警惕地方合法性損耗的后果

楊雪冬

當(dāng)下，有一種現(xiàn)象值得引起注意，那就是社會公眾對于中央和地方的認(rèn)同感存在著較大的差異，心理上更貼近地理距離更遠的中央，而不是信任自己身邊的地方和基層。

這種差異既得到了許多實證調(diào)查的確認(rèn)，也反映在人們的日常言談中，比如民諺說，“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”。

在中國的政治文化中，政治層級越高，公正性和權(quán)威性也越強。客觀地說，社會公眾的這種認(rèn)同差異，符合中國的國情，并有助于穩(wěn)定和提升執(zhí)政的合法性，畢竟中央是國家的首要和直接代表，對中央政府越認(rèn)同，越支持，表明國家的大政方針符合民心民意，執(zhí)政黨具有很高的公信力和權(quán)威性。這是保持國家長期穩(wěn)定，凝聚社會力量繼續(xù)實現(xiàn)發(fā)展的有利條件，也是中國制度優(yōu)勢的另一種體現(xiàn)形式。

然而，有研究表明，近年來，社會公眾對中央和地方認(rèn)同感之間的差距，存在不斷拉大的趨勢，地方雖然在努力執(zhí)行中央各項方針政策，但對于執(zhí)政合法性的貢獻率在下降。一些公共事件的發(fā)生，不僅使地方政府與當(dāng)?shù)孛癖姷年P(guān)系尖銳對立起來，而且嚴(yán)重削弱了黨和國家的形象。我們一方面樂觀地看到中央政策享有很高的民眾認(rèn)同感；另一方面，更要警惕地方合法性損耗產(chǎn)生的后果。

在中國的國家治理中，一直強調(diào)要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。改革開放成功的經(jīng)驗之一就是發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，既落實中央的統(tǒng)一部署，又解決地方面臨的具體而多樣的問題，并為中央政策的調(diào)整和制定提供了實踐依據(jù)，從而實現(xiàn)中央合法性與地方合法性共同提升，相互增強。在強調(diào)頂層設(shè)計、全面依法治國的今天，如何發(fā)揮地方的作用，提升地方合法性，顯得更為重要和緊迫。

首先，要在頂層設(shè)計中為有效發(fā)揮地方自主性提供制度支持。現(xiàn)在的中國社會更加復(fù)雜多樣，社會自身的自主性不斷提升，地方在服從大局，遵紀(jì)守法的同時，其自主性發(fā)揮應(yīng)該得到更多的制度性支持，將“上有政策下有對策”、“打擦邊球”的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)橛诜ㄓ袚?jù)的創(chuàng)新。這要求中央決策者提高決策的科學(xué)性、民主性，主動放權(quán)，有效調(diào)控，解決“一收就死，一放就亂”的難題。

其次，要提升地方的治理能力。中國還處于發(fā)展的趕超階段，地方承擔(dān)了國家現(xiàn)代化的各項任務(wù)和要求，遠遠超出了許多地方掌握的資源和具備的能力。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，地方注定是國家與社會矛盾激化的場域，要承認(rèn)這個現(xiàn)實。但更要主動地從意識觀念、資源條件、人才素質(zhì)、激勵考核等多方面提升地方治理能力，使眾多的地方在解決當(dāng)?shù)孛癖娋o迫需求中提升執(zhí)政的合法性。

第三，要發(fā)揮輿論的引導(dǎo)作用。時隔20年后，再次舉行全國優(yōu)秀縣委書記評選，這無疑是將社會關(guān)注點引到地方政治中積極向上方面的戰(zhàn)略性舉措。大部分地方官員在默默無聞地努力工作，大部分地方政府在發(fā)揮著“郡縣治、天下安”的作用，他們更應(yīng)該得到社會輿論的關(guān)注和傳播。