微觀市場主體準(zhǔn)入制度功能定位

趙韻玲

【摘要】市場主體準(zhǔn)入功能的發(fā)揮是工商行政管理職能體系中的基礎(chǔ)和核心，其改革也備受關(guān)注。以科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識我國工商行政管理職能部門的改革舉措，分析和認(rèn)識傳統(tǒng)市場主體準(zhǔn)入制度的弊端和問題，準(zhǔn)確界定新時期工商行政管理市場主體準(zhǔn)入制度的功能定位，才能借改革之勢推動市場主體登記和管理工作邁上新臺階。

【關(guān)鍵詞】“三證合一” 市場主體準(zhǔn)入制度 功能定位

【中圖分類號】D922.29 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的促進(jìn)下，各級政府有關(guān)部門的改革步伐正在加快。在改革過程中，如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，如何實行寬進(jìn)嚴(yán)管，堅持放管并重的管理理念;如何發(fā)揮政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推作用，更好地激發(fā)市場主體活力;如何平等保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競爭的市場秩序等問題再次受到了學(xué)術(shù)界和職能部門的高度重視。在這一背景下，工商行政管理部門推出了一系列有關(guān)登記注冊制度的改革舉措。

從原來的“先證后照”到今日的“先照后證”，從注冊資本的實繳制到認(rèn)繳制，直到剛剛推出的“三證合一”改革都是對國務(wù)院這一決定的正確落實和執(zhí)行。這一系列的改革之所以具有重大意義，是因為它是適應(yīng)科學(xué)發(fā)展理念的改革，是針對傳統(tǒng)登記職能價值定位改革反思后的重新認(rèn)識，是準(zhǔn)確突出市場主體準(zhǔn)人制度功能定位的改革。伴隨著這一輪改革進(jìn)程，圍繞工商行政管理機(jī)關(guān)市場準(zhǔn)人登記職能的相關(guān)理論，分析和研究新形勢下我國市場主體準(zhǔn)入功能的發(fā)揮則成為一項十分重要的工作。

科學(xué)發(fā)展觀的理論定位

一切改革都是基于一定理念指導(dǎo)下的具體實踐活動。工商行政管理部門的改革也是如此。多年的工商行政管理改革實踐已經(jīng)證明凡是能夠突破傳統(tǒng)思維并堅持科學(xué)發(fā)展理念的改革就是成功的改革。這次在工商部門推動下完成的“三證合一”改革，雖然是市場主體準(zhǔn)入制度的改革，但反映的是當(dāng)今整體政府改革的觀念變化?？梢哉f，這次改革是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的改革實踐。

以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)工商行政管理改革實踐時，這些年非常強(qiáng)調(diào)科學(xué)分析政府職能、重新認(rèn)識有限政府，解決政府與社會、政府與公民的關(guān)系問題。解決這些問題的核心則是關(guān)注政府的功能定位及其在市場經(jīng)濟(jì)條件下的基本任務(wù)。工商行政管理機(jī)關(guān)作為市場主體準(zhǔn)入制度及功能發(fā)揮的重要部門，同樣需要處理好這幾個關(guān)系。以職能定位為例，市場主體準(zhǔn)入功能定位的問題不解決，就不能很好地解決傳統(tǒng)市場主體準(zhǔn)入管理體制中的一些舊有弊端，市場主體一般身份認(rèn)定與管制行業(yè)經(jīng)營資格許可緊密相連，市場主體身份認(rèn)定需要管制行業(yè)經(jīng)營資格的審批以及行業(yè)準(zhǔn)入管理規(guī)定中普遍存在的強(qiáng)烈計劃經(jīng)濟(jì)色彩等問題，都在很大程度上限制了市場主體的自由經(jīng)營與自主發(fā)展的空間。

在當(dāng)今我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境中，科學(xué)發(fā)展的理論定位要求我們充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，要充分了解市場的需求，了解市場主體的需求，不能用簡單的政府規(guī)制手段、嚴(yán)格的政府審批主宰市場主體的一切經(jīng)濟(jì)活動。具體到市場主體準(zhǔn)入制度改革上，則強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計在總體上有利于實現(xiàn)多元化市場主體均衡發(fā)展的目標(biāo)。要能夠使個人和企業(yè)成為真正意義上的獨立經(jīng)濟(jì)主體并使得其獨立的市場經(jīng)濟(jì)主體地位得到法律確認(rèn)。

這次“三證合一”改革將探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證的三證合一，最大程度地為市場主體準(zhǔn)入實現(xiàn)便利化，營造寬松平等的準(zhǔn)入環(huán)境。國家工商總局局長張茅在第三屆工商行政管理創(chuàng)新發(fā)展高層研討會上發(fā)表主旨演講時透露，深化商事制度改革，工商部門將進(jìn)一步推進(jìn)登記注冊制度便利化和“先照后證”的落實，同時會協(xié)同有關(guān)部門繼續(xù)加快清理工商登記前置審批項目，讓企業(yè)更便捷地領(lǐng)到“身份證”，更順暢地辦理“資格證”。這些重大變化反映的是當(dāng)前改革中制度設(shè)計上對科學(xué)發(fā)展觀的落實，是在修正政策中存在的對非公有制經(jīng)濟(jì)、中小型企業(yè)、外商投資企業(yè)等的舊有歧視，也是在為多元市場主體的大規(guī)模發(fā)展掃清障礙。

同時，科學(xué)發(fā)展觀的理論定位強(qiáng)調(diào)的是尊重科學(xué)規(guī)律的發(fā)展，是尊重市場規(guī)律的發(fā)展。

我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實表明，中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)是我國市場主體發(fā)展的長期動力。這些市場主體占據(jù)著數(shù)量上的絕對優(yōu)勢，但往往自身的生存經(jīng)營環(huán)境和生存能力又明顯不足。企業(yè)傳統(tǒng)準(zhǔn)入制度在體現(xiàn)和堅持科學(xué)發(fā)展理念方面的明顯不足，反映為政府對企業(yè)、行業(yè)的管制空間過大。登記注冊工作反映的不是我國現(xiàn)階段不發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)生存的現(xiàn)實要求，實際情況是市場主體自主經(jīng)營權(quán)難以真正落實，特別是中小企業(yè)甚至是小微企業(yè)的活動空間難以拓展。

在這種現(xiàn)實環(huán)境中，市場主體登記主管機(jī)關(guān)就需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過改革大力支持多元市場主體格局形成，從市場主體的自身結(jié)構(gòu)上把握科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵，積極支持中小企業(yè)發(fā)展。強(qiáng)調(diào)尊重市場規(guī)律，給予市場主體更大的經(jīng)營自主權(quán)和活動空間，落實各類所有制市場主體平等進(jìn)入市場的機(jī)制，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓更多小微企業(yè)破繭成蝶，飛得更高。

傳統(tǒng)登記職能中價值定位的反思

從價值定位角度分析，傳統(tǒng)上我國企業(yè)登記職能長期以來被定位成一種行政管理措施，將其第一位的價值目標(biāo)鎖定為規(guī)范與管理。與之相呼應(yīng)，市場準(zhǔn)入制度的功能定位也主要是通過登記和監(jiān)管加強(qiáng)對市場主體的規(guī)范、監(jiān)控，以保證市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。對市場經(jīng)濟(jì)所要求的商事主體的獨立的經(jīng)濟(jì)地位的獲得和經(jīng)營自由權(quán)的落實以及市場所追求的效率和公平的價值定位則相對弱化。這種價值定位使得市場主體準(zhǔn)入制度的功能被界定在“依法確認(rèn)市場主體資格，規(guī)范市場主體行為”的范圍內(nèi)，在登記注冊過程中，對不同市場主體在設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、財產(chǎn)責(zé)任、資格條件等做出了相應(yīng)嚴(yán)格的法律規(guī)定。

與這種價值定位直接聯(lián)系的是在較長時間內(nèi)存在和影響我國市場主體準(zhǔn)入登記職能的多重前置審批制度。在當(dāng)今改革的過程中，在反思傳統(tǒng)價值定位的過程中，我們尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注多重前置審批的弊端及其對登記職能發(fā)揮的負(fù)面的影響。

由于制度設(shè)計的原因，在《行政許可法》頒布實施前，我國行政審批制度從總體上看缺乏必要的規(guī)范化和法制化。包括工商行政管理企業(yè)登記前置審批在內(nèi)的大部分行政審批事項都存在隨意設(shè)立的狀況。加之主觀上認(rèn)為管理就是管制，就是審批，認(rèn)為離開了審批性監(jiān)管，市場主體的“質(zhì)量”就無從保障;不嚴(yán)格審批，市場主體進(jìn)入相對容易，就可能產(chǎn)生條件不具備要求的市場主體參與經(jīng)營活動并影響市場經(jīng)濟(jì)秩序的問題，所以審批被常年堅持。

也正是在這種思想影響下，較長時間以來，在登記審批制度中存在審批環(huán)節(jié)多、周期長、不同部門之間重復(fù)審批、多頭審批的現(xiàn)象。除法律和行政法規(guī)規(guī)定的前置審批外，有些地方性法規(guī)、部門規(guī)章及政府職能部門的專項審批也在市場主體設(shè)立登記程序中長期存在。在個別地方，甚至地方政府的紅頭文件也規(guī)定前置審批許可項目。這種過多、過嚴(yán)地前置審批使得市場主體登記審批過程耗時過長、成本增加，甚至錯過市場機(jī)遇。對于政府而言，則不得不將主要精力集中于審批過程，日常工作都要窮于應(yīng)付大量的審批文件而降低審批效率，現(xiàn)實中也不可避免地產(chǎn)生了由審批權(quán)帶來的尋租問題。

長期的實質(zhì)性審查原則的堅持，對登記主管機(jī)關(guān)而言，帶來的首先是工作上的沉重壓力。強(qiáng)調(diào)實質(zhì)性審查，要對當(dāng)事人的申請所涉及的主要登記事項和是否符合開辦條件等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行全面審查，這在實際上幾乎絕不可能，工作效率難以提高。

事實上，工商部門往往花費了大量的精力，但這種審查的真實效力一直備受質(zhì)疑。其次，工商部門將審查原則界定為實質(zhì)性審查，也事關(guān)登記機(jī)關(guān)的責(zé)任問題。西方國家企業(yè)登記審查以形式審查為主，登記注冊是一種備案式的準(zhǔn)則登記，談到登記材料的真實性和合法性可能引發(fā)的責(zé)任問題，則要由相關(guān)人負(fù)責(zé)。例如，英國公司登記制度規(guī)定，登記機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)形式審查，實質(zhì)情況由股東和董事、經(jīng)理承擔(dān)責(zé)任，會計師和律師承擔(dān)連帶責(zé)任。而我國登記機(jī)關(guān)進(jìn)行的實質(zhì)性審查，隱含著需要由登記機(jī)關(guān)承擔(dān)和保障市場主體的真實性和合法性，甚至要對可能的虛假承擔(dān)連帶責(zé)任，這無疑放大了登記機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍，從而在事實上加大了登記機(jī)關(guān)的社會責(zé)任。

新時期市場主體準(zhǔn)入制度的功能定位

第一，探討新時期工商行政管理市場準(zhǔn)入功能時必須首先明確市場主體準(zhǔn)入功能的發(fā)揮是整個工商行政管理的基礎(chǔ)。市場主體準(zhǔn)入制度從構(gòu)成上看，包括市場主體登記注冊制度和市場主體監(jiān)督管理制度兩部分。其中市場主體登記注冊制度保證工商行政管理機(jī)關(guān)依照法定條件和程序，對市場主體準(zhǔn)入、主體資格延續(xù)和退出的申請予以審查核準(zhǔn)并公之于眾，使其依法取得法人資格或經(jīng)營資格。它通過培育市場主體引導(dǎo)市場主體依法進(jìn)入市場，確保市場主體的公平競爭行為的公正性和市場交易規(guī)則的統(tǒng)一性。而市場主體監(jiān)督管理制度則主要是指登記主管機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，對市場主體準(zhǔn)入行為、經(jīng)營行為和退出行為依法監(jiān)管的管理制度。新時期研究市場主體準(zhǔn)入功能的發(fā)揮，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)登記注冊功能和監(jiān)督管理功能的統(tǒng)一而不是分離。這次工商部門“三證合一”的改革不能簡單的理解成是登記環(huán)節(jié)的放松和登記功能的弱化。事實上登記注冊的功能仍是市場主體準(zhǔn)入功能的重要部分。

市場主體登記監(jiān)督管理必定是市場主體準(zhǔn)入制度的重要組成部分。它是登記主管機(jī)關(guān)依據(jù)國家的法律、法規(guī)和政策規(guī)定對市場主體的合法經(jīng)營資格及經(jīng)營的合法性所進(jìn)行的督導(dǎo)和檢查，是登記注冊工作的延伸和繼續(xù)。

市場主體準(zhǔn)入功能的發(fā)揮不能理解成只在登記環(huán)節(jié)提供便利，任由市場主體自由進(jìn)入，隨意經(jīng)營。市場主體準(zhǔn)入功能在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的職能不是弱化了，而應(yīng)當(dāng)是在新環(huán)境和新形勢下不斷得到加強(qiáng)。市場主體準(zhǔn)入行為發(fā)生后，大量的經(jīng)營活動必須通過監(jiān)管職能的發(fā)揮才能保證其合法、合規(guī)，才能維持市場經(jīng)濟(jì)秩序。同時，市場主體退出和清算程序如果缺乏相應(yīng)的規(guī)范，對“關(guān)?！?、破產(chǎn)、歇業(yè)和被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，缺乏后延管理，致使許多企業(yè)雖然終止了經(jīng)營活動，但并未依法組織清算和辦理注銷登記，給市場經(jīng)濟(jì)秩序造成了隱患。

可見，在探討市場主體準(zhǔn)入制度的功能定位時，不能因為強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入改革就造成監(jiān)管缺位甚至出現(xiàn)登記注冊擠占監(jiān)督管理空間的問題。未來的改革過程中，在工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部仍應(yīng)強(qiáng)調(diào)登記和監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管是登記工作的延展和深化，并在監(jiān)管的主體、監(jiān)管的理念和監(jiān)管的方式上實現(xiàn)創(chuàng)新。

第二，在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，市場主體準(zhǔn)入制度的改革和職能定位問題的探討中，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其職能作用必須體現(xiàn)在如何為培育健康的市場體系服務(wù)上，而這正是“三證合一”改革的核心。

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度是以一個國家市場體系的發(fā)達(dá)程度為基礎(chǔ)的，因而在市場經(jīng)濟(jì)國家市場體系和市場主體的培育都是政府經(jīng)濟(jì)職能的重要組成部分。市場主體準(zhǔn)入制度的完善和功能的發(fā)揮，在我國工商行政管理部門培育健康市場體系和發(fā)展健康的市場主體方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮強(qiáng)有力的保障作用。

健康的市場體系具有四個明顯的標(biāo)志，即合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、合理的市場產(chǎn)業(yè)組合、合理的市場區(qū)域布局和合理的市場權(quán)責(zé)機(jī)制。在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，工商部門可以通過市場主體準(zhǔn)入制度的改革，一方面推動市場產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)對市場經(jīng)濟(jì)的助推功能;另一方面又可以通過鼓勵競爭調(diào)動各主體的積極性以推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。

同時，工商行政管理機(jī)關(guān)還可以通過職能的履行間接實現(xiàn)對資源的合理配置。工商行政管理機(jī)關(guān)的市場主體登記管理雖不能從宏觀上實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，但卻可以通過登記職能的履行，間接地促進(jìn)市場資源的合理配置以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

第三，新形勢下市場主體準(zhǔn)入制度改革的目標(biāo)是實現(xiàn)登記注冊制度在提供社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)中的助推作用。社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)是一個非常廣泛的概念，總體上是指工商行政管理機(jī)關(guān)通過自身業(yè)務(wù)開展并運用工作成果向社會提供的各類服務(wù)。宏觀層面上表現(xiàn)為通過提供核心的公共產(chǎn)品—公共秩序來實現(xiàn);微觀層面則表現(xiàn)為向社會提供具體的經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

這種服務(wù)首先體現(xiàn)在登記職能的履行中應(yīng)當(dāng)減少環(huán)節(jié)，提高審批效率。目前在全國建立的政務(wù)中心和網(wǎng)上辦事大廳，“一站式”服務(wù)，一個部門一個窗口對外，集中辦理行政審批等做法，都是服務(wù)職能的具體落實。未來，工商部門在“三證合一”改革過程中，為實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的助推作用，還將逐步落實制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，除國務(wù)院以清單方式明確列出的禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)外，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。

市場主體登記主管機(jī)關(guān)在市場主體登記注冊企業(yè)監(jiān)督管理活動中，通過統(tǒng)計報表制度、年檢報告制度、登記檔案制度、經(jīng)濟(jì)戶口等制度的落實，形成了大量涉及市場主體基本活動的信息。如市場主體的類型、性質(zhì)、經(jīng)營行業(yè)以及地區(qū)布局等，特別是隨著信用體系的建設(shè)，大量涉及市場主體信用狀況的數(shù)據(jù)和信息資料也越來越集中于工商行政管理部門。傳統(tǒng)上對這些數(shù)據(jù)的收集和分析工作是為了政府宏觀管理和工商行政管理機(jī)關(guān)自身工作的需要，包括維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和進(jìn)行市場監(jiān)管。但從微觀的層面看，則可以通過市場主體登記監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所掌握的無可比擬的信息資源優(yōu)勢在市場主體準(zhǔn)入登記咨詢、政策咨詢、檔案查詢、第三方信用查詢等方面提供全方位的服務(wù)，從而實現(xiàn)市場主體準(zhǔn)入功能在提供社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)上的職能作用。

綜上所述，以科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識我國工商行政管理職能部門的改革，可以發(fā)現(xiàn)，我國傳統(tǒng)市場主體準(zhǔn)入制度的價值定位存在諸多弊端和不足。新時期，準(zhǔn)確界定我國工商行政管理市場主體準(zhǔn)入制度的功能，才能在改革中不斷推動市場主體等級和管理邁上新臺階。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實習(xí)）