“十三五”區(qū)域經(jīng)濟新格局

劉勇 李仙

剛剛閉幕的十八屆五中全會，明確提出要拓展發(fā)展新空間，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，培育壯大若干重點經(jīng)濟區(qū)，這為未來我國區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新和協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。

“四三三”頂層設(shè)計

中央高度重視我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展問題，先后提出了許多新認識、新觀點和新舉措。概括起來，就是未來我國區(qū)域協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展的“四三三”總體戰(zhàn)略部署。

其中，“四”是指“四大板塊”，即指東北、東部、中部和西部，其作用是顯示和調(diào)控區(qū)域差距。

“第一“三”是指“三個支撐帶”，即“長三角”支撐長江經(jīng)濟帶，“環(huán)渤海”支撐東北、華北和西北經(jīng)濟帶，以及泛“珠三角”支撐西南和中南經(jīng)濟帶，其作用是促進區(qū)域合作和互助。

第二個“三”是“一二三號”重點區(qū)域工程：一號工程是指京津冀協(xié)同發(fā)展，主要目的是解決遍及華北的嚴重的大氣霧霾污染，以及越來越嚴重的大城市病；二號工程長江經(jīng)濟帶，探索東西部協(xié)調(diào)發(fā)展路徑和新的城鄉(xiāng)區(qū)域增長點；三號工程陸地“絲綢之路”經(jīng)濟帶和海上“絲綢之路”，建立全球一體化開放體系。

“四三三”戰(zhàn)略部署是戰(zhàn)略大方向，需要進一步細化和具體化，才能形成完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系。具體來說，“十三五”時期要構(gòu)建“二實三虛”的區(qū)域多層分工合作系統(tǒng)，以及“四縱四橫”的區(qū)域空間市場一體化體系。

區(qū)域多層分工合作系統(tǒng)將由五個層次組成，即具有政府管理機構(gòu)的實體區(qū)域，如省區(qū)和縣域；只設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)的虛擬區(qū)域，包括宏觀經(jīng)濟區(qū)、綜合經(jīng)濟區(qū)和特色經(jīng)濟區(qū)等?！岸嵢摗狈从沉私鉀Q不同區(qū)域問題的客觀要求。

劃分宏觀經(jīng)濟區(qū)域，是揭示宏觀區(qū)域經(jīng)濟格局的狀態(tài)及變化趨勢，構(gòu)建全國城鄉(xiāng)一體化體系，確保區(qū)域發(fā)展差距能控制在可承受范圍之內(nèi)。

綜合經(jīng)濟區(qū)主要目的，是統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)大型跨區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項目，如區(qū)際高速公路、鐵路以及航運等交通線路與樞紐工程、區(qū)際通信工程、大型水利工程等，為區(qū)域經(jīng)濟一體化創(chuàng)造必要的硬件條件。依托這些大型基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建若干城市群綿延帶。

省區(qū)是我國區(qū)域經(jīng)濟的主要管理者和區(qū)域政策的執(zhí)行者，為了減少行政層級，更好地發(fā)揮組織區(qū)域活動的作用，需要擴大省級行政區(qū)數(shù)目，并與未來城鎮(zhèn)群有機結(jié)合。

特色經(jīng)濟區(qū)相當于城市圈，在較細的產(chǎn)業(yè)甚至產(chǎn)品層次上，建立合理的區(qū)域分工與合作關(guān)系，以形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟體系和城市圈。

基本經(jīng)濟區(qū)即縣域經(jīng)濟區(qū)，是區(qū)域政策作用的對象。任務在于建立生產(chǎn)與生活一體化的基本區(qū)域空間，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化。

“四縱四橫”反映了“四沿”戰(zhàn)略部署和經(jīng)濟點線面布局的要求?！八目v”包括沿?？v線、京哈-京九線、二（連浩特）三（亞或沙）線和西部沿邊線?！八臋M”包括大連-北方捷道、隴海-喀什線、沿長江線和臺灣-大陸線。

區(qū)域經(jīng)濟新體系

構(gòu)建完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系，已成為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的當務之急。十三五規(guī)劃綱要中，要提出未來區(qū)域協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路。

加快“二實三虛”的區(qū)域多層分工合作系統(tǒng)建設(shè)。目的在于按照區(qū)域合理分工和市場機制，根據(jù)各不同區(qū)域?qū)哟魏透鞣謪^(qū)的性質(zhì)和資源稟賦，明確各自的發(fā)展方向、途徑和重點，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，以獲得越來越好的區(qū)域整體效益，也可以有效消除所謂區(qū)域政策“碎片化”現(xiàn)象。在明確各層次各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，還要大力推進區(qū)域之間的合作，這樣才能有效獲得區(qū)域分工的效益。

因此，完整的區(qū)域經(jīng)濟體系，不僅是各層次區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的安排，同時也是不同層次區(qū)域經(jīng)濟合作體系的形成依據(jù)。區(qū)域合作關(guān)系的形成，需要政府搭建各類區(qū)域合作的良好平臺，需要政府的精心安排、引導和組織。

在目前財政稅收體制下，促進區(qū)域間合作需要出臺一些特殊的政策措施，如飛地經(jīng)濟、稅收分成、聯(lián)合經(jīng)營等。當然，完整的區(qū)域經(jīng)濟體系還為區(qū)域之間的定向幫扶、原料產(chǎn)地與產(chǎn)品加工地協(xié)作，以及發(fā)達地區(qū)的輻射帶動等，提供了區(qū)域背景條件。

區(qū)域市場一體化首先需要交通基礎(chǔ)設(shè)施硬件的溝通，以及市場規(guī)則軟件的協(xié)調(diào)。因此，建立發(fā)達高效的綜合交通運輸體系，特別是綜合交通運輸體系主框架，就成為首要任務。

“四縱四橫”實質(zhì)上，是現(xiàn)階段我國可能的最佳空間開發(fā)范圍和程度，也表明了未來我國區(qū)域經(jīng)濟，乃至人口分布流動的方向和規(guī)模，也是未來我國綜合交通運輸體系建設(shè)的指南。

適當調(diào)整行政區(qū)劃

行政區(qū)劃調(diào)整的方向是減少中間行政層次，適當縮小中間行政層次的轄區(qū)面積；或是縮小省級行政區(qū)的轄區(qū)范圍，取消地級行政層次；或是擴大縣區(qū)轄區(qū)范圍，以利于行政效率的提高，并為協(xié)調(diào)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系創(chuàng)造條件；開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)和城市新區(qū)等的設(shè)立，要尊重而不要破壞行政區(qū)劃體系。

協(xié)調(diào)“兩區(qū)”關(guān)系需要從以下幾方面入手：一是進一步明確政府與社會的分工。按“小政府、大社會”理念，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府不再直接與地方經(jīng)濟利益掛鉤，以消除地方政府將經(jīng)濟區(qū)限定在自己轄區(qū)的觀念。

二是進一步明確中央政府與各級地方政府之間的分工，合理分配事權(quán)和相應的財權(quán)，從根本上將地方政府的精力和注意力，集中在地方公共事物上。有利于跨區(qū)域界限的經(jīng)濟區(qū)更好地發(fā)揮功能和作用，同時也保證了中央政令的暢通。

三是國家司法體系垂直化改革。行政界限成為經(jīng)濟區(qū)難以形成和有效發(fā)揮作用的障礙，其中一個主要原因就在于，地方可以動用與當?shù)亟?jīng)濟利益有著直接聯(lián)系的地方司法體系，“合法”地保護地方利益，干預正常的市場經(jīng)濟活動。只有實施國家司法體系垂直化改革，消除司法體系與當?shù)亟?jīng)濟的直接聯(lián)系，才能建立一個不論區(qū)域的公平執(zhí)法體系。

做好“三規(guī)合一”

我國已初步建立起綜合性和專業(yè)性相結(jié)合的規(guī)劃體系。今后各規(guī)劃要進一步明確分工，突出重點，相互呼應，并相互統(tǒng)一和銜接。綜合性的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，要做到中長期目標和短期任務相結(jié)合、宏觀調(diào)控和微觀政策相結(jié)合、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步、生態(tài)環(huán)境改善相結(jié)合，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟和內(nèi)外經(jīng)濟，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、指導性和國情咨文性。

專業(yè)性的規(guī)劃主要包括國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。目前，新一輪國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)開始。這一輪的專項規(guī)劃要強調(diào)以人為本的新發(fā)展觀，突出規(guī)劃的多目標性和功能性。

國土規(guī)劃要以人口分布、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護為主，分析各地區(qū)的人口承載能力，結(jié)合城鎮(zhèn)化、退耕還林和扶貧等工作，提出合理的人口分布調(diào)整方案；制定集約式的大規(guī)模資源開發(fā)計劃，減少對生態(tài)環(huán)境的沖擊；重點分析水資源、能源資源和耕地資源對我國經(jīng)濟的約束影響及相關(guān)對策；要從土地承載人口、礦產(chǎn)潛在價值、人類居住適宜程度三項指標，分析腹地開發(fā)條件和開發(fā)潛力，提出國土開發(fā)的不同功能區(qū)及相應的政策。

土地利用規(guī)劃，首先要保護好寶貴的耕地資源，以確保我國糧食安全不會受到威脅；其次，嚴格土地利用管理，努力提高土地利用效率，強調(diào)土地的集約經(jīng)營和利用，要嚴格按建設(shè)用地標準以及土地利用規(guī)劃，嚴禁非法擅自更改土地利用性質(zhì)和類型；第三，要進一步理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)土地所有權(quán)的多元化，為正確處理土地市場上的出讓、轉(zhuǎn)讓或“買賣”關(guān)系提供必要的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)規(guī)劃要正確引導城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，協(xié)調(diào)好農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化、農(nóng)用土地向城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)變等過程中，可能出現(xiàn)的一系列難題和問題，確保城鎮(zhèn)化的有序進行。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心、北京信息科技大學）