聯(lián)合國改革：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與前景

李東燕

在聯(lián)合國60周年之際，曾掀起過一次改革聯(lián)合國的高潮。十年過去，隨著聯(lián)合國70周年的到來，聯(lián)合國改革的呼吁和討論再次升溫。

聯(lián)合國改革進程：從加利、安南到潘基文

冷戰(zhàn)的結(jié)束讓各國對加強聯(lián)合國在全球事務(wù)中的作用抱有更大的期望。面對新的國際形勢，改革聯(lián)合國的呼聲日漸高漲。作為冷戰(zhàn)后的第一位秘書長，加利提出了許多關(guān)于聯(lián)合國改革的設(shè)想和方案，包括在《和平綱領(lǐng)》中提出的新安全觀及改革聯(lián)合國維持和平行動的新設(shè)想。這一時期，有關(guān)精簡機構(gòu)、提高效率、解決財政危機、改革安理會和經(jīng)濟及社會理事會等方面的改革建議也陸續(xù)被提了出來。1993年聯(lián)合國還成立了一個關(guān)于安理會改革和擴大問題的工作小組。一些改革方案提出了建立經(jīng)濟安全理事會、環(huán)境理事會及人權(quán)理事會的建議。但加利秘書長的任期只有一屆，他所倡議的許多改革設(shè)想和方案沒有被付諸實施。

1997年安南就任聯(lián)合國秘書長后，立即著手聯(lián)合國改革的工作。在任期內(nèi)，他呼吁對聯(lián)合國各主要機構(gòu)實施“根本性”的改革。安南提出并實施的一系列改革措施，包括1997年以《革新聯(lián)合國：改革方案》為代表的改革方案，2002年以《加強聯(lián)合國：進一步改革綱領(lǐng)》為代表的改革方案，以及2005年以《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》為代表的改革方案。除了對秘書處、管理部門實施了機構(gòu)改革外，安南也提出了對聯(lián)合國安理會、經(jīng)濟及社會理事會和托管理事會進行改革的設(shè)想，正式提出了擴大安理會的改革方案。2005年聯(lián)合國大會60屆會議之后，新的人權(quán)理事會取代了舊的人權(quán)委員會，同時還成立了建設(shè)和平委員會。在人權(quán)理事會和建設(shè)和平委員會成立之后，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)與管理領(lǐng)域的改革問題日益突出。2006年，安南又在《著力改革聯(lián)合國：構(gòu)建一個更強有力的世界性組織》報告中就人力資源和管理等方面的改革提出了進一步的設(shè)想，并建立了一個有關(guān)發(fā)展、人道主義援助和環(huán)境領(lǐng)域改革的高級別小組，提出了聯(lián)合國改革發(fā)展系統(tǒng)的一系列建議。

在潘基文任期內(nèi)，安理會改革一直在緩慢地推進，關(guān)于經(jīng)社理事會的改革也在討論中，管理、發(fā)展、人道主義援助和環(huán)境領(lǐng)域啟動了圍繞“一個聯(lián)合國”、“系統(tǒng)一致性”的改革。在改革方面，潘基文將精力主要集中在秘書處的改革上，主要措施包括提高秘書處效率、加強問責制建設(shè)和獨立監(jiān)督、審計制建設(shè)，促進各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)一致等。潘基文也成為第一個公布個人財產(chǎn)狀況的聯(lián)合國秘書長。潘基文還對“維持和平行動部”和“裁軍事務(wù)部”進行了調(diào)整，潘基文解釋說，國際裁軍談判和聯(lián)合國維和行動近來很少取得“富有價值的成果”，改革將使“秘書長本人在裁軍和核不擴散領(lǐng)域發(fā)揮更大作用”。

從加利、安南到潘基文，聯(lián)合國改革一直在進行中。那些屬于秘書長職權(quán)范圍內(nèi)的改革項目進行的相對容易。2004年美國總審計局發(fā)表了一份評估報告，對安南1997年和2002年實施的改革進行了評估。其結(jié)論是，秘書長職權(quán)范圍內(nèi)的改革比需要會員國批準的改革完成得更好，完成率達到70%。需要會員國批準的改革完成率為44%。[1]安理會擴大問題是最困難的改革問題，涉及憲章的修改。相比之下，安南任期內(nèi)推動的改革規(guī)模最大、涉及范圍最廣。用安南自己的話說，他提出了聯(lián)合國歷史上“最廣泛、最深遠的改革”。[2]

目前聯(lián)合國主要機構(gòu)面臨的改革問題

隨著相對容易的改革問題的完成，安理會改革成為聯(lián)合國改革的重點和熱點。討論比較多的改革問題還包括振興大會、加強經(jīng)濟社會理事會的作用，以及維持和平行動領(lǐng)域的改革等。在聯(lián)合國成立70周年之際，不同國家集團都在聚集力量，以推動新一輪的改革浪潮。

一、安理會改革問題

2005年安南秘書長在匯總各種改革方案的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于安理會改革的兩套方案，但兩方案均未獲得一致性認同。關(guān)于安理會改革的討論仍然圍繞五個主要問題進行，即新增安理會成員類別問題、否決權(quán)問題、區(qū)域席位分配問題、擴大后安理會規(guī)模問題，以及安理會工作方法問題。2009年2月聯(lián)大決定啟動有關(guān)安理會改革的政府間談判，這無疑是安理會改革進程的一個新階段。談判主席也就安理會改革的各方立場提交了報告，一些國家認為，已經(jīng)形成了關(guān)于安理會改革的談判“文本”。但另一些國家則認為，所謂“文本”只是一個對目前各種方案的歸納，包含了各種有爭議的建議，[3]而且也沒有得到所有會員國的認同。

從目前看，在安理會改革問題上，持不同改革立場的集團仍然堅持自己的原則，并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變或妥協(xié)?！八膰瘓F”的態(tài)度一直比較明確，即同時擴大常任和非常任兩類理事國席位，新增否決權(quán)問題可以暫時擱置。絕大部分非洲國家也仍然主張擴大兩類安理會理事席位，并堅持非洲國家獲得兩個帶有否決權(quán)的常任理事國席位。“團結(jié)謀共識”集團還是主張只擴大非常任理事國席位。當然，這幾支力量也有一些交叉，比如有一些非洲國家就更傾向于“四國集團”的立場。小國集團（Accountability， Coherence， and Transparency ，ACT）則堅持將改革重點放在安理會工作方法上，包括改革維持和平行動、加強問責、透明和一致性，加強國際刑事法院與安理會關(guān)系，不對種族清洗罪、戰(zhàn)爭罪和反人類罪使用否決權(quán)，以及加強區(qū)域組織、制裁機制和預(yù)防機制的作用等。

二、振興大會的改革

關(guān)于加強聯(lián)合國大會的改革不如安理會改革那么引人矚目，但會員國已經(jīng)就改革大會工作提出了許多建議，這些建議也一直在討論之中。從20世紀90年代初開始，大會工作振興項目被列入議程。目的是振興和改進大會工作程序，提高大會工作效益，更好發(fā)揮大會作用。在聯(lián)合國第58屆大會上，通過了第58/126號和第58/316號決議，分別包含了若干關(guān)于振興大會方面的規(guī)定，包括重新安排大會議程，精簡議程、改進工作方法等。在2005年世界首腦會議上，各國國家元首和政府首腦重申大會作為聯(lián)合國主要審議、決策及代表性機構(gòu)的中心地位，以及在標準訂立和國際法編纂方面的作用。會員國也表示要加強大會的作用和權(quán)威，以及加強大會主席的作用和領(lǐng)導(dǎo)。

振興大會工作主要圍繞大會作用與權(quán)威、大會工作方法、秘書長等聯(lián)合國行政首長的遴選和任命等。一些具體步驟涉及如加強大會主席辦公室作用、大會主席與秘書長關(guān)系、大會主席與安理會主席及經(jīng)社理事會主席之間的定期會議、增強與民間社會的互動、加強與國家和區(qū)域議會的合作、舉行包容性互動專題辯論等。2010年聯(lián)合國“振興大會特設(shè)工作組報告”就加強大會在和平與安全領(lǐng)域的作用、權(quán)威以及效率和效力問題提出了建議，如允許大會采取緊急行動程序，改革大會與安理會關(guān)系，進一步加強聯(lián)大的權(quán)威，對聯(lián)大的工作方式進行改革等。除了提高大會效率和效益外，大會改革顯然關(guān)系到大會與聯(lián)合國其他主要機構(gòu)之間的關(guān)系，特別是安理會之間的關(guān)系，也關(guān)系到會員國在聯(lián)合國中的權(quán)力和利益關(guān)系。一些會員國主張給予大會和大會主席更大的權(quán)力，包括在和平與安全方面的權(quán)力，一些會員國則不主張通過大會做出決定，尤其反對在國際和平與安全問題上繞過安理會采取行動的做法。不主張賦予大會主席過大的行政權(quán)力。

三、加強經(jīng)濟及社會理事會的改革

與安理會改革相比，涉及經(jīng)社理事會方面的改革更容易取得進展。2006年，聯(lián)合國大會第61/16號決議提出了關(guān)于“加強經(jīng)濟及社會理事會”的目標，強調(diào)需要一個更有效的經(jīng)濟及社會理事會，使之成為政策協(xié)調(diào)、審議、對話和對經(jīng)濟與社會發(fā)展問題提出建議的主要機構(gòu)。決議的主要內(nèi)容涉及經(jīng)社理事會實質(zhì)性會議的結(jié)構(gòu)、經(jīng)社理事會在促進全球經(jīng)濟問題對話方面的作用、發(fā)展合作論壇、年度部長級審查、經(jīng)社理事會與人道主義緊急情況、經(jīng)社理事會與建設(shè)和平委員會等方面。2012年里約會議最后文件中也包含了一系列關(guān)于加強經(jīng)社理事會作用的措施，如提升聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和環(huán)境系統(tǒng)的地位和作用，加強國際金融機構(gòu)與聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)在社會、經(jīng)濟及環(huán)境三方面的業(yè)務(wù)活動，提高系統(tǒng)一致性和效率等。在聯(lián)合國70周年來臨之際，聯(lián)合國經(jīng)濟、環(huán)境、發(fā)展、社會相關(guān)機構(gòu)的創(chuàng)新與改革將有望取得更多進展。尤其是可持續(xù)發(fā)展2030議程，加強經(jīng)濟社會理事會的作用具有更大改革空間。

四、秘書長候選人推選程序方面的改革

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，聯(lián)合國秘書長經(jīng)安理會推薦由聯(lián)合國大會任命產(chǎn)生。2006年秘書長換屆時，掀起一次關(guān)于秘書長推選程序問題的討論。隨著2016年秘書長換屆的來臨，這一問題又被提出。有關(guān)秘書長遴選改革方面的建議主要包括：1、設(shè)立秘書長推選委員會，負責秘書長推選工作，包括審定候選人資格，向安理會和大會推薦若干候選人。2、制定一套旨在選出最佳候選者的推選程序，對候選人資格及秘書長職位做出說明，明確時間表和正式候選人名單。3、提高透明度，舉行公開會議，要求候選人向大會提出施政綱領(lǐng)，使會員國和相關(guān)利益方有機會對候選人提出問題，以便開展對候選人的討論和評價。4、常任理事國宣布在秘書長推選問題上采取多數(shù)投票制，不使用否決權(quán)。5、公開進入名單的候選人履歷和相關(guān)信息。從趨勢看，秘書長產(chǎn)生的程序會逐漸規(guī)范化，更公開、更透明，更具有競爭性。

前景與挑戰(zhàn)

首先，從聯(lián)合國面臨的改革問題和改革形勢看，促進聯(lián)合國改革的動力和壓力都是存在的，改革也是勢在必行的。改革是聯(lián)合國適應(yīng)國際形勢變化，適應(yīng)國際力量格局變化的結(jié)果。不斷變化的世界形勢和國際力量對比是促使聯(lián)合國組織變革的重要因素。改革聯(lián)合國也是聯(lián)合國組織自身生存和發(fā)展的需要。面臨各種挑戰(zhàn)和問題，面臨其他國際行為體的競爭，只有不斷改革、不斷適應(yīng)，聯(lián)合國才能體現(xiàn)自身的地位和作用。作為當今最大、涵蓋最多國家的組織，盡管不完美，但仍然具有不可替代的作用。這也是會員國從不同立場出發(fā)，支持和推動聯(lián)合國改革的原因。那些得到會員國廣泛支持的改革建議與方案，將會被付諸實踐。

另一方面，對聯(lián)合國這樣龐大的組織來說，無論過去還是未來，改革都將是復(fù)雜、緩慢的進程，只有那些深思熟慮的、得到廣大會員國支持的改革項目，才有可能順利進行。雖然改革的必要性和大方向得到會員國的支持，但涉及具體的改革方案，190多個會員國之間仍然存在立場上的差異，尤其是安理會改革這類涉及憲章修改程序的改革。因此，改革的磋商、協(xié)調(diào)也將是十分緩慢的。聯(lián)合國改革需要平衡代表性、包容性與組織效力、效率之間的關(guān)系。一個更有代表性的安理會不一定就更有效率。改革也需平衡不同國家集團的利益關(guān)切。例如發(fā)展中國家更強調(diào)聯(lián)合國在發(fā)展援助和經(jīng)濟合作領(lǐng)域的作用，強調(diào)加強聯(lián)合國在推動建立更公平合理的世界政治、經(jīng)濟秩序上的作用。發(fā)達國家則注重聯(lián)合國在推動國內(nèi)民主、環(huán)境問題、人道主義干預(yù)、人權(quán)問題等領(lǐng)域的作用。

改革也是不同利益、不同立場的會員國集團之間博弈的結(jié)果。會員國在一些改革問題上缺乏政治共識，導(dǎo)致聯(lián)合國改革進展緩慢，無法滿足改革支持者的訴求，使聯(lián)合國的作用受到影響。但倉促上馬、急于求成的改革同樣會造成會員國之間的分裂，使改革欲速則不達。在改革問題上，少數(shù)大國對一些改革方案使用否決權(quán)，或眾多小國“圍攻”大國以推進小國方案，這種情況是經(jīng)常發(fā)生的，美國也曾用削減會費要挾聯(lián)合國實施美國提出的改革項目。這是聯(lián)合國改革面臨的困境，這種現(xiàn)實決定了未來聯(lián)合國改革仍然是一種緩慢、漸進的模式。

雖然聯(lián)合國70周年紀念為推動改革提供了又一機會，但在安理會改革等問題上，長期存在的分歧不但沒有減少，反而更加激化。大國關(guān)系出現(xiàn)的緊張將會對聯(lián)合國改革帶來影響，包括中日關(guān)系的緊張和俄美關(guān)系的緊張。除非主要大國和主要集團的立場發(fā)生一些根本性的變化，否則安理會擴大問題將難以取得突破。無論是咨詢小組發(fā)表的立場總結(jié)文件，還是政府間談判負責人提交的評估報告，都顯示在安理會席位擴大問題上“各方觀點依然迥異”，“依然處于復(fù)雜和敏感狀態(tài)”。[4]在70周年到來之際，雖然振興大會、改革安理會、加強經(jīng)社理事會、變革未來維和行動等問題都在醞釀之中，但除了秘書長提出一些改革建議外，尚未啟動新的重大改革項目，也未出現(xiàn)聯(lián)合國60周年時掀起的那種改革高潮。因此，會員國還需一個階段對目前的改革建議和方案進一步討論與協(xié)商，以促成更成熟的、能被廣泛接受的改革方案。可以預(yù)見，2016年新秘書長上任后，定會推進和啟動一些新的聯(lián)合國改革項目，包括進一步推進安理會改革。中國作為對聯(lián)合國改革具有重要影響的安理會常任理事國，應(yīng)積極參與聯(lián)合國的改革與創(chuàng)新，為推動符合聯(lián)合國發(fā)展需要的改革做出更多建設(shè)性貢獻。

（作者系中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 美國總審計局報告：United Nations： Reforms Progressing， but Comprehensive Assessments Needed to Measure Impact，GAO-04-339，F(xiàn)ebruary 13， 2004，http：//www.gao.gov/special.pub/GAO-04-339.（上網(wǎng)時間：2015年9月21日）

[2] 聯(lián)合國秘書長安南報告：《革新聯(lián)合國：改革方案》，A/51/950，1997年7月14日。

[3] 安理會改革政府間談判主席的信，Letter from The Chair of The Intergovernmental Negotiations on Security Council Reform， 26 May 2010，Http：//www.un.prg/ga/president/.（上網(wǎng)時間：2015年9月21日）

[4] 《聯(lián)大主席呼吁鞏固現(xiàn)有成果繼續(xù)推進擴大安理會成員組成相關(guān)談判》，聯(lián)合國網(wǎng)，2014年9月8日，http：//www.unmultimedia.org/radio/chinese/archives/212825/.（上網(wǎng)時間：2015年9月21日）