大數(shù)據(jù)助力治理變革

陶建武 趙明亮

黨的十八屆三中全會提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。伴隨著新一輪信息技術(shù)革命浪潮的出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理能力方面蘊(yùn)含著巨大的應(yīng)用潛力和巨大空間。在挑戰(zhàn)與機(jī)遇共存的大數(shù)據(jù)時代，中國國家治理能力建設(shè)的路徑優(yōu)化是一個迫在眉睫的時代命題。

人是數(shù)據(jù)的總和

伴隨著新一輪信息技術(shù)革命浪潮的出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)被賦予多重戰(zhàn)略含義，世界主要大國快速做出戰(zhàn)略響應(yīng)，將大數(shù)據(jù)置于非常核心的位置，推出國家級創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃。

美國2012年發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，并成立“大數(shù)據(jù)高級指導(dǎo)小組”，2013年又推出“數(shù)據(jù)—知識—行動”計劃，2014年進(jìn)一步發(fā)布《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，維護(hù)價值》政策報告，啟動“公開數(shù)據(jù)行動”，陸續(xù)公開50個門類的政府?dāng)?shù)據(jù)，鼓勵商業(yè)部門進(jìn)行開發(fā)和創(chuàng)新。歐盟正在力推《數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃》，英國發(fā)布《英國數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，日本發(fā)布《創(chuàng)建最尖端IT國家宣言》，韓國提出“大數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略”。

據(jù)悉，大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)開始逐漸滲透到國家治理的各個層面，對國家治理理念、治理制度、治理結(jié)構(gòu)和治理工具等均產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

順應(yīng)數(shù)據(jù)化時代的發(fā)展態(tài)勢，目前，我國國家層面的《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》于2015年8月19日正式通過。而國內(nèi)不少省市也紛紛在搶占時間窗口，謀求發(fā)展先行。

2015年9月，浙江率先在全國上線了“浙江政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺”，開放了涉及68個省級部門的公共數(shù)據(jù)資源。

“大數(shù)據(jù)云計算確實能量巨大、潛力無限?！闭憬∈￠L李強(qiáng)在2015年10月的云棲大會主論壇上提出，互聯(lián)網(wǎng)是浙江經(jīng)濟(jì)新的基因，浙江有能力打造“云上浙江”、“數(shù)據(jù)強(qiáng)省”。

“以大數(shù)據(jù)洞察民生需求，能在公用事業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、交通旅游、質(zhì)量安全等領(lǐng)域創(chuàng)造更加豐富的公共產(chǎn)品，讓老百姓有更多的‘獲得感’；以大數(shù)據(jù)助推政府轉(zhuǎn)型，通過數(shù)據(jù)的采集、整合、應(yīng)用，建立‘用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制，提升政府治理能力?！崩顝?qiáng)表示，下一步，浙江還將加強(qiáng)對“數(shù)據(jù)強(qiáng)省”建設(shè)的頂層設(shè)計和政策供給，設(shè)立省政府?dāng)?shù)據(jù)管理中心，進(jìn)一步加快政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享。

“從資源的角度，數(shù)據(jù)被視為‘未來的石油’，作為戰(zhàn)略性資產(chǎn)進(jìn)行管理；從國家治理角度，大數(shù)據(jù)被用來提升治理效率、重構(gòu)治理模式、破解治理難題，它將掀起一場國家治理革命。”國家行政學(xué)院常務(wù)副院長馬建堂認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是促進(jìn)國家治理變革的基礎(chǔ)性力量。正如《大數(shù)據(jù)時代》作者舍恩伯格在定義中所強(qiáng)調(diào)的，“大數(shù)據(jù)是人們在大規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上可以做到的事情，而這些事情在小規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上是無法完成的”。

在數(shù)據(jù)構(gòu)成的世界，一切社會關(guān)系都可以用數(shù)據(jù)表示，人是相關(guān)數(shù)據(jù)的總和。但無形的數(shù)據(jù)又究竟歸誰所有？對此，中國工程院院士、中國計算機(jī)學(xué)會大數(shù)據(jù)專家委員會主任李國杰認(rèn)為，作為公共財產(chǎn)的政府?dāng)?shù)據(jù)，本質(zhì)上屬于人民，應(yīng)該在保障國家安全、個人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，讓這些數(shù)據(jù)回到人民群眾中去。

“開放大數(shù)據(jù)的作用就像當(dāng)年實行的‘耕者有其田’，這將是生產(chǎn)關(guān)系的一次大變革，會促進(jìn)生產(chǎn)力的大解放。”李國杰說。

大量政府?dāng)?shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)

中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟曾與北京市交管部門就北京公交一卡通的使用情況做過大數(shù)據(jù)分析，通過一卡通刷卡地點(diǎn)和時間，可以分析出人流集中區(qū)域和高峰活動時段，交管部門提前安排車次和人員進(jìn)行引導(dǎo)，緩解交通壓力。

中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書長顏陽博士說，這樣一個簡單的大數(shù)據(jù)應(yīng)用就能方便民眾出行，如果有更多維度的公共數(shù)據(jù)得以開放，勢必對政府治理能力的提升有極大幫助。

但“大數(shù)據(jù)+治理”的實際情況卻并不如人意。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國政府部門在運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政務(wù)管理方面仍十分滯后，數(shù)據(jù)收集有一定困難，數(shù)據(jù)分散嚴(yán)重形成“信息孤島”，對社會、公眾開放不夠。

在數(shù)據(jù)采集方面，科技部云計算專家組成員、阿里巴巴集團(tuán)研究員薛貴榮博士認(rèn)為，目前很多國家機(jī)構(gòu)的信息還是手寫的，將其數(shù)字化、實現(xiàn)云計劃還需花費(fèi)很長時間，而觀念的轉(zhuǎn)變也是最難的。

在數(shù)據(jù)共享方面，國家信息中心研究員寧家駿說，由于數(shù)據(jù)開放程度不足，大量政府?dāng)?shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)，而企業(yè)擁有的大數(shù)據(jù)技術(shù)和計算能力陷入“巧婦難為無米之炊”的境地。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前數(shù)據(jù)開放共享主要有三方面問題，一是數(shù)據(jù)條塊分割嚴(yán)重，服務(wù)推行困難；二是數(shù)據(jù)平臺缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“一個部門一個樣，放開了也拿不走”；三是一些數(shù)據(jù)資源豐富的部門不愿共享。

由于條塊分割嚴(yán)重，干擾了數(shù)據(jù)匯聚。杭州市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會副主任楊福頌介紹說，杭州有20多個歸屬不同部門的信息中心，這些信息中心人為地形成一個個互不連通的“信息孤島”。天津開發(fā)區(qū)城市管理局?jǐn)?shù)字城管科科長陳松也坦言，天津政府部門的社區(qū)公益服務(wù)已在技術(shù)上實現(xiàn)了突破，通過智能手機(jī)和客戶端幾乎可以實現(xiàn)零成本的公益活動，但綜合管理體系需要工商、稅務(wù)、社區(qū)服務(wù)部門的聯(lián)合，難度較大。

各系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，開放共享成本大?！暗胤絽^(qū)域有塊上的標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生系統(tǒng)等有條上的標(biāo)準(zhǔn)，條塊標(biāo)準(zhǔn)遇到一起需要數(shù)據(jù)共享，再修改標(biāo)準(zhǔn)將耗費(fèi)巨大成本?！睂幉ㄊ兄腔鄢鞘薪ㄔO(shè)協(xié)調(diào)處處長聶聰?shù)媳硎荆髷?shù)據(jù)目前沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方和各個系統(tǒng)都在制定自己的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

部門利益至上，制約大數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用。天津開發(fā)區(qū)華納社區(qū)是中央政法委“全國綜治信息系統(tǒng)”試點(diǎn)單位，目前全區(qū)的殘疾人、重點(diǎn)關(guān)愛人群、獨(dú)生子女等數(shù)據(jù)均實現(xiàn)共享，但諸如流動人口、房管信息等數(shù)據(jù)較難獲得。

一方面是數(shù)據(jù)未能整合共享，另一方面則是公共數(shù)據(jù)外流嚴(yán)重。專家表示，目前，一些政府部門對數(shù)據(jù)安全和“數(shù)據(jù)控制力”重視不夠，“數(shù)據(jù)話語權(quán)”堪憂。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在基礎(chǔ)軟件平臺、大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析技術(shù)等方面，我國仍處于跟隨狀態(tài)，在海量數(shù)據(jù)挖掘、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)可視化應(yīng)用等前沿技術(shù)上仍缺少創(chuàng)新，與國際先進(jìn)水平存在明顯差距。

據(jù)悉，目前，以百度、阿里巴巴、騰訊為代表的BAT互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域超前部署，處于世界一流水平，但與已經(jīng)出臺大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的美英日等發(fā)達(dá)國家相比，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)仍十分單一，主要為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的自發(fā)商業(yè)行為，缺乏國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和全面布局，長此以往將影響國家對數(shù)據(jù)的掌控權(quán)和控制力，不利于提升國家信息優(yōu)勢和國家競爭力。

“技術(shù)是一方面，關(guān)鍵是理念和意識的差距。大數(shù)據(jù)意識的缺乏是國家治理能力建設(shè)面臨的首要挑戰(zhàn)。”武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授唐皇鳳表示，中國缺乏的不是可供收集的數(shù)據(jù)，也不是收集數(shù)據(jù)的手段，而是收集數(shù)據(jù)的意識。我國的數(shù)據(jù)不系統(tǒng)、更不具有連續(xù)性，很多數(shù)據(jù)都沒有長期的積累，難以從歷史的對比中找尋規(guī)律。

“造假行為，虛報數(shù)據(jù)導(dǎo)致信息失真，難以反映出實際情況。長期以來，政府決策強(qiáng)烈依賴經(jīng)驗和直覺，用數(shù)據(jù)描述事實、追求數(shù)據(jù)決策的意識不強(qiáng)，大概重于精確、因果關(guān)系重于相關(guān)關(guān)系、預(yù)防重于預(yù)測成為治國理政的慣習(xí)。”唐皇鳳坦言。

大數(shù)據(jù)治國還需“中國化”

如今，大多數(shù)國家都站在大數(shù)據(jù)時代的十字路口，誰能抓住這一“時間窗口”，便能獲得大數(shù)據(jù)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展紅利。地方官員和業(yè)內(nèi)專家建議，做好頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)變思維，推動政府部門間數(shù)據(jù)共享和開放，自主掌握大數(shù)據(jù)核心技術(shù)，走中國特色大數(shù)據(jù)治國之路。

對此，九三學(xué)社中央科技專委委員鄔玉良建議將發(fā)展大數(shù)據(jù)上升為我國國家戰(zhàn)略，制定國家層面的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，盤活政府和社會資源，將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

市場運(yùn)作是大數(shù)據(jù)時代國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。據(jù)悉，目前，上海市率先建設(shè)了上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，北京市緊接著也建設(shè)了北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)。許多政府機(jī)構(gòu)也與百度、阿里巴巴等企業(yè)簽訂了大數(shù)據(jù)合作協(xié)議。只要不涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的“數(shù)據(jù)清單”都可以開放，數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)合作能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在政府、市場與社會之間自由流動，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的合理配置。

國家治理能力現(xiàn)代化最具有智慧的不只是大數(shù)據(jù)技術(shù)，人也是大數(shù)據(jù)時代智慧的象征。唐皇鳳建議，缺乏大數(shù)據(jù)分析師的政府需要在數(shù)據(jù)挖掘方面與體制外“程序員”和組織個體合作。通過“數(shù)據(jù)眾包模式”將數(shù)據(jù)采集工具分發(fā)給個人，個人借助數(shù)據(jù)采集工具輕松完成采集任務(wù)，采集的數(shù)據(jù)涵蓋面廣且具有較強(qiáng)的連續(xù)性。

“數(shù)據(jù)開放是公民監(jiān)督和制衡政府的手段?！碧苹束P指出，社會和公民參與數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)采集、問題防范和社會監(jiān)督，有效拓展國家治理能力現(xiàn)代化的社會空間，是大數(shù)據(jù)時代提升國家治理能力的基本保證。

當(dāng)然，借助大數(shù)據(jù)治國必須加強(qiáng)核心技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)，但專家提醒，要避免走國產(chǎn)操作系統(tǒng)研發(fā)的老路。事實證明，PC時代依靠政府資金研發(fā)的國產(chǎn)操作系統(tǒng)至今無法撼動微軟的壟斷地位，如今的移動互聯(lián)時代，要挑戰(zhàn)安卓的地位也非常困難。寧家駿認(rèn)為，政府不應(yīng)再定向支持某些企業(yè)，應(yīng)變“相馬為賽馬”、變資金扶持為市場引導(dǎo)，鼓勵有創(chuàng)新能力的企業(yè)都參與進(jìn)來，積極利用開源模式和開放社區(qū)資源，形成我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開源生態(tài)系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)我國大數(shù)據(jù)技術(shù)的自主自控。

不少地方政府工作人員還建議，可以通過具體示范項目推進(jìn)大數(shù)據(jù)治國進(jìn)程。比如在節(jié)能降耗、環(huán)境治理、交通運(yùn)輸、食品安全、金融服務(wù)、健康醫(yī)療等關(guān)系國計民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過政府購買企業(yè)服務(wù)等方式推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用的政企合作，大力推動大數(shù)據(jù)改進(jìn)政府管理和公共治理方式。

大數(shù)據(jù)時代的國家治理能力建設(shè)對國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有強(qiáng)烈的內(nèi)生性需求，數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用以及個人隱私保護(hù)等方面均需要政府—市場—社會的通力合作，實現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略重構(gòu)。

“現(xiàn)代政府應(yīng)該是有效且有限的政府，通過激發(fā)市場和社會在大數(shù)據(jù)治國中的活力，中國的國家治理能力與效力將顯著增強(qiáng)?！碧苹束P說。