政策性腐?。簭闹醒氲降胤降幕疑珯?quán)力

汪文濤

2014年12月25日，國家審計署審計長劉家義在2014年全國審計工作會議上強調(diào)，要加大對中央重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度。審計中要避免面面俱到，重點檢查穩(wěn)增長政策措施落實情況，保障政策落地生根。

“政策”，現(xiàn)代漢語詞典解釋是：“國家、政黨為完成特定的任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則。是路線、方針的具體化?！睂τ谡撸瑖瞬⒉荒吧?，中國是一個政策大國，從中央到地方，各行各業(yè)每天都會有不同的政策出臺。

就政策本身而言，初衷都是良好的，但在腐敗與反腐敗已成為主旋律的當(dāng)下，一些官員依政策行政，從政策的出臺到執(zhí)行、落實的過程中尋找腐敗空間，使政策成為了腐敗的平臺，國家發(fā)改委深陷 “塌方式”腐敗正是源起于此。

2014年10月31日，最高檢召開新聞發(fā)布會，最高檢反貪總局局長徐進(jìn)輝在談及國家發(fā)改委腐敗窩案時曾經(jīng)表示，“所在部門權(quán)力過大、權(quán)力集中是誘發(fā)腐敗的重要原因。被查處的這些人大多既是宏觀政策的制定者，又是具體項目的審批者，可以直接決定和掌握許多企業(yè)的利益得失，想方設(shè)法求助于他們的人很多，容易誘發(fā)腐敗?！?/p>

“發(fā)改委系列腐敗案的詳細(xì)案情還有待于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步披露，但作為國家權(quán)力的核心部門，出現(xiàn)這種‘塌方式’腐敗，不能排除案發(fā)官員不光是通過批項目，還會在制定政策上進(jìn)行傾斜，借機(jī)斂財?！北本┦泻５韰^(qū)檢察院反貪局副局長羅猛接受《方圓》記者采訪時表示，發(fā)改委系列腐敗案已經(jīng)為政策性腐敗現(xiàn)象敲響了警鐘。

所謂政策性腐敗，是指在制定、執(zhí)行國家有關(guān)政策過程中，借政策之名假公濟(jì)私，將政策異化成謀利平臺的腐敗行為或腐敗現(xiàn)象。

接受《方圓》采訪的多名專家指出，在當(dāng)前反腐高壓態(tài)勢下，違規(guī)性、違法性腐敗會趨于減少，取而代之的是政策性腐敗風(fēng)行，政策性腐敗目前已經(jīng)滲透于各個領(lǐng)域。更有學(xué)者中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長喬新生指出，政策性腐敗已經(jīng)成為中國當(dāng)前一切腐敗的淵藪。

“制定層面的腐敗”

“政策，就是對公共資源權(quán)威性的分配，誰掌握政策就意味著掌握了權(quán)力和資源，就容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水說，在現(xiàn)實中，政策性腐敗包含“制定層面的腐敗”和“執(zhí)行層面的腐敗”。

“制定層面的腐敗”典型莫過于商務(wù)部原正司級巡視員郭京毅“立法式腐敗”。從北大法律系畢業(yè)后進(jìn)入商務(wù)部條法司工作到落馬，郭京毅幾乎參與了商務(wù)部近20年來全部外資審批政策法規(guī)的起草和修訂，他利用法律政策中的模糊地帶，把制定政策和解釋法規(guī)的職能轉(zhuǎn)化為權(quán)力尋租，向企業(yè)個人輸送利益。郭京毅案還牽扯出了國家工商總局外商投資企業(yè)注冊局副局長劉偉、國家外管局管理檢查司司長許滿剛、國家外管局綜合司司長鄒林等人先后落馬，業(yè)內(nèi)人士指出，這是一個盤踞中國外資審批領(lǐng)域多年的官商利益同盟。

“制定層面的政策性腐敗危害甚大，這類政策的制定，不是基于公共利益考慮，而是傾向于某一利益集團(tuán)或者某些既得利益團(tuán)體，或者是出于維護(hù)本部門、本系統(tǒng)的利益制定政策，此類腐敗糾正起來的難度和代價都很大。”莊德水分析，從國家層面出臺的大多數(shù)政策，大多有科學(xué)的決策和論證過程，體現(xiàn)的多為公共利益，部門利益基本上都被排除在外了，“怕的就是一些部門和地方出臺的政策，成為一些利益團(tuán)體的代言人?！?/p>

2010年4月20日，經(jīng)濟(jì)參考報曝光了“山西省忻州市首例限價房項目被建成公務(wù)員小區(qū)”，該市首例限價房項目不僅專供市直機(jī)關(guān)，而且被公務(wù)員大肆高價倒賣，市直800多名機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)手倒賣牟利超5千萬元，忻州市的限價房政策被廣大網(wǎng)民指責(zé)為“與民爭利”、“一起大規(guī)模的政府腐敗”。

在我國，政策的出臺多為國家層面，但在執(zhí)行過程中，往往帶有個人行政化色彩，相比之下，更大面積的政策性腐敗體現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)。“程序上非常合法、合理，表面上沒有突破政策規(guī)定的任何界限，但實質(zhì)上是借助于資源的分配和權(quán)力的執(zhí)行來謀取私利，但你拿我沒招，因為我是按照政策辦事，我的行政行為在政策允許范圍內(nèi)?！鼻f德水說，政策性腐敗具有天然的“謀利便利性”。

部委：項目和資金審批過程中易衍生腐敗

“在中國的決策體系中，有法律決策和政策決策之分。法律決策是依照法律規(guī)定作出的決策，而政策決策則是依據(jù)政策作出的決策。政策決策具有非常大的靈活性，因此，很容易產(chǎn)生腐敗?！?/p>

喬新生舉例說，譬如，國家實行分稅制改革之后，由于中央政府獲得了財政收入大部分，為了支持地方特別是中西部地區(qū)的發(fā)展，中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，如何轉(zhuǎn)移支付、轉(zhuǎn)移支付實施和資金額度并沒有明確的法律規(guī)定，“發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部都是政策性轉(zhuǎn)移支付的主要部門，而這些部門每年轉(zhuǎn)移支付資金的審批額度少則數(shù)千萬，多則幾十億元，其中絕大部分要經(jīng)過各個部委的司、局、處負(fù)責(zé)人審批，在項目和資金審批的過程中，容易衍生出各種各樣的腐敗現(xiàn)象。”

另據(jù)《方圓》記者不完全統(tǒng)計，為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家各個部委每年都出臺大量的引導(dǎo)性政策，并投入配套的政策扶持資金。比如國家發(fā)改委的“國家重大技術(shù)裝備研制和重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)項目”、“節(jié)能減排項目”;財政部的“關(guān)于對小微企業(yè)免征有關(guān)政府性基金的通知”、“國家物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展及稀土產(chǎn)業(yè)補助資金管理辦法”;工信部的“關(guān)于申報2014年度電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金項目的通知”、“汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃專項資金”;科技部的“科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金”、“農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金”等等。

“這些帶有政策性的專項資金，都是政策性腐敗的高發(fā)區(qū)，一般都是政府無償資助的性質(zhì)。對申報者來說，巴不得享受到這些政策，盡量爭取到多的專項資金，于是，一些企業(yè)和個人‘跑部錢進(jìn)’、公關(guān)送禮，而一些手握審批權(quán)和專項資金管理權(quán)的政府官員，把此作為兌換利益的籌碼，進(jìn)行權(quán)錢交易。”喬新生說。

在近年來被查辦的部委官員中，能夠把政策賦予的權(quán)力運用到極限的，還當(dāng)屬劉鐵男和陳柱兵。據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控，劉鐵男利用擔(dān)任國家計劃委員會產(chǎn)業(yè)發(fā)展司司長、國家發(fā)展和改革委員會工業(yè)司司長、副主任等職務(wù)上的便利，為他人在項目審批、設(shè)立汽車4S店等方面謀取利益，單獨或與其子共同非法受賄3558萬余元。;而財政部企業(yè)司綜合處原處長陳柱兵，則利用掌握國家政策資金管理權(quán)，十年間共染指八種專項資金，其中礦山、乳粉和物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專項政策扶持資金被數(shù)次利用，多次索賄，金額高達(dá)2454萬元。

地方：惠民政策補貼被套取、侵吞

“在地方，尤其是基層，民生補貼、惠民資金被違法套取和侵吞的案件目前高發(fā)。國家惠民利民的好政策，被腐敗分子異化成牟利工具。”湖北省武漢市檢察院反瀆職侵權(quán)局局長肖軍接受采訪時表示。

結(jié)合辦案工作，肖軍分析說，當(dāng)前，國家改善民生的重要手段之一就是通過惠民利民政策來實施的。國家惠民利民政策要得到落實，往往分三步走：第一步，中央和地方推出了若干項的政策措施，如西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、新農(nóng)村建設(shè)等;第二步，大多數(shù)政策轉(zhuǎn)化為具體項目來實施，如大型商品糧生產(chǎn)基地項目、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、土地整理等項目;第三步，投入資金為項目建設(shè)作支撐。這三步，用一句話形象的話來概括，就是“項目跟著政策走，資金跟著項目走，監(jiān)管跟著資金走”。

以中部省份湖北為例，近年來，中央和湖北每年省都投放了大量項目資金用于進(jìn)一步改善民生。這些項目資金分布在各個行業(yè)和部門，每個部門掌握的項目資金少則幾種，多則數(shù)十種，如2010年該省檢察機(jī)關(guān)在查處勞動就業(yè)保障部門涉及的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)補貼領(lǐng)域的職務(wù)犯罪時，就發(fā)現(xiàn)湖北省勞動就業(yè)管理局管理的就業(yè)再就業(yè)資金涉及面很廣，僅國家撥付的專項資金就有30項之多，如公益崗位補貼、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補貼等等。

“從辦案的情況看，一些涉及大多數(shù)人切身利益、透明度較高的項目資金，在具體實施中是比較好的，如低保、社保、糧食補貼等，但也有相當(dāng)多的項目資金由于知情面窄、操作不透明等因素，成為了腐敗分子爭相掠食的‘唐僧肉’?！毙ぼ娬f，近年來，國家改善民生的政策力度和資金量非常大，而基層執(zhí)行政策的官員受到監(jiān)管比較薄弱，甚至有不少監(jiān)管人員與社會不法分子勾結(jié)串通，通過虛報、冒領(lǐng)、挪用、貪污、受賄等手段，把國家的錢裝進(jìn)自己口袋。

來自湖南省檢察機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)顯示，從2011年至2013年，該省檢察機(jī)關(guān)查辦的涉農(nóng)資金使用和管理瀆職案高達(dá)90人，挽回國家涉農(nóng)資金損失7969萬元;查辦社保資金使用和管理瀆職案64人，挽回國家社保資金損失4105萬元;查辦扶貧資金使用和管理瀆職案16人，挽回國家扶貧資金損失1109萬元。

在基層，一些特定領(lǐng)域已成為政策性腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。如湖南省檢察機(jī)關(guān)查辦的漣源市商務(wù)局局長易建紅、黨組書記劉建平濫用職權(quán)一案中，易建紅和劉建平等5人因受利益驅(qū)使，違反規(guī)定，先后指使?jié)i源市天和食品有限公司、橋頭河屠宰場、龍?zhí)镣涝讏觥钍型涝讏鰪?008至2011年編造病害豬無害化處理數(shù)7740頭，四次非法套取中央預(yù)撥的“病害豬無害化處理專項補貼資金”共計248萬余元，使國家和人民利益遭受重大損失。

又如湖南省資興市民政局原局長李前華，利用其調(diào)查核實、審批和發(fā)放省財政廳、民政廳下?lián)堋爸醒胱匀粸?zāi)害生活補助金”權(quán)限，多報不符合發(fā)放的對象61人，利用職務(wù)之便受賄、侵吞公款、濫發(fā)濫用民政專項資金合計75萬元，后被法院判處有期徒刑8年。

政策性腐敗的三大特征

從中央到地方，政策性腐敗現(xiàn)象頻頻發(fā)生，究其根本，還與其自身具備的一些特征密切相關(guān)。

特征一：具有依附性

政策性腐敗以特定的政策為依據(jù)，腐敗的根源來自于政策的授權(quán)，既依靠于權(quán)力，更依附于政策。

“劉志軍任鐵道部部長時，國家在規(guī)劃和政策層面對發(fā)展高鐵給予了極大支持，投資了上萬億的高鐵建設(shè)資金，高鐵線路的規(guī)劃，在哪個城市設(shè)立站點或者樞紐站點，終極決定權(quán)在劉志軍手中?！睂ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授馬特說，高鐵建設(shè)資金成為了眾人眼中覬覦的“肥肉”，而“掮客”丁書苗正是通過劉志軍的權(quán)力，幫助23家投標(biāo)公司中標(biāo)57個鐵路工程項目，并由此獲利30億余元。

“依附于政策，同時又鉆政策的空子，這是一些官員利用政策進(jìn)行腐敗的基本手段?！毙ぼ娕e例，一些官員利用手中掌握的國家對節(jié)能減排、科技、社保等領(lǐng)域的補貼政策，虛報冒領(lǐng)，使本不該獲得補貼的單位或個人獲得了補貼，通過鉆政策的空子來獲得好處。

特征二：偽裝性很強

“很多權(quán)錢交易是擺不上臺面的，但政策性腐敗完全可以冠冕堂皇地假公濟(jì)私， 有很強的隱蔽性和欺騙性，用政策規(guī)定的合法程序來掩蓋非法牟利的行為，表面上按程序依法行政，私下的勾結(jié)或交易外人根本看不到，也不會懷疑，難以發(fā)現(xiàn)，不用違法違規(guī)就實施腐敗行為。”莊德水認(rèn)為，“偽裝性”是政策性腐敗最大的特征，政策性腐敗也可以稱為“能擺上臺面的腐敗”。

馬特稱，因為政策賦予了執(zhí)行者自由裁量的空間，所以這些涉嫌腐敗的決策，表明上都是合法合規(guī)的，程序上和規(guī)則上都沒有瑕疵。“劉鐵男在落馬前拼命批項目，作順?biāo)饲?，這些項目實際上都符合政策，批還是不批，早批還是晚批，這都是政策執(zhí)行者自由裁量權(quán)。”

“政策性腐敗有時候未必體現(xiàn)為赤裸裸的金錢，可能是其他無形的利益?！瘪R特舉例說，現(xiàn)在的證券市場的IPO制度，是審批制，排隊的公司都符合條件，能不能盡快上市圈錢，全靠證監(jiān)會的審批，執(zhí)行政策的官員在程序和規(guī)則上存在提供便利和指導(dǎo)的可能。如果能順利上市套現(xiàn)，大股東以及保薦的券商都會獲得巨額利益，而證監(jiān)會官員下海的一個重要去向就是到監(jiān)管的對象證券公司擔(dān)任高管。“這實際上是一個旋轉(zhuǎn)門，是一種隱性的利益勾兌，很隱蔽”。

特征三：合謀性較強

肖軍指出，在所有政策性腐敗案件中，即便官員有私心，但單獨犯罪的可能性是不存在的，沒有“合作”對象的配合很難完成，這種合作的具體表現(xiàn)就是內(nèi)勾外結(jié)，將內(nèi)部政策執(zhí)行者用利益綁架起來，再通過一些外部人員進(jìn)行“穿針引線”，大肆吞并和私分國有資產(chǎn)，最后進(jìn)行利益分配。

“相比于一般腐敗，政策性腐敗的合謀性更強，政策的制定者、執(zhí)行者和政策的受益者之間會事先達(dá)成協(xié)議，心照不宣，深度腐敗?！鼻f德水說，在陳柱兵落馬一案中，企業(yè)要想申報項目獲得資金必須支付20%的“回扣”，在無形中已經(jīng)形成了政策性腐敗的潛規(guī)則。

政策執(zhí)行者裁量權(quán)過大

“我辦微企已快一年了，到現(xiàn)在還沒有拿到政府的扶持資金，而那些根本就沒有實際辦的人很快就已經(jīng)得到了政府的資金！那些虛假空殼的企業(yè)早就把政府的錢拿到手了，而且每個月還不用交稅！真是服了，每次打電話問工商不是這樣問題就是那樣問題，反正就是不給解決！”互聯(lián)網(wǎng)上，重慶網(wǎng)友“紫金夢”因為沒有得到“微型企業(yè)財政補助資金”曾發(fā)出這樣的抱怨。

網(wǎng)友“紫金夢”的遭遇僅是國家扶持小型微型企業(yè)優(yōu)惠政策在地方“落空”的一個縮影?！罢咝愿瘮‖F(xiàn)象的高發(fā)，主要原因還在于政策執(zhí)行者裁量權(quán)過大，同等條件下，給誰不給誰，給多給少，完全由政策執(zhí)行者決定。”莊德水分析說。

“信息的不對稱”和“政策的不透明”有時也會導(dǎo)致政策性腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，發(fā)改委、財政部一些司長、處長之所以貪腐金額驚人，前提是掌握了信息優(yōu)勢，而大量潛在的政策受益者并不知曉政策信息資源，“信息的不對稱”客觀上滋生了政策性腐敗的土壤。

“一個政策從中央出臺后，層層落實到基層，從上至下看到的只能是‘人頭’、‘?dāng)?shù)據(jù)’，政策的制定者和高層被蒙在鼓里，無法獲悉政策執(zhí)行的真實情況，看不到當(dāng)中的‘貓膩’，更無法監(jiān)管資金的真實去向?！绷_猛認(rèn)為，對政策缺乏監(jiān)管是誘發(fā)政策性腐敗的重要因素。

“現(xiàn)實中，從政策的制定到執(zhí)行再到監(jiān)管往往是脫節(jié)的?！鼻f德水說，制定者在制定政策時重授權(quán)，輕監(jiān)管，權(quán)責(zé)不一致，授予了政策執(zhí)行的權(quán)力和流程，相關(guān)的管理責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、失職責(zé)任甚至是刑事責(zé)任都沒有明確，致使政策執(zhí)行者腦中并沒有“責(zé)任”這個弦。

避免出現(xiàn)大面積的政策性腐敗

“不可否認(rèn)，政策性腐敗是監(jiān)管不嚴(yán)所致。但一些部門在出臺政策前，完全是在行政體制的內(nèi)部封閉運行，在這個過程中既沒有法律監(jiān)督，也沒有社會監(jiān)督，政策出臺后轉(zhuǎn)化為具體的項目和資金，最終成為腐敗分子競相爭奪的資源。”羅猛擔(dān)憂。

2012年到2013年，中儲糧河南公司連續(xù)曝出系列腐敗窩案，有業(yè)內(nèi)人士指出窩案的產(chǎn)生系中儲糧“壟斷”的收糧政策所致。

據(jù)了解，從2006年起，為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，國家出臺了“托市糧”收購政策，即在市場糧價偏低時，國家以高于市場價的“托市價”收購農(nóng)民手中的糧食。2010年，國家發(fā)改委等對糧食托市政策曾有較大調(diào)整，賦予中糧集團(tuán)、中紡集團(tuán)、中國華糧物流集團(tuán)公司這三大糧油類央企收儲托市糧食資格，由此打破中儲糧獨家政策糧收儲資格，托市糧食政策執(zhí)行主體由“單一”改為“多元”。2011年，國家有關(guān)部門又將中糧等三大央企參與政策糧收購改為受中儲糧“委托”，再次明確托市糧收購權(quán)僅限中儲糧，中儲糧重新獲得政策性糧食收儲壟斷大權(quán)。

肩負(fù)國家糧食戰(zhàn)略儲備和平抑糧價穩(wěn)定市場兩項重任的中儲糧系統(tǒng)，承擔(dān)托市糧收購任務(wù)，同時也享有國家專項的政策優(yōu)惠。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續(xù)費50元、保管費86元，陳糧輪換銷售手續(xù)費30元，還有差價補貼。中儲糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當(dāng)成了個人謀利的工具，中儲糧河南分公司多個基層直屬庫與個體糧商、面粉生產(chǎn)企業(yè)等勾結(jié)，偽造收購農(nóng)民糧食的單據(jù)，玩起了“空轉(zhuǎn)糧”，在虛假交易過程中，糧食原地“轉(zhuǎn)了個圈”，就能為糧庫、關(guān)聯(lián)企業(yè)帶來補貼，而實際收購的庫存數(shù)量遠(yuǎn)小于報表數(shù)字。

據(jù)河南省檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，中儲糧河南分公司51個下屬糧庫，至少有35個存在“轉(zhuǎn)圈糧”。虛報“轉(zhuǎn)圈糧”數(shù)量高達(dá)28億斤，總價值28億多元，直接騙取的國家糧食資金超過7億元。

“中儲糧河南公司窩案是一次大面積的政策性腐敗，其后果非常嚴(yán)重，給國家造成巨額損失不說，使得農(nóng)民對黨和政府糧食政策失去信心，在一定程度上誘發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)?！绷_猛說。

“相比于個體腐敗，政策性腐敗的破壞力更大、更廣?！绷_猛比喻，政策性腐敗猶如病毒感染，當(dāng)在一個地區(qū)或者一個系統(tǒng)出現(xiàn)大面積的政策性腐敗現(xiàn)象時，就會危及社會穩(wěn)定。

莫讓政策成為腐敗的避風(fēng)港

“任何政策的設(shè)計，不能只重授權(quán)、輕擔(dān)責(zé)，執(zhí)行政策的部門和人員，權(quán)利與責(zé)任必須對等掛鉤，對于利用政策以權(quán)謀私的行為，要制定可行的預(yù)防措施和懲戒性措施?！鼻f德水說。

“從政策的制定到政策執(zhí)行再到政策的評估，要全方位建立政策監(jiān)管體系，監(jiān)察部門和審計部門要全程實施監(jiān)督。”莊德水建議，對一些國家部委現(xiàn)有的政策制定權(quán)和政策執(zhí)行權(quán)要進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭冸x，全國人大常委會可以對國務(wù)院各部委出臺的政策進(jìn)行審查，必要的時候可以針對重大政策調(diào)整召開大型聽證會，充分聽取社會各界的意見。重大政策實施過程中，全國人大常委會可以要求政策實施機(jī)構(gòu)定期向全國人大常委會提交專項報告，接受審查和監(jiān)督。

“法律制度的完善是遏制我國政策性腐敗的必由之路。”喬新生建議，要減少對中央政府的授權(quán)立法事項，進(jìn)一步強化全國人大常委會的決策權(quán)力，中央政府所屬部委實施的重扶持政策和補貼政策，要得到全國人大常委會的批準(zhǔn)，要制定專項法律文件，嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┓龀终呋蛘哐a貼政策。

“當(dāng)前，中國還處于變革時期，任何政策出臺都應(yīng)當(dāng)符合國情，不能讓政策對抗法律的執(zhí)行，成為腐敗的避風(fēng)港，政策的制定和執(zhí)行要納入到法治的軌道?！眴绦律詈蠼ㄗh。