國企紀(jì)檢立案審批的結(jié)構(gòu)性矛盾與調(diào)整路向

胡榮良　卞清霞

【摘要】國企紀(jì)檢立案審批存在選擇性立案的結(jié)構(gòu)性矛盾。選擇性立案，與審批者的權(quán)力意志相聯(lián)系，是各種因素綜合之后的取舍與平衡，與制度法規(guī)的原則和精神存在抵觸，也使違紀(jì)立案失去客觀標(biāo)準(zhǔn)。將立案審批改為立案備案，確立紀(jì)委在立案檢查中的主體性，構(gòu)建主動反腐機制，是國企邁向制度反腐的必然選擇。

【關(guān)鍵詞】國企紀(jì)檢 立案審批 選擇立案 反腐機制

【中圖分類號】D267.1 ? 【文獻標(biāo)識碼】A

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱，同時也是反腐倡廉的重點領(lǐng)域。在有案必查、國企大案窩案又頻發(fā)的新形勢下，客觀審視紀(jì)檢工作過往的實踐，探求和解決制約深入反腐的問題與癥結(jié)，積極構(gòu)建主動反腐機制，對國企健康發(fā)展無疑具有重大的現(xiàn)實意義。

立案審批是制約國企反腐實踐的現(xiàn)實瓶頸

依據(jù)我國案件檢查相關(guān)的制度規(guī)定，紀(jì)檢立案查處違紀(jì)案件應(yīng)履行審批程序。黨的十八大前，盡管國企內(nèi)部已發(fā)生深刻變化，國企內(nèi)部違規(guī)違紀(jì)立案查處率卻一直處于較低水平。尤其是未能及時處置一些反應(yīng)較大的已然違紀(jì)事件，嚴(yán)重?fù)p害了紀(jì)檢機關(guān)的形象，造成監(jiān)督執(zhí)紀(jì)資源的嚴(yán)重浪費。紀(jì)檢機關(guān)遲遲未能作為，原因何在？案件的立案審批或許是其中一個重要的因素。

立案審批的由來依據(jù)。國企紀(jì)檢作為企業(yè)黨委負(fù)責(zé)紀(jì)律監(jiān)督和檢查的專門機構(gòu)，在立案檢查同級黨委管理的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部前，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)完成立案檢查的審批程序。按規(guī)定履行審批無疑具有合法性?？v觀企業(yè)過往的反腐實踐，審批対排除干擾具有一定的正向作用。立案審批必然出現(xiàn)同意立案或不同意立案兩種結(jié)果。而且，實踐中因為存在嚴(yán)格的審批程序，使得相當(dāng)數(shù)量的違紀(jì)案件未能進入檢查程序，甚至比較嚴(yán)重的違紀(jì)現(xiàn)象乏人問津，并不都是紀(jì)檢機關(guān)不作為，而多是審批時企業(yè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不同意、意見不一致或其中一人沒明確表態(tài)所致;而若立案比率長期處于較低水平，不僅不能遏制國企腐敗蔓延之勢，而且也容易被解讀為“官官相護”。盡管被悄然擱置的違紀(jì)案件或能通過調(diào)整違紀(jì)主體的工作去化解，但以此類工作變動、而不是以嚴(yán)肅處理的方式，有意無意規(guī)避紀(jì)檢嚴(yán)懲，客觀上是對違紀(jì)行為的寬容與放縱。學(xué)者汪玉凱曾就企業(yè)內(nèi)部發(fā)生的腐敗現(xiàn)象發(fā)表評論，認(rèn)定“這可以說是紀(jì)委部門的失職”①。這從理論上推斷或許有其合理性，但倘若認(rèn)定這是紀(jì)委部門集體失職，結(jié)論顯然有所公允。

結(jié)構(gòu)性矛盾的主要特征。所謂結(jié)構(gòu)性矛盾是指事物內(nèi)部的某一個方面或環(huán)節(jié)存在著與事物屬性不相協(xié)調(diào)的因素。它雖不能改變事物的本質(zhì)屬性，卻能以自己的方式影響事物的進展及其效果。立案審批呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾是基于審批對違紀(jì)事實的選擇性立案。即：面對初核認(rèn)定的違紀(jì)事實，對其中一部分同意立案，對另一部分則不同意立案。如此，人們自然疑問，面對同樣的違紀(jì)事實，為什么出現(xiàn)不同的結(jié)果，懲處違紀(jì)究竟有沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)？依實而言，因?qū)徟鞒霾煌臎Q定，主要不是依據(jù)違紀(jì)事實的性質(zhì)、因違紀(jì)的程度、可能存在的危害和影響，抑或是初核事實認(rèn)定不清、工作存在紕漏等，而是審批者憑借對案件的主觀認(rèn)識和判斷、違紀(jì)案件主體，以及這一主體與審批者的關(guān)聯(lián)程度等因素而定。如果用另一種表達方式，那就是同樣的違紀(jì)事實，由于違紀(jì)主體不同，或由于違紀(jì)事實之外的其他因素，審批者完全有可能作出相反的選擇。這樣，在立案審批環(huán)節(jié)，權(quán)力者的個人意志直接成為立案檢查與否的決定性力量。顯然，這種權(quán)力選擇并不符合程序?qū)徟某踔?，是審批者在制度法?guī)面前個人意志和力量的表達，是權(quán)與法較量之后的一種結(jié)果?？梢姡笇徟⒉煌耆际菍Π讣z查工作的一種加強;相反，恰恰由于存在審批環(huán)節(jié)形成了案件檢查的結(jié)構(gòu)性矛盾，客觀上成為企業(yè)內(nèi)部一些特殊人物遲遲未能立案查處的合理注釋。

腐敗零容忍的實踐要義。腐敗作為人類社會的一顆毒瘤，侵蝕著人們的良知，影響著社會文明與正義。中央提出對腐敗零容忍，在根本上排除了對腐敗現(xiàn)象的寬容與庇護。在實踐中，如何處理立案審批與對腐敗零容忍的關(guān)系？不難理解，立案審批是反腐斗爭中的一個程序環(huán)節(jié);而對腐敗的零容忍，則是執(zhí)政黨在反腐斗爭中確立的重大原則和目標(biāo)。在法理上，前者應(yīng)服從后者。這一正確選擇必然要求重在對違紀(jì)事實的認(rèn)定，而不需去考慮案件之外的因素;只要違紀(jì)事實客觀存在，唯一的選項是立案查處。換言之，反腐須對任何違紀(jì)主體施以同一尺度，不能存在特殊例外;作為懲治違紀(jì)的主體，同樣不能具有人為選擇性的權(quán)力。這是制度法規(guī)呈現(xiàn)的剛性約束。我國提出對腐敗零容忍，使反腐決策與反腐理論、反腐制度在實踐中獲得了統(tǒng)一。這種統(tǒng)一客觀上剔除了立案檢查的選擇性，消除了反腐實踐中理論、制度與現(xiàn)實的矛盾與困惑，并為制度反腐掃清了障礙。

選擇性立案與制度法規(guī)原則不符

立案審批產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性矛盾，在其形成選擇的過程中，哪些因素在影響選擇的結(jié)果？是源自企業(yè)公共利益的考量，抑或是出于某種私利？我們只有開展進一步研究，才能對現(xiàn)行的立案審批有更深刻的感知。

選擇性所處的內(nèi)部環(huán)境。與政府機關(guān)和其他組織相比，國有企業(yè)其領(lǐng)導(dǎo)體制與政府、軍隊、高校存在著明顯的不同。20世紀(jì)90年代中期，我國明確提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)，但這種多因上市需要而建立的現(xiàn)代企業(yè)制度，無不具有功利性痕跡，企業(yè)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督和制衡機制嚴(yán)重缺失。企業(yè)總經(jīng)理盡管受“三重一大”決策制度的制約，但在實際工作層面，從主導(dǎo)決策、組織實施、監(jiān)督評價、選人用人、財務(wù)“一支筆”等方面，基本形成了一個完整的權(quán)力鏈條。總經(jīng)理在企業(yè)擁有的資源是其他任何個人及其組織所不能比擬的。與此相對應(yīng)，企業(yè)黨組織的地位被弱化、邊緣化。黨委書記作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的第一責(zé)任人，對權(quán)力的制衡因缺少可操作的機制而變得乏力。由此，面對立案審批，因違紀(jì)主體大多是具有確切權(quán)力的行政管理人員，而此類管理人員又均為總經(jīng)理提名聘任，選擇的結(jié)果自然反映的是總經(jīng)理的意見。而黨委書記因要維護班子團結(jié)與企業(yè)發(fā)展，常處于尷尬的處境，甚至不得不作出妥協(xié)與退讓，致使企業(yè)內(nèi)部“腐敗黑數(shù)”②上升。

選擇性立案的深層因素。任何事物的存在與發(fā)展，總是具有自身內(nèi)在的必然聯(lián)系，選擇性立案也莫不例外。在審批實踐中，影響立案審批結(jié)果的因素較多。主要有：其一，企業(yè)的局部利益。國企承擔(dān)著經(jīng)濟責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任。當(dāng)案件檢查可能損害企業(yè)形象、影響企業(yè)發(fā)展時，自然要把維護企業(yè)利益置于優(yōu)先位置。同時，干部違紀(jì)與職工獎金掛鉤，因而大都采取壓制處理的方式。其二，情感因素聯(lián)結(jié)。違紀(jì)主體與案件審批者關(guān)系親近，基于情感因素，一般傾向認(rèn)定所涉違紀(jì)現(xiàn)象是企業(yè)管理中的共性問題，不能與其對企業(yè)的貢獻相比;更不忍心一手提拔，一手毀其一生。其三，利益共同體。審批者與違紀(jì)者存在利益交集，如果立案檢查，極有可能牽扯到自身。因此，不同意立案自然成為不二選擇。其四，尋求合法的庇護。立案審批存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，客觀上形成了權(quán)力尋租空間。不法分子利用程序?qū)徟?，跑步“錢”進。只要能“傍住”一兩個人，便能夠借助權(quán)力逃脫紀(jì)檢的嚴(yán)懲。上述因素使得審批者在立案審批時既要審視違紀(jì)事實，還需顧及違紀(jì)案件之外的其他因素，并以自身的認(rèn)知綜合作出取舍與平衡。而以此做出取舍與平衡后的選擇，或許可以實現(xiàn)企業(yè)暫時的穩(wěn)定與和諧，但通過掩蓋積聚的問題，必然形成日后眾多觸目驚醒的大案和窩案。

權(quán)力選擇與制度法規(guī)存在抵觸。黨紀(jì)國法是黨和國家意志的集中體現(xiàn)，是原則與準(zhǔn)繩。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了運動反腐、權(quán)力反腐，“但制度反腐僅僅是作為一種方向，作為一種現(xiàn)實則言之尚早”③。把制度反腐作為反腐實踐的方向和目標(biāo)，是旨在克服、摒棄運動反腐的無序，權(quán)力反腐的隨意性與不確定性。邁向制度反腐，表明執(zhí)政黨所倡導(dǎo)和追求的反腐具有更加規(guī)范、深入、有效的特征。通過用制度法規(guī)的尺度去度量違紀(jì)事實，而不是通過人的主觀判斷及其選擇去推進反腐;實現(xiàn)反腐立足于對制度的忠誠，而不是聽任于人支喚的新模式。這一價值理想闡明了我國反腐實踐走向未來的基本路徑，并作為改進當(dāng)前反腐實踐的依據(jù)和動力。審視立案審批，因?qū)徟鸁o法褪去權(quán)力反腐的明顯特征，呈現(xiàn)的選擇性又與黨紀(jì)國法相抵觸。因此，即便從除罪化的視角也難以尋找到其存在的充分理由。因為僅從審批的結(jié)果上看，它所體現(xiàn)的并不都是制度法規(guī)所承載的原則與精神。在大多數(shù)情況下，當(dāng)權(quán)力者意志與制度法規(guī)不盡一致、甚至發(fā)生沖突與矛盾時，審批者對法紀(jì)的負(fù)責(zé)表現(xiàn)為抽象的，是一種道義上的責(zé)任，取決于一個人的黨性與良知;而面對的違紀(jì)事實卻真實可觸。此時，其主觀意愿對選擇結(jié)果具有明顯優(yōu)勢。由于案件審批者位居企業(yè)權(quán)力核心，其無論作出何種表態(tài)與選擇，均無須說明理由，無須對制度法規(guī)真實負(fù)責(zé)，也不用擔(dān)憂因此被問責(zé)和追究。在這樣的環(huán)境條件下，審批者選擇的自由裁量常常被悄然放大，能在毫無聲息中給違紀(jì)者以合法庇護。

調(diào)整與完善的基本路向

我們分析研究立案審批產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，主要是基于實踐執(zhí)政黨確立的反腐斗爭原則。當(dāng)前，我國反腐具有自上而下的鮮明特征，“老虎”、“蒼蠅”一起打，一批國企高管相繼落馬，標(biāo)志著我國反腐已進入了前所未有的新階段。但從制度反腐的角度看，我們衡量反腐敗斗爭成效，不僅要看一個時期內(nèi)懲處人員的數(shù)量和官員的職級，而更應(yīng)考察、評判這種反腐與其確立的反腐原則與價值追求是否一致。實踐表明，反腐斗爭具有曲折性。如果我們不能從制度入手，鏟除滋生腐敗的土壤和條件，那么，新的、更多的貪官有可能重新孽生。我國國企在立案審批中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，并不是與生俱來的，完全可以主動作出必要的調(diào)整。而這種自我調(diào)整與完善，恰恰可以為國企構(gòu)建主動反腐機制提供難得的機遇。

確立紀(jì)委在案件檢查中的主體性。明確紀(jì)委在案件檢查中的主體性是由紀(jì)委的性質(zhì)、責(zé)任和使命決定的，同時也是我國深入反腐的客觀要求。紀(jì)委作為一級組織具有自身的屬性和任務(wù)，不能簡單地把它視作黨委的工作部門。它需“通過調(diào)整機關(guān)內(nèi)在機構(gòu)，整合資源，把更多力量調(diào)配到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭主業(yè)上來”。從現(xiàn)狀看，如果我們不能明確其主體，案件檢查的責(zé)任主體存在著一種模糊和非完整性。確切地說，紀(jì)委只能對批準(zhǔn)立案的案件承擔(dān)責(zé)任，對未獲批準(zhǔn)的則無法履行職責(zé)。由此，當(dāng)企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)違紀(jì)案件未能及時查處時，責(zé)任究竟在黨委還是紀(jì)委？依據(jù)現(xiàn)有程序規(guī)定很難作出判斷。明確紀(jì)委案件檢查的主體性并不是黨內(nèi)權(quán)力的一種再分配，把原屬于黨委的權(quán)力移交至紀(jì)委，并脫離黨委的領(lǐng)導(dǎo)。而是依據(jù)反腐斗爭的原則與目標(biāo)，給予一種明確與完善。這種明確與完善，形成了國企構(gòu)建主動反腐機制的基礎(chǔ)，有助于其主動對企業(yè)管理覆蓋范圍內(nèi)的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，作出快速、專業(yè)的判斷與處理，提升案件檢查效率。應(yīng)當(dāng)肯定，紀(jì)委在案件檢查中的主體性與黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體責(zé)任并不矛盾。黨委的主體責(zé)任是一種全面的責(zé)任，在法理上是上位責(zé)任，需對國企黨風(fēng)廉政建設(shè)作出統(tǒng)盤考慮與安排;而案件檢查是全面責(zé)任中的一個局部責(zé)任，是服從和服務(wù)于全面責(zé)任的下位責(zé)任。但這種下位責(zé)任完全可以通過加強案件檢查，對全面責(zé)任形成一種有力的支撐，增強國企黨風(fēng)廉政建設(shè)的支點與力度。

將立案審批調(diào)整為立案備案。在國企設(shè)立紀(jì)檢組織，是中國特色元素的一種生動體現(xiàn)，國外同類企業(yè)并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可鑒?？疾烀烙⒌任鞣桨l(fā)達國家，無論是刑事或民事訴訟，一般都不把立案作為一個獨立的程序。澳大利亞新威爾士州州長因收受一瓶紅酒，被調(diào)查引咎辭職。如果事前存在審批環(huán)節(jié)，則是無法想象的?？梢姡傲腹ぷ鲗儆诔绦蚍ǖ姆懂?，只是分界線上的程序動作，完全可以像減少行政審批項目一樣?！雹軐⒘笇徟{(diào)整為立案備案，需要澄清三個認(rèn)識問題。第一，立案備案制是否會削弱黨委對紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)？紀(jì)檢作為我黨專門負(fù)責(zé)紀(jì)律監(jiān)督與檢查的一級組織，并不會因業(yè)務(wù)程序的調(diào)整而改變其性質(zhì)。同理，黨為實現(xiàn)反腐斗爭的原則目標(biāo)，主動改進相關(guān)措施，不可能削弱或喪失其對紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨對紀(jì)檢的領(lǐng)導(dǎo)主要為思想政治的領(lǐng)導(dǎo)，反腐斗爭原則、重點和步驟的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢人員配備與隊伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)等，而不再是對已發(fā)生的違紀(jì)要不要立案的領(lǐng)導(dǎo)。顯然，“削弱”的擔(dān)憂缺乏現(xiàn)實依據(jù)。第二，立案備案制是否會給國企生產(chǎn)經(jīng)營造成沖擊？立案備案是從程序正義走向?qū)嵸|(zhì)正義的一個重要標(biāo)志，是紀(jì)檢履職權(quán)力的一種自然回歸。國企反腐力量的重要釋放，是對腐敗零容忍的組織保證，從長遠(yuǎn)看是實質(zhì)利好。事實證明，以腐敗帶來的暫時繁榮不可持續(xù)。第三，紀(jì)檢權(quán)力能否得到有效監(jiān)督？既有程序環(huán)節(jié)作相應(yīng)調(diào)整，紀(jì)檢履職權(quán)限將相應(yīng)擴大。紀(jì)檢作為純潔黨的組織的忠誠衛(wèi)士，自身也不能形成免于監(jiān)督的特殊權(quán)力。就立案檢查而言，紀(jì)檢內(nèi)部具有嚴(yán)密的組織分工，紀(jì)委書記對經(jīng)集體討論立案的案件承擔(dān)責(zé)任，企業(yè)黨委對反腐倡廉負(fù)有主體責(zé)任。而且，中央紀(jì)委已率先在內(nèi)部成立監(jiān)察室，嚴(yán)防紀(jì)檢自身權(quán)力的異化。這一原則和精神必然在國企反腐實踐中反映出來。

培養(yǎng)忠誠制度的執(zhí)紀(jì)者。國企構(gòu)建主動反腐機制，除了要明確紀(jì)委的主體性，將立案審批改為立案備案，關(guān)鍵是培養(yǎng)忠誠制度的執(zhí)紀(jì)者。上述三個要素，人—忠于制度的執(zhí)紀(jì)者，自然成為其中的決定性要素。我國的制度法規(guī)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。忠誠制度與忠誠于黨并不矛盾，而制度在實踐中具有更好的穩(wěn)定性。主動反腐機制作為制度反腐的必要準(zhǔn)備，它能夠有效規(guī)避運動反腐的表層性、權(quán)力反腐的不確定性，使反腐實踐由感性走向理性，有利于“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”⑤。對于執(zhí)紀(jì)部門而言，能否實現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)案件、依據(jù)舉報線索的坐等辦案，轉(zhuǎn)向紀(jì)檢主動拓展案源反腐，這是衡量和認(rèn)定國企主動反腐機制質(zhì)的標(biāo)志。無須諱言，紀(jì)檢反腐由被動到主動，反映的不僅是工作方式的一種變化，更是執(zhí)紀(jì)者由聽任于人開始轉(zhuǎn)向聽任于制度，在實踐中折射出對制度法規(guī)的忠誠，從而在根本上實現(xiàn)反腐敗斗爭的既定目標(biāo)。

（作者分別為大慶師范學(xué)院高級政工師，大慶師范學(xué)院講師;本文系國家社科基金項目“國有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)風(fēng)險防控問題研究”的階段性成果，項目編號：13BDJ044）

【注釋】

①“中石油集體窩案被查背后：內(nèi)部紀(jì)委部門也嚴(yán)重失職”，《京華時報》，2014年4月14日。

②王光石：《轉(zhuǎn)型期國企領(lǐng)導(dǎo)人廉政建設(shè)問題研究》，長沙：中南大學(xué)出版社，2012年。

③劉杰：《中國廉政建設(shè)的路徑分析》，北京：時事出版社，2012年。

④黃偉澤：“‘有案必查、有腐必懲’如何可能—以紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案制度改革為視角”，《廉政文化研究》，2014年第1期。

⑤“習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上的講話”，2013年1月22日。

責(zé)編 / 許國榮（實習(xí)）