美國最高法院的國家治理角色

劉輝

美國最高法院在多種族構(gòu)成、自由主義意識形態(tài)主流地位與制衡性政治制度的社會歷史背景下，充當(dāng)著確立治理[1]原則、影響治理環(huán)境、改變治理過程的獨特角色，保證了美國國家政治過程的平穩(wěn)運行。本文力圖結(jié)合美國社會歷史背景，在初步分析最高法院國家治理角色內(nèi)容與作用的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)中國國家治理能力現(xiàn)代化提供司法領(lǐng)域的有益借鑒。

美國最高法院

治理角色的社會歷史背景

美國最高法院獨有的治理角色，同美國國家形成的歷史條件與政治制度密不可分。這使得“政府以保護公民利益為存在的前提，主張自由放任，反對國家干預(yù)”為核心思想的古典自由主義，歷史性地成為各移民群體共同遵循的根本價值觀。在此基礎(chǔ)上，形成了發(fā)達的自治制度。因此，同其他共和制國家憲法相比較，美國憲法更加注重取得、保有權(quán)利/力的程序規(guī)則，更像一份統(tǒng)治集團內(nèi)部計股投資、按股分紅的契約，呈現(xiàn)出原則表述抽象含混、權(quán)利邊界劃分細(xì)致清晰，權(quán)力內(nèi)部議事程序設(shè)置繁瑣的特點。

在這種情況下，美國憲法為各利益集團提供了爭取政治支配地位的制度渠道，帶來了各利益集團及內(nèi)部成員較為平等地影響決策過程、防止全面壟斷決策過程的可能性。伴隨著被納入政治過程的利益集團日益增多，將治理原則沖突訴諸于相對獨立的司法權(quán)，就成為制衡制度下各利益集團的必然選擇。當(dāng)大法官以超然姿態(tài)通過判決方式解釋憲法，最高法院通過法官法“造法”確立或否決某項法律以確立治理原則，影響治理環(huán)境、改變治理過程時，最高法院便與治理緊密地聯(lián)系在一起，成為國家治理過程中的平衡器。

需要注意的是，自美國立國之日起，持續(xù)至今的重大利益博弈內(nèi)容已經(jīng)從劃分聯(lián)邦權(quán)力與州權(quán)力范圍的糾纏，演變?yōu)榻缍ㄕ畽?quán)力與公民權(quán)利邊界的爭斗，但劃分州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力范圍的爭斗，始終是利益博弈過程的表現(xiàn)形式。因此，造成了最高法院更多地聚焦于程序問題，通過改變規(guī)則的方式，保持著與憲法注重規(guī)則、程序的一致性，實現(xiàn)了確立治理原則、影響治理環(huán)境、改變治理過程的目的。

美國最高法院的國家治理角色

一、確立治理原則

確立國家治理原則是美國最高法院治理角色的重要內(nèi)容。美立國初期，內(nèi)憂外患，迫切需要強大的聯(lián)邦抵御外敵，鎮(zhèn)壓內(nèi)亂、重建政府信用、統(tǒng)一內(nèi)外貿(mào)易、維護市場秩序，這也是1787年憲法被各州接受，“聯(lián)邦至上”成為憲法“最高條款”的重要原因。然而，將“聯(lián)邦至上”真正轉(zhuǎn)化為國家治理原則，需要通過司法審判，消除州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力爭斗對“聯(lián)邦至上”原則的嚴(yán)重侵蝕，才能保證聯(lián)邦具備一切“適當(dāng)而必要的權(quán)力”，實現(xiàn)對國家的有效治理。為此，最高法院通過兩大步驟，以審判活動全力將 “聯(lián)邦司法至上”、“默示權(quán)力”、“商事條款”等憲法條款轉(zhuǎn)化為可實際行使的聯(lián)邦權(quán)力。在“聯(lián)邦至上”真正成為新國家治理原則的同時，也同時塑造了最高法院治理原則確立者的重要角色。

首先，有效壓制妨害聯(lián)邦權(quán)力行使的州權(quán)理論，確立了“聯(lián)邦司法至上”原則，為確立“聯(lián)邦至上”創(chuàng)造了前提條件。最高法院在1816年“馬丁訴亨特租戶案”[2]審理過程中，論述了州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力的關(guān)系，指出兩種權(quán)力均來自于人民主權(quán)，作為最高權(quán)力來源，人民有權(quán)授予兩者相應(yīng)的權(quán)力，同樣有權(quán)“授予（聯(lián)邦）政府適當(dāng)和必要權(quán)力”改變州與聯(lián)邦的關(guān)系。代表人民主權(quán)的憲法授予最高法院全國性司法權(quán)即是人民行使主權(quán)的體現(xiàn)。在憲法已為各州所接受的前提下，聯(lián)邦司法至上即意味著憲法解釋權(quán)力由最高法院行使。該案判決壓制了州權(quán)理論，確立了聯(lián)邦司法至上原則。盡管在整個19世紀(jì)20年代，州權(quán)力倡導(dǎo)者不斷挑戰(zhàn)該判決的效力，但終因各州利益分歧難以形成合力而失敗。聯(lián)邦司法至上原則因此得以鞏固，并成為“聯(lián)邦至上”的組成部分。

其次，落實了憲法賦予聯(lián)邦政府的經(jīng)濟權(quán)力。如上所述，重建國家信用。統(tǒng)一內(nèi)部商業(yè)與對外貿(mào)易、維護市場秩序是1787年憲法授予聯(lián)邦政府全國性權(quán)力的初衷。最高法院通過確立“默示權(quán)力”原則和“商事條款”原則，在事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，為確定聯(lián)邦政府行使國家經(jīng)濟主權(quán)的范圍掃清了障礙。同時，在州權(quán)力與聯(lián)邦權(quán)力共同涉及的范圍內(nèi)，劃定了有利于聯(lián)邦的權(quán)力邊界。

就“默示權(quán)力”原則而言，建立統(tǒng)一的國家銀行是聯(lián)邦政府行使經(jīng)濟權(quán)力的重要手段，最高法院在“馬卡洛訴馬里蘭州”案[3]（1898年）的裁決中，將“馬丁案”中闡述的人民主權(quán)理論進一步發(fā)揮，指出憲法規(guī)定的聯(lián)邦主權(quán)“直接產(chǎn)生于合眾國人民”，州主權(quán)必須服從人民主權(quán)，州政府因而無權(quán)向象征人民主權(quán)的聯(lián)邦機構(gòu)征稅，正確的理解是，人民允許聯(lián)邦政府擁有“附帶的或默示的各種權(quán)力”。在征稅糾紛中，聯(lián)邦政府建立第二合眾國銀行是行使“附帶的或默示的各種權(quán)力”。因此，州政府向聯(lián)邦機構(gòu)征稅的抗辯理由“第二合眾國銀行不合乎憲法”不能成立。

就“商事條款”而言，州際汽船航運是否屬于聯(lián)邦州際商事權(quán)管轄、紐約州授予有關(guān)當(dāng)事人壟斷汽船航運的法律是否有效，則是1824年“吉本斯訴奧格登案”爭議的核心，它涉及聯(lián)邦政府和各州共同所涉領(lǐng)域的權(quán)力劃分問題，更涉及國內(nèi)市場培育、發(fā)展和統(tǒng)一問題。最高法院從憲法字面含義和立法目的出發(fā)，將商事定義擴大為包含所有地區(qū)與形式的商業(yè)流通。因此，判定州際汽船航運與判斷壟斷汽船航運是否有效，屬于聯(lián)邦州際商事權(quán)管轄。這一解釋不僅將水域管轄從各州的壟斷中解放出來，同時激活了聯(lián)邦政府又一項重要的憲法權(quán)力。

“馬丁案”、“馬卡洛案”和“吉本斯訴奧格登案”的判決具有重大的歷史意義，“馬丁案”是繼“馬伯里案”確定最高法院地位后，在奪取聯(lián)邦司法至上斗爭中的又一重大勝利和推進“聯(lián)邦至上”的前提?！榜R卡洛案”與“吉本斯訴奧格登案”判決后，地方法律為局部利益妨礙建立統(tǒng)一市場，犧牲國家前途的可能性被消除?！凹舅乖V奧格登案”宣判后四年，美國第一列火車開行，西部得到迅速全面開發(fā)，最高法院“給州主權(quán)的棺材釘上了最后幾顆釘子”，在確立“聯(lián)邦至上”原則的同時，也確立了自身治理原則確立者的重要角色。

二、影響治理環(huán)境

影響治理環(huán)境是美國最高法院治理角色的又一側(cè)面。“聯(lián)邦至上”原則確立及南北內(nèi)戰(zhàn)后，聯(lián)邦與州的離合問題不再居于美國政治的核心，最高法院先前確立的治理原則隨著歷史條件的變化，開始成為新的干預(yù)工具，影響著治理環(huán)境。

“商事條款”被激活后，一直是“聯(lián)邦至上”原則最重要的支柱之一。19世紀(jì)最后30年，為革除弊政，矯正工業(yè)化帶來的社會問題，聯(lián)邦政府試圖在治安領(lǐng)域擁有優(yōu)于各州的權(quán)力，以干預(yù)傳統(tǒng)上屬于各州的事務(wù)，實現(xiàn)對經(jīng)濟、社會事務(wù)的全面監(jiān)管。然而最高法院在“吉本斯訴奧格登案”中對“商事條款”的解釋，將聯(lián)邦權(quán)力限制在州際事務(wù)方面，造成了許多不合理現(xiàn)象的實際存在。最高法院在“賴特公司案”（1895）中宣布制造業(yè)是州內(nèi)事務(wù)，國會只能規(guī)制州際商事及對它有“直接”影響的領(lǐng)域，致使1890年《謝爾曼反托拉斯法》禁止使用童工的規(guī)定無效。國會只好另行立法，禁止使用童工企業(yè)的產(chǎn)品進入州際貿(mào)易。又如，1916年《歐文—基廷法》禁止使用童工，最高法院卻在“哈默案”[4] （1918年）中宣稱童工問題純屬州內(nèi)事務(wù)，與州際商事無關(guān)。判定《歐文—基廷法》的權(quán)限超越了聯(lián)邦對州際商事的管理權(quán)因而違憲。直至新政時期，最高法院對商事條款的限制性解釋始終成為工業(yè)化時期影響國家治理環(huán)境的干預(yù)工具，強有力地影響著治理環(huán)境的成效。

三、改變治理過程

通過判決改變治理過程，是最高法院充當(dāng)國家治理角色最重要的手段。種族歧視長期困擾著美國，20世紀(jì)最初30年，大約四百萬黑人移居北方城市，成為兩黨爭取的選民集團。冷戰(zhàn)開始后，種族問題又成為美蘇博弈的議題之一。外部條件與內(nèi)部力量對比的變化推動著公民權(quán)利成為美國政治的核心問題之一，黑人迎來了爭取平等權(quán)利的歷史機遇。與工業(yè)化時期最高法院站在州權(quán)力一邊，阻礙聯(lián)邦政府革除社會頑疾、影響治理環(huán)境相反，在享受平等受教育權(quán)利和平等選舉權(quán)利兩大領(lǐng)域，最高法院積極促進廢止種族歧視法律的進程，改變了國家治理過程。

首先，就享受平等受教育權(quán)利而言，1950年6月，全美有色人種協(xié)進會同時在“斯韋特案”[5]和“麥克洛林案”[6]中勝訴。受到最高法院二戰(zhàn)前“卡納達案”判決的影響，在“斯韋特案”中，得州當(dāng)局在被迫接受黑人學(xué)生就讀本州法學(xué)院的同時，拼湊了專門接受黑人學(xué)生的法學(xué)院以維持種族隔離。而在“麥克洛林案”中，在俄克拉荷馬大學(xué)就讀的黑人博士生被限制在學(xué)校專門隔離出的一部分設(shè)施內(nèi)。最高法院以全體一致的判決，要求兩案涉事校方取消隔離，完全平等地接納和對待黑人學(xué)生。在“斯韋特案”中，最高法院認(rèn)為，即使為黑人新設(shè)法學(xué)院具備同樣硬件，仍不具備保障教學(xué)質(zhì)量與學(xué)生就業(yè)前景需要的不可量化因素，因而不可能平等。而就“麥克洛林案”，最高法院進一步指出：麥克洛林“接受的教育必然會影響將來要成為他的學(xué)生的那些人；如果他及其同學(xué)所接受的教育是不平等的話，那么他那些未來的學(xué)生在教育和發(fā)展上也要不可避免地受到傷害”。判決生效后，得克薩斯州和俄克拉荷馬州被迫修改法律，為黑人學(xué)生提供完全平等的法學(xué)院教育和研究生院教育。

與“斯韋特案”相比較 ，“麥克洛林案”的司法意見更多地超越了具體案件而指向教育領(lǐng)域的種族歧視制度，但未進一步宣布任何試圖通過建立隔離的新校和在原校維持隔離的做法，均不符合最高法院的平等標(biāo)準(zhǔn)。如果據(jù)此推論，所有公立學(xué)校的各種隔離都將喪失合法性。雖然存有瑕疵，但上述兩案為1952年最終消除各州中小學(xué)公共教育中種族隔離的“布朗案”打下了基礎(chǔ)。

其次，在選舉領(lǐng)域，文化測驗、白人初選都是歷史上南部白人種族主義勢力阻撓黑人平等行使選舉權(quán)慣用的間接方式。1915年共和黨政府為爭取黑人選票，將俄克拉荷馬與文化測驗有關(guān)的選舉法付諸司法審查，最高法院最終認(rèn)定涉及文化測驗的“祖父條款”違反了憲法第15修正案，但這項條款在南部其他州已經(jīng)失效。俄克拉荷馬在廢除了祖父條款后，繼續(xù)采取其他行政方式歧視黑人的做法未引發(fā)新的訴訟，因此，該判決僅僅激活了憲法第15修正案，為未來爭取黑人權(quán)利打下了法律基礎(chǔ)。

白人初選是剝奪黑人選舉權(quán)的另一手段。在此程序中，候選人需要通過黨內(nèi)初選產(chǎn)生。選民只有被登記為黨員，才能參加選舉。而黨內(nèi)初選不是憲法第14修正案保護的選舉。因此，南方重建結(jié)束后，民主黨利用其在南方一黨獨大，壟斷了各級政府候選人提名，通過否認(rèn)黑人的黨員資格，成功地剝奪了黑人選舉權(quán)。1941年最高法院在“史密斯訴奧爾萊特案”[7]中以8比1裁定白人初選違憲，法院指出：首先，州法授權(quán)初選，并規(guī)制政黨初選程序；其次，政黨所進行的初選具有政府功能。因此，白人初選中的歧視行為不再“姓私”，州政府對于政黨歧視黑人負(fù)有責(zé)任，如果州選舉程序限制了黑人選民在選舉中的選擇，就是認(rèn)可、采用并實施了對黑人的歧視，政黨受到得克薩斯州法律委托、決定初選參加者資格，屬于憲法第15條修正案含義中的州政府行為?！笆访芩拱浮钡呐袥Q，不僅讓“白人初選”難以為繼，而且推演出“公共功能說”概念，即某些傳統(tǒng)上由政府組織的活動，如果由私人承辦也屬于憲法中的“政府行為”。該概念為后來的反種族歧視判決所繼承。在1953年另一個涉及得州地方選舉的案件中，最高法院再次將一個“自治、自愿的白人俱樂部”操控地方初選的行為視為“政府行為”，至此，“白人初選”壽終正寢。

結(jié) 論

美國最高法院是制衡性政治制度中的重要組成部分，與世界絕大多數(shù)國家法院充當(dāng)單純執(zhí)行者的角色不同，它是國家政治過程的決策者之一。由于同各種利益集團進行了制度隔離，最高法院通過確立國家治理原則、影響治理環(huán)境、改變治理過程，充當(dāng)著保證政治運行平穩(wěn)，促進國家發(fā)展、緩解社會矛盾的平衡器。在根本利益一致的前提下，無論是確立聯(lián)邦至上的重大原則，還是廢止具有種族歧視內(nèi)容的法律制度，最高法院毫無例外地采取將實體問題程序化、政治問題行政化、社會問題個人化的方式加以處理，因此，即使具體案件引申出的司法原則引起重大社會變革，最高法院的決策者角色還是能夠被相互沖突的各利益集團所接受，最高法院在特定歷史時期阻礙社會進步的消極作用也能夠被容忍。與單純充當(dāng)國家意志執(zhí)行者角色相比較，在美國的社會歷史條件下，最高法院兼具政治過程決策者角色，充當(dāng)著社會平衡器，淡化了國家的政治實質(zhì)色彩，強化了治理色彩，提高了政治運行管理水平，使社會安定更有保障，發(fā)展更加平穩(wěn)。對于致力于實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的中國而言，結(jié)合中國國情，強化憲法權(quán)威，以賦予最高人民法院司法審查權(quán)方式，加大最高人民法院在國家政治過程中的決策權(quán)重，也許美國最高法院國家治理角色可以給我們帶來一些啟示。

（作者單位：中國社會科學(xué)院美國研究所）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000版。

[2] 本案情況是：弗吉尼亞州戰(zhàn)時沒收英國貴族費爾法克斯勛爵的土地贈予他人，繼承人馬丁請求州法院恢復(fù)所有權(quán)敗訴，最高法院根據(jù)1789年《司法法》有關(guān)最高法院有權(quán)糾正州法院錯誤判決，宣布其依據(jù)州法無效的規(guī)定和《美英和約》、《杰伊條約》相關(guān)條款，判決馬丁勝訴。

[3] McCulloch v.Maryland， 17U.S.316（1819）.

[4] Hammer v. Dagenhart， 247U.S.251，275（1918）.

[5] Sweatt v.Painter， 339U.S.629（1950）.

[6] Mclaurin v. Oklahoma State Regents for Higher Education， 339U.S.637（1950）.

[7] Smith v. Allwright， 321U.S.649，664（1944）.