重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)股份合作社

李佑一

社區(qū)股份合作社一系列利益分配、監(jiān)督和參與機(jī)制，能夠有效解決“小官大貪”、集體資產(chǎn)流失、干群矛盾尖銳等基層治理中存在的嚴(yán)重問題。

2015年蘇州市、佛山市轄部分市區(qū)的“一號文件”，都涉及社區(qū)股份合作社的改革，與此同時(shí)，中西部大中城市周邊也開始重視社區(qū)股份合作社。一邊是作為社區(qū)股份合作社的發(fā)源地，一邊是剛剛嘗試引進(jìn)社區(qū)股份合作社模式，雙方都在重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)股份合作社的價(jià)值，但對于后者更為迫切。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，村改居之后，如何進(jìn)行集體資產(chǎn)的改制，從而更好地保障失地農(nóng)民的收益成為亟待解決的問題。農(nóng)村社區(qū)股份合作社作為新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，將在這個(gè)過程中起到什么樣的作用？自身發(fā)展還存在哪些需要進(jìn)一步完善的地方？

合作社的當(dāng)下意義

隨著城市化進(jìn)程的明顯加快，相當(dāng)一部分村特別是城市近郊村、城中村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、機(jī)制不活、收益分配不規(guī)范、民主管理不落實(shí)、社會保障措施不到位等問題隨之出現(xiàn)，農(nóng)民的利益難以得到保障。此外，隨著城市近郊土地征用速度加快，失地農(nóng)民越來越多，但由于失地農(nóng)民出路問題沒有得到很好解決，引發(fā)了土地征用難、群體上訪頻繁等一系列社會矛盾，大大增加了不穩(wěn)定因素，也制約了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。為此，如何分配農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益，保持社會穩(wěn)定，確保集體資產(chǎn)保值增值，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中迫切需要解決的問題。這些問題如果不解決，就會出現(xiàn)“小官大貪”、集體資產(chǎn)流失、干群矛盾尖銳等嚴(yán)重問題。

用一位基層干部的話來說，社區(qū)股份合作社是一個(gè)三方共贏的事情，對干部、群眾、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有好處。對干部來說，盯著的眼睛多了，手中的權(quán)力小了，肩上的責(zé)任重了；對群眾而言，集體家底弄明白了，應(yīng)得的分紅增加了，集體資產(chǎn)運(yùn)作有發(fā)言權(quán)了；對社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，事項(xiàng)決策透明了，外界的行政干預(yù)少了，發(fā)展的道路順暢了。

事實(shí)證明，組建社區(qū)股份合作社的地方，居民參與集體資產(chǎn)管理的積極性明顯增強(qiáng)，一說開股東會，幾乎悉數(shù)到場。另一方面，村干部發(fā)展的壓力很大，要想辦法動腦筋使集體資產(chǎn)保值增值。

2014年10月，中央審議通過了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案。中央之所以提出推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，主要還是為了避免工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)過程中農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，形成新的社會不穩(wěn)定因素以及改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位、集體經(jīng)濟(jì)收入管理不善、分配不公等現(xiàn)狀。

當(dāng)下各地試點(diǎn)和推行的農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后的第三次重大突破。此次改革與上輪鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革相比，既有類似之處，又有顯著區(qū)別。鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的只是社區(qū)的部分集體資產(chǎn)、社區(qū)的部分成員，調(diào)整的主要是鄉(xiāng)村企業(yè)經(jīng)營者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。而社區(qū)股份合作制改革涉及的是社區(qū)集體擁有的全部（經(jīng)營性）資產(chǎn)，調(diào)整的是社區(qū)內(nèi)全體成員之間及和村委會之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。

不容忽視的多重價(jià)值

農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)權(quán)益的明晰化，是農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)長治久安的一項(xiàng)重大的基礎(chǔ)性工程。從實(shí)踐結(jié)果來看，農(nóng)村社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)的分配，既能結(jié)合現(xiàn)狀，又考慮到諸多歷史形成因素。部分戶口已遷出社區(qū)人員仍然享有一定的股權(quán)，而戶口現(xiàn)在在社區(qū)的成員，也不是人人都享有股權(quán)。由于股權(quán)的設(shè)置和分配公開、公正和科學(xué)合理，得到了社區(qū)成員的廣泛認(rèn)可和擁護(hù)。

社區(qū)股份合作社為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度提供了有效的制度平臺。過去若干年來，各級政府曾試圖通過大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營來克服一家一戶小規(guī)模生產(chǎn)與大市場對接的難題，但企業(yè)、基層組織和農(nóng)戶三者之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系始終不能很好地協(xié)調(diào)。而農(nóng)村社區(qū)股份合作社的組建，無論是由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，還是由其他社會法人承租經(jīng)營，合作社與全體股民的整體利益是一致的。

目前有不少農(nóng)村社區(qū)股份合作社，已不局限于集體經(jīng)營性資產(chǎn)的量化和單一土地的入股，而是以資產(chǎn)量化和土地入股為主，同時(shí)吸納資金和技術(shù)參股，這樣就必須對農(nóng)用土地作價(jià)折股，這勢必會推動我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步改革。從這一角度來說，社區(qū)股份合作社有利于加快農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場化改革進(jìn)程。

同時(shí)，農(nóng)戶以資金參股方式的出現(xiàn)，不僅為農(nóng)村居民的游資提供了合適的投資渠道，也將有效遏止農(nóng)村資金嚴(yán)重外流態(tài)勢，推進(jìn)農(nóng)村金融市場發(fā)育，緩解長期存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域資金短缺的矛盾。

最后，也是最重要的一點(diǎn)，社區(qū)股份合作社有利于農(nóng)村基層民主自治生態(tài)環(huán)境的改善。組建農(nóng)村社區(qū)股份合作社后，合作社名正言順地承擔(dān)起了社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理的職能。合作社通過股權(quán)和收益的分配，將全體村民與合作社形成緊密的利益聯(lián)合體。切身的利益關(guān)系，使得全體成員對合作社經(jīng)營狀況的關(guān)心和參與程度，達(dá)到了從未有過的高度。選舉產(chǎn)生了成員代表大會、董事會、監(jiān)事會等組織構(gòu)架，制定了一整套較為規(guī)范和民主的管理和收益分配決策制度。社區(qū)股份合作社的推廣與規(guī)范運(yùn)作，必將大大推進(jìn)農(nóng)村基層民主自治生態(tài)環(huán)境的改善。

村干部反對的五點(diǎn)理由

來自鄉(xiāng)村干部的阻力是社區(qū)股份合作社難以生長的最大因素。鄉(xiāng)村干部，甚至部分縣區(qū)干部對農(nóng)村社區(qū)股份合作社也缺乏正確認(rèn)識，歸納起來他們主要有五個(gè)方面的擔(dān)憂：一是擔(dān)憂成立合作社后農(nóng)民會直接參與社區(qū)管理，從而削弱自己的權(quán)力；二是擔(dān)心合作社的成立將影響干部自身的經(jīng)濟(jì)利益；三是擔(dān)憂合作社的股權(quán)量化不均而擴(kuò)大干群矛盾；四是擔(dān)憂按股分紅會削弱集體資產(chǎn)的積累，從而影響社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入、公共服務(wù)的提供以及其他公益事業(yè)的建設(shè)；五是擔(dān)憂成立合作社后區(qū)縣、鎮(zhèn)街的財(cái)政預(yù)算外收入受影響?；谝陨系膿?dān)憂，不少基層干部對成立合作社持消極觀望態(tài)度，有的甚至出現(xiàn)抵觸情緒，影響合作社的推進(jìn)力度。

合作社自身也存在相對比較封閉、股權(quán)不能流動的問題。農(nóng)村社區(qū)股份合作社是以行政村為單位的，主要是解決村內(nèi)農(nóng)民的社會和經(jīng)濟(jì)問題，這種特性就決定了它很難超越自身的地域限制以及受到村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況的約束。在運(yùn)作過程中，農(nóng)村社區(qū)股份合作社的股權(quán)不能流動，也不能繼承，容易造成股權(quán)的凝固，同時(shí)也不能很好地解決因?yàn)槿丝谧儎訉?dǎo)致股權(quán)重新分配的問題，這就大大限制了合作社的進(jìn)一步發(fā)展。

缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制是合作社的又一痼疾。目前各地對農(nóng)村社區(qū)股份合作社的監(jiān)督主要來自監(jiān)事會和合作社主管部門例如農(nóng)業(yè)局等，而合作社負(fù)責(zé)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本上都是村干部，與當(dāng)?shù)卣珓?wù)人員接觸較多，同時(shí)缺乏合作社成員的直接監(jiān)督，很容易出現(xiàn)共同腐敗的情況。

此外，農(nóng)民村改居之后，實(shí)現(xiàn)了股份合作成立合作社，但是并沒有找到合作制的有效實(shí)現(xiàn)形式，導(dǎo)致如何更好地實(shí)現(xiàn)作股量化沒有明確方向。如隨著城鎮(zhèn)化和人口的流動，股權(quán)固化不能流轉(zhuǎn)的弊端逐漸顯現(xiàn)，合作社股權(quán)的可繼承、可轉(zhuǎn)讓、可流動成為當(dāng)前和今后社區(qū)股份合作社進(jìn)一步深化改革的熱點(diǎn)。簡而言之，社區(qū)股份合作社仍需還權(quán)賦能。還權(quán)，即集體資產(chǎn)的所有權(quán)歸還給農(nóng)民；賦能，即豐富財(cái)產(chǎn)權(quán)能，除了可繼承，將來還可能賦予轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等財(cái)產(chǎn)權(quán)能，讓死資產(chǎn)真正用好用活。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）