這種做法既緩解了政府的公共服務壓力，也提高了公共服務質(zhì)量，對提高我國政府的公共服務水平有一定的指導作用。然而，我國政府在公共服務市場化運作過程之中責任缺失問題較為突出，亟待展開研究。

公共服務市場化的內(nèi)涵與意義

公共服務市場化的內(nèi)涵。學屆對于“公共服務市場化”的內(nèi)涵界定持有不同的看法。有學者認為“公共服務市場化”是指政府為了滿足公眾對公共服務提出的要求，把公共服務過程中的決策權(quán)力和供給執(zhí)行權(quán)力區(qū)分開來，且將市場化運作機制引入到供給過程之中①。有學者認為“公共服務市場化”的內(nèi)涵應當解釋為通過決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分開，再引入市場化競爭機制，借以打破政府的壟斷性地位，在該過程之中，所堅持的是顧客導向原則和市場檢驗機制②。筆者認為，簡單來說，公共服務市場化就是將政府承擔的公共服務的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分離，并運用競爭機制采取多元主體合作的方式給公眾提供公共服務的過程。

公共服務市場化的意義。首先，公共服務市場化可以提升政府公共服務的效果。在公共服務過程之中引入市場化運作機制，可以使公共服務將顧客需求作為服務原則，從而打破政府的壟斷性地位，優(yōu)化公共服務效果；其次，公共服務市場化可以幫助降低公共服務所需服務成本。鑒于公共服務提供主體的唯一性，滿足人們對公共服務的需求，需要政府投入較大人力、物力和財力，公共服務市場化可以緩解政府的公共服務壓力；最后，公共服務市場化有利于整合民間資本，優(yōu)化資源配置。公共服務進行市場化運作之后，政府可以為民間資本提供較多的投資機遇，使大量社會閑置資金得以有效利用，不僅有效避免了國家財政赤字現(xiàn)象，還能優(yōu)化利用社會資源。

公共服務市場化中的政府公共責任缺失

目前，我國政府雖然通過公共服務市場化取得了一定的成功，然而，政府在公共服務過程之中的責任履行尚且存在一系列問題。2014年3月，李克強總理在政府工作報告中指出了政府公共服務過程中的問題。

政府公共責任缺失。政府公共責任缺失的表現(xiàn)及原因在于：第一，政府投入公共服務市場化運作改革的資金匱乏。根據(jù)調(diào)查得知，雖然人民的公共服務需求逐步增長，但是，公共服務供給量卻停留在原來的水平上，由于政府財力薄弱，我國政府在公共服務提供中捉襟見肘；第二，政府在公共服務市場化過程中的財政體制不健全。政府在公共服務資金分配上存在嚴重的分配不均現(xiàn)象，對大規(guī)模經(jīng)濟建設投入資金較多，對于醫(yī)療等基礎(chǔ)服務投入資金較少。除此以外，政府財政轉(zhuǎn)移支付機制產(chǎn)生的效能處于較低水平，這導致基層公共服務的金額支出難以得到充足的保障。

政府供給體系不充分。首先，政府作為公共服務的提供主體，所表現(xiàn)出的公共服務態(tài)度與人民的期望大相徑庭。政府服務工作缺乏主動意識，服務積極性較差，相互推諉、層層推卸的現(xiàn)象屢禁不止。很多公務人員并沒有認識到服務型政府建設的重要意義和迫切要求，在公共服務過程中表現(xiàn)出不耐煩的態(tài)度。其次，部分政府管理工作辦法落后，缺乏對新技術(shù)的掌握和應用。例如，政府電子政務的建設跟不上時代發(fā)展步伐，信息公開停留于表面，沒有做到與民眾有效互動。雖然，我國政府已經(jīng)認識到信息技術(shù)對于推進政府工作的重要性，但是由于公務人員思想和技術(shù)上的限制，工作并未落于實處。

市場監(jiān)管不合理。為了使公共服務市場化得以有效進行，需要配以相應的監(jiān)管機制。我國正處于社會主義初級階段，還沒有形成健全的民主監(jiān)督機制。例如，當前我國缺乏比較嚴謹?shù)膶徲嫳O(jiān)督機制。缺乏市場監(jiān)管機制使公共服務成本不能有效降低，有悖于通過公共服務市場化降低服務成本的原則，反而使得公共服務市場化成為官員受賄腐敗的途徑，最終導致公共服務成本保持較高水平，且質(zhì)量較差。

供給主體單一。當前，我國政府的服務型轉(zhuǎn)變并未切實落到實處，政府部門仍然普遍包攬公共服務項目。政府部門一直都是公共服務的供給主體，非政府組織、企業(yè)或者個人很難跨入公共服務市場，這使得政府在公共服務領(lǐng)域內(nèi)長期處于壟斷性地位，限制了公共服務供給主體多元化發(fā)展格局的形成。這便導致公共服務方式落后簡單，公共服務質(zhì)量處于較低水平，自然無法滿足當前公眾對于公共服務的需求。當前，民營化公共服務項目較為鮮見③。

除此以外，由公共服務供給現(xiàn)狀可知，當前政府和企業(yè)等多方關(guān)系之間出現(xiàn)職能模糊的問題，我國公共服務市場化運作機制尚且未完全形成。伴隨我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們對于公共服務要求的提升，政府作為唯一的公共服務供給主體顯然不夠。所以，政府需要繼續(xù)改革完善公共服務供給現(xiàn)狀，充分利用好市場的作用，不斷培育公共服務提供的非政府力量，從而使得公共服務供給主體朝著多元化方向發(fā)展。

公共服務市場化中政府公共責任缺失的原因

滯后的思想觀念影響。當前，我國的“官本位”思想仍然較為嚴重，政府部門工作人員思想觀念較為落后，且不具備先進的服務意識，思想上的錯誤阻礙了公共服務市場化的發(fā)展。例如，我國政府部門公務人員把進入機關(guān)單位工作置于過高的位置，卻忘了公務人員為人民服務的根本。受我國傳統(tǒng)文化的影響，我國“公考熱”現(xiàn)象逐年白熱化，人們對于公務職位的執(zhí)著更多是出于自身利益的考慮，工作意愿的出發(fā)點在于獲得穩(wěn)定的飯碗，這種有偏差的動機必然會導致公務人員在工作過程中服務意識淡薄。我國政府在市場經(jīng)濟時代意欲樹立起全能型政府的形象，在這種現(xiàn)狀籠罩下，公眾對于政府也存在認識上的偏差，很多公眾認為政府需要包攬人民群眾遇到的所有問題，如果解決不了，則是政府部門的失職，也會因此產(chǎn)生極大的不滿。

不清晰的角色定位。要想提升政府的執(zhí)政能力，需要政府角色定位準確和科學。伴隨我國市場化進程的加快和不斷深入，政府應當以職能轉(zhuǎn)變帶動執(zhí)政能力提升。然而，當前我國政府職能轉(zhuǎn)變并不明顯，雖然我們一再強調(diào)政府職能應當向服務型轉(zhuǎn)變，然而現(xiàn)實中政府角色缺位和錯位現(xiàn)象嚴重，這些都導致政府不能較好處理公共事務，最終導致社會矛盾的產(chǎn)生。

在市場化經(jīng)濟運行體制之下，我國政府一直承擔著市場經(jīng)濟建設的重大責任，在此過程之中，既當運動員，又當裁判員，這種雙重角色使得政府公共服務很難滿足市場需求，無法體現(xiàn)公平與公正④。雖然時代在進步，但是政府依舊沒有擺脫傳統(tǒng)思想的束縛，使得政府公共服務并未遵循公平與效率的原則。我國政府過于強調(diào)對經(jīng)濟建設的投入，而忽視了公共服務領(lǐng)域資金投入所帶來的巨大效益，使得經(jīng)濟發(fā)展和社會進步出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。

利益相關(guān)者的阻力。由新公共服務理論可知，我國政府部門公務員需要樹立起集體和共享的利益觀念，在這種觀念下，自身利益不再是公務員尋找解決方案的最終目標，而應該從共享利益的角度出發(fā)，承擔起共同責任，從而尋找到最佳方案。所以，從這個角度而言，我國政府部門公務人員代表的是公共利益，因而，公務員的工作目的是為社會公眾謀取福利，并且使得福利最大化。

除此以外，我們應當認識到，公務員作為“經(jīng)濟人”，其在公共活動中考慮自身利益成為必然。所以，社會利益追求和個人利益追逐二者之間會在一定條件下產(chǎn)生矛盾⑤。將市場化運作機制帶入到公共服務之中，必然會使得政府部門官員的權(quán)力削減。與此同時，公共服務市場化還意味著政府部門官員奮斗終身的職位可能會因為市場化運作盡失，出于自身利益考慮，部門政府部門公務員會對公共服務市場化產(chǎn)生比較嚴重的抵觸心理和行為，這也是我國公共服務市場化較大阻力的原因之一。因此，我國當前的公共服務市場化改革還需要解決好來自于利益相關(guān)者的挑戰(zhàn)，只有協(xié)調(diào)好公眾和官員自身之間的關(guān)系，才有可能解決我國公共服務市場化所遇到的阻力。

不充分的社會公眾參與。西方國家早已致力于行政體制改革，并且認為伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會整體的進步，政府職能也會隨著社會的需求發(fā)生變化。政府要在公共服務供給過程之中把政府職能通過多種方式下放。在政府職能得到下放之后，為公眾提供服務的非政府組織需要代替政府向大眾提供服務，并且在提供服務的過程之中承擔起相應的責任⑥。但是，當前我國“官本位”思想較為嚴重，這些傳統(tǒng)思想會弱化大眾的公共參與能力，降低公眾公共參與熱情。例如，公眾會錯誤地認為政府部門應當包攬人民遇到的所有事情，人民只需要在事情處理過程之中扮演被動接受者的角色，人民只需要按照一定的章程辦理事務。在這種傳統(tǒng)觀念的影響下，公眾的公共參與表現(xiàn)得較為被動，參與度普遍較低。

公共服務市場化中政府公共責任長效機制構(gòu)建

我國政府自20世紀90年代以來便著眼于公共服務市場化改革，意欲通過市場化機制的引入，提升政府公共服務水平。然而，公共服務市場化并不意味著政府將全部服務責任進行轉(zhuǎn)移，針對上述我國公共服務市場化中的政府公共責任缺失的問題，筆者略提薄見。

第一，深化公共服務市場化中的政府責任。首先，對于市場機制的引入要做到審慎。鑒于政府公共服務提供的范圍之廣，服務供給方式也應當多樣化。因而，在對公共服務進行市場化之前，需要對公共服務的項目進行審核，對于公共服務項目依據(jù)是否可以市場化進行劃分?；趯卜枕椖刻攸c的認識，我國政府公共服務在引入市場化運作機制時必須要做到謹慎仔細。例如，街道清理工作具備投資小、回報快的特點，政府可以將其歸入適合市場化的公共服務項目，積極鼓勵非政府組織參與投資。然而，對于燃氣供應類短期之內(nèi)收回成本較難的公共服務項目，政府可將其歸入可半市場化的項目，一方面政府可以選擇自主供給，另一方面也可以選擇承包給非政府組織。其次，還需要做好市場化改革前的論證工作，從而降低改革的盲目性，確保公共利益的實現(xiàn)。

第二，強調(diào)政府的公共服務職責。首先，加快轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能的目的是防止政府部門在履行公共服務職責過程之中出現(xiàn)錯位和缺位現(xiàn)象，杜絕政府既當裁判者又當參與者。這要求弱化、轉(zhuǎn)化或者強化我國政府職能。也就是說通過政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府部門增強公共服務責任感和社會管理使命感，這有利于公共服務市場化運作和市場化運作效果的改善。其次，需要提升我國政府的管理水平。要想提高政府管理水平，需要關(guān)注政府部門公共服務隊伍建設工作，關(guān)鍵在于提升我國公務人員整體素質(zhì)和崗位責任意識。公務人員素質(zhì)的高低對于我國政府管理能力和服務能力有著直接的影響。因而，需要強化公務員隊伍的為民服務意識；增強公務員的服務能力。

第三，落實多元化的供給機制。多元化的供給機制包括政府主導型供給和非政府主體主導型。首先，關(guān)注于政府主導型供給。政府在服務過程之中應當改變包攬全部公共事務的現(xiàn)狀，適當?shù)剡M行角色轉(zhuǎn)換，例如，政府可以從生產(chǎn)者的角色轉(zhuǎn)換為合作者的角色。適當?shù)慕巧D(zhuǎn)換可以彌補市場的不足和維護市場公平，在市場競爭之中發(fā)揮好政府的主導性作用。其次，多維度促進社會公眾力量的有效參與。一方面，政府可以鼓勵我國事業(yè)單位在公共服務供給過程之中發(fā)揮相應的作用，例如學校、醫(yī)院等單位應當改變落后的管理機制，實行符合現(xiàn)代化發(fā)展需要的績效管理等科學管理機制，從而使得事業(yè)單位的服務質(zhì)量可以得到有效提高。另一方面政府可以著力于非營利性組織的公共服務供給建設。

第四，提升社會公眾決策參與度。作為公共服務的接受方，政府部門的公共服務質(zhì)量評價等都應該廣泛聽取公眾意見，并且在聽取意見之后，做出相應的改善對策。因而，首先需要鼓勵公眾參與制度建設工作。為了改善公共參與缺乏有效的制度保障的情況，我國政府應當制定相應的條例等，保護公眾參與決策的權(quán)力。其次，不斷擴寬公眾參與途徑。對于大部分公共服務事項，都可以公開征求公眾意見和建議，從多種角度考慮，權(quán)衡利弊，最終尋得最佳解決方案。政府可以通過多種渠道加強政府部門和民眾之間的溝通與聯(lián)系，實行政務公開，接受群眾監(jiān)督等。

綜上所述，我國當前公共服務市場化過程中，存在政府責任缺失問題，產(chǎn)生問題的原因有滯后的思想觀念影響、不清晰的角色定位、利益相關(guān)者的阻力和不充分的社會公眾參與。要想順利推進公共服務市場化，還需要進一步明確政府在市場化運作過程之中的責任，從而避免責任缺失的情況出現(xiàn)。

（作者單位：中共貴州省委黨校公共管理教研部）

【注釋】

①賈旭東：“中國城市基層政府公共服務職能的不完全外包及其動因—基于扎根理論的研究發(fā)現(xiàn)”，《管理學報》，2011年第12期。

②王薇：“公共服務市場化過程中的政府責任研究”，《中國礦業(yè)大學學報》（社會科學版），2012年第1期。

③王奎明，趙虹，譚新雨：“強化政府基本公共服務職能的理性回歸與路徑選擇—基于社會成熟度視角”，《廣西社會科學》，2012年第10期。

④閆娟，李正明：“論公共服務市場化中的政府角色與責任”，《中州學刊》，2013年第9期。

⑤朱云，包哲石：“我國公共文化服務市場化視閾下的政府規(guī)制研究”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2013年第3期。

⑥宋敏，楊寶利：“中國式財政分權(quán)框架下地方政府公共服務供給行為的演化博弈分析”，《中國礦業(yè)大學學報》（社會科學版），2014年第4期。

責編 /于巖（實習）