筑起城市公共安全“防護網(wǎng)”

毛瑾瑜

城市公共安全不僅涉及到人們生活的方方面面，一旦出現(xiàn)問題就會牽涉到各方利益 ， 影響到整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展 ，更是群體性社會危機的潛在因素。痛定思痛，如何筑起城市公共安全的“防護網(wǎng)”，為生命撐起“保護傘”，考驗政府的城市治理水平。

安全事故，無法承受之“痛”

2015年，注定是不平淡的一年。新年伊始，幾件安全事故點燃了輿論，也喚起了人們對公共安全事件的再度關注。2014年12月31日，廣東佛山順德區(qū)勒流街道港口路的廣東富華工程機械制造有限公司發(fā)生氣體爆炸事故，造成17人死亡，33人受傷。同日夜間11時35分左右，上海外灘因人群擁擠，發(fā)生一起嚴重的踩踏事件，共造成36人死亡，49人受傷，震驚中外。2015年1月2日，哈爾濱道外區(qū)太古街727號日雜物品倉庫發(fā)生火災，共有5名消防戰(zhàn)士犧牲，13名消防干部戰(zhàn)士和1名保安受傷。

公交工具變成“奪命的鐵盒子”、高層樓宇成為“高聳的火患”、老舊電梯變成“吃人的跳樓機”、公共管道成為“脆弱的生命線”，工廠里還有“會爆炸的粉末”，近年來城市公共安全事件可謂層出不窮。

“上海外灘踩踏”事件發(fā)生后，上海市政協(xié)常委、港澳委員屠海鳴在上海市政協(xié)十二屆三次會議就建議“對上海這樣的特大型城市應該設立一個常態(tài)化的公共安全管理職能部門”，同時，他還要求該部門應該有能力統(tǒng)籌涉及城市安全的各個區(qū)域和重要部門，并監(jiān)督、保障安全措施的執(zhí)行到位。

研究表明，當前，我國每年因安全事故、自然災害以及社會治安等城市公共安全造成的GDP損失高達6%，并有約20萬人被奪去生命。

就在今年8月12日午夜，天津濱海新區(qū)第五大街與躍進路交叉口的一處集裝箱碼頭發(fā)生爆炸，引爆的是集裝箱內(nèi)的易燃易爆物品。第一次爆炸，近震震級ML約2.3級，相當于3噸TNT；而第二次爆炸，近震震級達到了ML約2.9級，相當于21噸TNT。爆炸造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，社會影響惡劣。李克強總理沉痛指出：血不能白流，代價不能白付。

國際經(jīng)驗表明，一個國家和地區(qū)人均GDP超過3000美元后，經(jīng)濟和社會發(fā)展中的各種問題會凸顯出來，城市公共安全將隨之進入一個高風險階段?！懊鎸θ丝诓粩嘤咳氤鞘?，城鎮(zhèn)化的推進，城市公共安全面臨的挑戰(zhàn)會呈現(xiàn)上升態(tài)勢，城市的脆弱性會凸顯，這不唯獨中國，國外亦然，只是中國因人口密集眾多，矛盾更為突出?！敝袊F(xiàn)代國際關系研究院反恐怖研究中心主任李偉指出。

中國地質(zhì)大學 （北京）工程技術學院研究員李彤認為，城市公共安全涉及到人們生活的方方面面，一旦出現(xiàn)問題就會牽涉到各方利益，影響到整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展， “如果任由這種勢頭發(fā)展，后果往往隨著危機的惡化而加劇，單體的突發(fā)事件極易被放大為群體的社會危機，造成巨大的損失?！?/p>

“頻發(fā)”背后的人為因素

事故的發(fā)生，有偶然性不可抗力的因素，但“頻發(fā)”的背后則必然性的存在人為的原因。

“人們由于經(jīng)驗的局限，往往低估違規(guī)行為與事故發(fā)生的概率聯(lián)系，而且很多時候違規(guī)行為并沒有導致事故的發(fā)生，更強化了人們對規(guī)則的輕視。但是人們不知道的是，隨著違規(guī)次數(shù)的增加，事故概率迅速上升，直到事故真的發(fā)生?！眹覚z察官學院副教授沈海平撰文分析說。

防微杜漸，未雨綢繆，但現(xiàn)實中，許多大城市的公共安全的風險預警相當薄弱。復旦大學城市公共安全研究中心主任滕五曉直言，城市風險預警機制缺失，導致城市公共安全事件屢見迭出。

“中國城市公共安全體系中，依靠政府能力，后期的處置善后等應對可以做得不錯，但前期的風險評估和預防依然欠缺，這又導致處置善后時資源調(diào)配‘代價大，效率低’?！彪鍟哉f。

李偉也指出，政府部門在事故的處置善后、救援方面動作比較迅速，但前期工作做得不是非常到位，事前評估不夠，“比如，在上海外灘踩踏事件中，人員在外灘的聚集已經(jīng)超過外灘的容納規(guī)模和數(shù)量，這一點可能是事前沒有一個更好的考量。”

天災不可懼，人禍才可怕。 國務院原參事、國家應急管理專家閃淳昌認為，安全責任落實不力是城市公共安全的最大威脅，而干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患。

“一個個環(huán)節(jié)的缺失，不是一時的麻痹大意，背后是思想上的懈怠，是對城市公共安全責任認識的不足和僥幸心理。”針對城市公共安全事件滋生和蔓延，有經(jīng)濟學研究指出，事故的發(fā)生包含著行為人的理性選擇，根本不存在“無心”之說。

俗話說，“十防九空”。對于行為人而言，投入注意力來執(zhí)行事故預防規(guī)則是要付出成本的（有時是很大的成本），而事故發(fā)生只是一個概率事件；注意成本是由行為人獨自承擔的，而事故成本則可能分散給社會。這就是為什么行為人“故意”降低注意力、不執(zhí)行事故預防規(guī)則的原因。

一方面是機制不完善，另一方面則是人力不足。以消防管理制度為例。近年來，消防部隊職能不斷拓展，除傳統(tǒng)的防火滅火職能外，還兼具18項搶險救援職能，任務繁重。然而，受現(xiàn)役編制限制，國內(nèi)消防逐漸暴露出數(shù)量規(guī)?！捌　钡膯栴}。一般而言，發(fā)達國家平均水平為每1萬人口中有10名以上消防員，發(fā)展中國家則一般為3至5人。而目前中國整體消防員配比在每萬人口中只有2名以下消防員。兵力嚴重不足直接導致官兵得不到輪休，長期處于執(zhí)勤戰(zhàn)備的超負荷工作狀態(tài)，身心俱疲，極易產(chǎn)生懈怠、麻痹思想，造成安全事故頻發(fā)。

安全事故之所以出現(xiàn)，另一個重要原因就是安全教育的缺失。數(shù)據(jù)顯示，中國人的應急避險能力遠低于國際水平。以急救普及率來說，美國國民有25%接受過急救培訓，東京是15%，中國香港是10%。北京在2008年奧運會前是0.6%，2008年通過政府推動達到1.6%，這一比率在中國各城市中最高。

專業(yè)的人做專業(yè)的事，然而在公共安全事故應急中，受“長官意志”的影響，往往存在越俎代庖“瞎指揮”的情況。

“救援現(xiàn)場指揮混亂也是造成人員傷亡屢發(fā)、高發(fā)的原因。尤其是大災情，到場的各級領導多，在救援時各類命令、指示過于繁多、雜亂，對現(xiàn)場指揮的干擾影響巨大?！庇性u論指出，這些“大人物”的命令并不都是建立在專業(yè)角度上的科學判斷，現(xiàn)場指揮員意志稍不堅定就可能會受到極大干擾，做出不明智決策。而在國外，類似事件是不可想象的，干擾指揮決策的客觀因素幾乎為零。

安全教育是關鍵

對于城市公共安全來說，應急管理固然重要，但僅有應急管理是遠遠不夠的，需要實現(xiàn)從城市公共安全“應急管理”到“全面管理”的轉(zhuǎn)變。

“比起突發(fā)事件應急處置，更重要的工作是預防?！倍辔簧虾Ｕf(xié)委員建議，要切實加強監(jiān)測預警，進一步提升突發(fā)事件防范能力?！皯M快將‘大數(shù)據(jù)’等建立在手機移動端的技術應用于城市應急管理體系，為今后可能發(fā)生的公共安全危機，提供消息發(fā)布、輿論引導，甚至提前預測的路徑。”上海市政協(xié)委員朱建國表示，政府部門需要進一步考慮改善在活動現(xiàn)場的專業(yè)性洞察能力，即對現(xiàn)場的容納能力和現(xiàn)場人員數(shù)目，要有一個大體上的估計，在人員達到一定程度時提高警惕，甚至可以要求減少或勸阻制止民眾進一步在場所里聚集。

“在城市公共安全治理的全過程中，需要多元主體的協(xié)同與協(xié)調(diào)。”湖南省委黨校公共管理教研部講師、管理學博士李禮指出，“以多中心的公共服務制度安排，彌補政府單個中心供給不足，以達到構建一種“全社會動員、全民參與”的城市公共安全維護體系的最終目的。

教育不彰，則安全無力。 針對城市公共安全，做出安全預案，加強應急處理和安全防范等，都屬于“治標”，“治本”應該是民眾的安全教育問題。有專家分析指出，很多城市公共安全事件的發(fā)生都與安全教育缺乏有著密不可分的聯(lián)系，薄弱的民眾安全意識和能力，致使在突發(fā)事件中，民眾行為失控，甚至出現(xiàn)“謾罵”、“對抗”等極端行為，最終釀成悲劇的發(fā)生。

客觀而言，與發(fā)達國家相比，目前我國公共安全教育還比較薄弱，存在很大差距。由于缺乏相關的硬性規(guī)定和監(jiān)督評價機制，我國的公共安全教育呈現(xiàn)出一種事后性、應景性、補救性的非制度化狀態(tài)。如公共安全教學和研究的機構、人員少；教材類型質(zhì)量不高；教育方式手段落后，多以知識介紹為主，照本宣科，缺乏體驗性、情景性的教學活動，更缺乏相關的實戰(zhàn)演練。

公共安全教育，并不只是簡單的知識灌輸，它還與國民的文明素養(yǎng)、法律意識以及整個社會的文明程度和法治程度息息相關，而這應該是國家頂層設計要做的。

“民眾的安全教育，怎么教育，誰來教育，安全意識怎么提高，也要有個精細方法?！彪鍟越ㄗh，政府不應該是手把手來教會這些，而是建立一套體系，由一個專業(yè)的社會組織來培訓，讓社會更多地參與進來。

“政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，把一部分精力放到整個城市和民眾上，讓民眾和大量的社會組織參與其中。政府要做的是加大城市安全方面的投入，予以政策傾斜和財政支持，才能建設成符合城市發(fā)展的城市安全體系。”滕五曉說。

專家指出，安全教育很大程度是一種規(guī)則教育，安全意識薄弱對應的是規(guī)則意識淡漠，連保護自己生命安全的規(guī)則也不尊重，出現(xiàn)安全事故的概率就會大增。公共安全意識的提高，一方面依賴于民眾自身文明素養(yǎng)的提升，養(yǎng)成自覺遵守和維護公共秩序的習慣；另一方面也需要城市管理、綜合執(zhí)法等方面的共同努力，讓破壞公共秩序的人得到應有的懲治。

公共安全事故，必須警鐘長鳴。正如美國城市問題研究專家喬爾·科特金所言：“一個城市只有充分認識到城市公共安全的重要性，并通過積極大膽的方法、策略來解決公共安全問題，現(xiàn)代城市才能在新的歷史條件下生存和發(fā)展?！币虼耍尦鞘泄舶踩杖毡惶峒?，應當成為執(zhí)政者和市民每天都必須溫習的“功課”。