社會精細(xì)化治理新路徑探索

蔣源

【摘要】社會精細(xì)化治理是社會管理和服務(wù)方式“微創(chuàng)新”的過程。在“技術(shù)-治理”型邏輯的引導(dǎo)下，政府的“精明行政”與其他社會主體能動式參與相結(jié)合，在理念創(chuàng)新、流程塑造、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、工具科學(xué)化等中微觀層面進(jìn)行持續(xù)性改善，調(diào)動整個社會的積極力量，化零為整，實現(xiàn)治理的細(xì)節(jié)化與系統(tǒng)化的有效轉(zhuǎn)換。

【關(guān)鍵詞】社會治理 精細(xì)化 精明行政 復(fù)合治理

【中圖分類號】C939 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在城市化快速發(fā)展的今天，社會結(jié)構(gòu)分化和利益需求多樣化給城市公共事務(wù)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，受到行政領(lǐng)域粗放式管理思維的影響，中國地方政府在進(jìn)行社會治理時也慣于運用籠統(tǒng)的、模糊的處理方式，表現(xiàn)為管理浮于表面，標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，工作不到位等，導(dǎo)致“大概差不多”、“最后一公里”等問題長期得不到解決。這使得政府既投入了成本，又無法收獲預(yù)期的治理效果。為克服社會治理中的“木桶短板”效應(yīng)，必須以“精細(xì)化”的理念代替以往粗放式和經(jīng)驗化的管理思維。

雖然已經(jīng)有不少研究關(guān)注政府的精細(xì)化管理問題，但是社會治理領(lǐng)域的精細(xì)化并沒有得到應(yīng)有的重視。同時，相關(guān)研究過多聚焦于行政系統(tǒng)內(nèi)部，以“政府精細(xì)化管理”的概念替代了“社會精細(xì)化治理”，僅僅從行政規(guī)范化、評估標(biāo)準(zhǔn)化、流程技術(shù)化等管理主義的角度解讀社會治理問題，忽視了社會主體在治理過程中的能動作用。那么社會精細(xì)化治理的內(nèi)涵究竟是什么？其中包含著怎樣的運行機制？通過何種路徑得以有效實踐？本文將就上述問題進(jìn)行探討。

剛?cè)岵⑴e：社會精細(xì)化治理的雙重維度

“精細(xì)化”的理念最早由日本企業(yè)在20世紀(jì)50年代提出，之后推廣到其他國家的企業(yè)乃至政府管理領(lǐng)域。精細(xì)化管理是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和具體化，運用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)作和持續(xù)運行的管理方式。①應(yīng)用到政府行政管理領(lǐng)域，則強調(diào)在管理理念、基本方法、技術(shù)工具和實際運行四個層面引入精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)的企業(yè)化管理理念，實現(xiàn)降低行政成本，提高行政效率的目的。然而，在社會治理領(lǐng)域若僅以管理主義為導(dǎo)向進(jìn)行指標(biāo)監(jiān)管和考核結(jié)構(gòu)的設(shè)計，會導(dǎo)致對量化數(shù)字管理的過度迷信，往往容易忽視社會治理工具理性背后的以人為本的價值理性。

社會治理的精細(xì)化不能僅局限于以追求效率為目的流程再造、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等剛性要素，還需包涵人文關(guān)懷以及對更好、更精致生活狀態(tài)的倡導(dǎo)等柔性特征，是剛性管理與柔性服務(wù)的結(jié)合。從具體的操作層面來看，社會精細(xì)化治理的兩個維度可以劃分為“粗放式”治理思維轉(zhuǎn)換、管理服務(wù)細(xì)節(jié)化和執(zhí)行框架標(biāo)準(zhǔn)化三個方面。

思維轉(zhuǎn)換：不以善小而不為。任何領(lǐng)域的體制改革都是對原有關(guān)系結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性顛覆，往往伴隨著巨大的改革成本和風(fēng)險，同時在操作時也容易受到原有體制慣性的制約而難以推動。精細(xì)化治理則以滿足社會需求，增強服務(wù)滿意度為目標(biāo)，通過工作流程和服務(wù)技術(shù)等中觀和微觀層面的創(chuàng)新，逐步提升治理效果。從實現(xiàn)路徑上看，精細(xì)化治理不追求顛覆式的改革，而著重于不同細(xì)微工作內(nèi)容深化和方式完善，為達(dá)到更高層次的治理狀態(tài)進(jìn)行積累。

思維轉(zhuǎn)變的另一個體現(xiàn)就是塑造服務(wù)理念，重視人文關(guān)懷。傳統(tǒng)的“官本位”行政文化容易導(dǎo)致公共行政過度關(guān)注上層權(quán)力而忽視基層訴求。為了實現(xiàn)治理結(jié)果的精益化，應(yīng)當(dāng)對社會問題把握有度，對社會需求及時捕捉，并形成有效的治理形式，以實現(xiàn)“人”的需求作為公共政策制定和社會管理的出發(fā)點和最終歸宿。因此，在政府的職責(zé)范圍內(nèi)，任何有助于改善用戶體驗的實踐都應(yīng)當(dāng)予以重視，不以善小而不為。

管理服務(wù)細(xì)節(jié)化。政府每一個細(xì)小的行為都可能通過放大效應(yīng)突顯其社會影響。細(xì)節(jié)決定成敗，往往一個微小的關(guān)懷和細(xì)致的設(shè)計，就能反映社會管理的水平。因此，注重細(xì)節(jié)在現(xiàn)代政府社會管理過程中顯得更加重要。一個運行有序、管理有效的社會，其內(nèi)在離不開穩(wěn)定的，細(xì)致入微的“毛細(xì)血管”為管理和服務(wù)活動提供養(yǎng)分和支撐。

然而，在“重權(quán)力歸屬”的行政運行邏輯下，權(quán)力運行過程的具體化和細(xì)節(jié)性安排往往容易被忽視。這使得雖然有時候結(jié)構(gòu)性的安排已經(jīng)做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范并未明確，導(dǎo)致很多社會建設(shè)成果達(dá)不到預(yù)期效果。以當(dāng)前多數(shù)城市積極修建應(yīng)急避難場所建設(shè)和管理為例，雖然以公園為主要載體的場所“硬件”設(shè)施基本成型，但是由于“場所標(biāo)識缺失”，“宣傳不到位”，“內(nèi)在應(yīng)急配件（如帳篷、應(yīng)急廁所、滅火器等）使用方法缺乏標(biāo)注”等“軟件”問題，導(dǎo)致“建好了避難場所，但市民不知道去處也是‘白搭’”②。這種“粗放式”的管理思維使得由于運作細(xì)節(jié)和規(guī)范欠缺而導(dǎo)致政府陷入雖然“有所作為”，但又“所做無為”的困境，使治理效果大打折扣。這就要求在日常管理活動中應(yīng)當(dāng)著力于發(fā)現(xiàn)和克服社會治理中的“短板”，逐步形成細(xì)致入微的管理服務(wù)體系，逐步變經(jīng)驗式的治理風(fēng)格為依據(jù)規(guī)則、常規(guī)化的有序形態(tài)。

執(zhí)行框架標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化是政府社會管理精細(xì)化的關(guān)鍵問題。③有了標(biāo)準(zhǔn)才能使管理者和服務(wù)提供者的工作明確化;有了標(biāo)準(zhǔn)才能將細(xì)致的管理理念通過具體的操作規(guī)范落實到實踐層面;有了標(biāo)準(zhǔn)才能對管理行為和服務(wù)效果提供有效的監(jiān)督和評判依據(jù)，促進(jìn)治理成效的不斷更新。任何一個穩(wěn)定的、有序的管理都離不開對非常規(guī)事態(tài)的預(yù)見和將其轉(zhuǎn)化為常規(guī)管理的能力。需要認(rèn)識到社會治理既要求提供普遍的標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，又要針對特殊需求提供個性化的服務(wù)，這就對管理和服務(wù)的細(xì)節(jié)化和標(biāo)準(zhǔn)化提出雙重要求。

在條塊分割的行政背景下，政府職能呈現(xiàn)割裂化和碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致行政過程不暢，進(jìn)而對社會管理的效率和效果也造成了較大的消極影響。從管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的視角出發(fā)，首先是要剔除不必要的行政事務(wù)和流程，簡化行政程序;其次要形成強制各部門接納認(rèn)可的格式化、標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促成規(guī)范行政。在操作程序?qū)用?，可以通過建立信息互聯(lián)平臺，破除參與治理各方的信息鴻溝，減少溝通成本。

“技術(shù)—治理”型邏輯：社會精細(xì)化治理內(nèi)在機制

社會精細(xì)化治理剛性管理和柔性服務(wù)的內(nèi)涵使其運行適應(yīng)了“技術(shù)—治理”④型邏輯。既包括以管理和技術(shù)為導(dǎo)向的精明行政，也離不開其他社會主體的參與和互動，是治理的主體關(guān)系結(jié)構(gòu)重塑基礎(chǔ)之上的技術(shù)革新與機制創(chuàng)新過程。政府理念的前瞻性成為了治理思維和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的源頭;行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的流程再造、管理技術(shù)化、方式靈巧化等旨在實現(xiàn)“精明行政”的努力，有助于轉(zhuǎn)變政府管理和服務(wù)理念和方式，對社會治理的規(guī)范化與細(xì)節(jié)化帶來積極“行政溢價”;此外，行政系統(tǒng)外部的專業(yè)知識分散化與現(xiàn)代社會資本的積累將凝聚更多的社會主體參與社會治理，以“社會服務(wù)社會”的方式填補管理和服務(wù)的空隙。

觸發(fā)機制：政府理念的前瞻性。理念創(chuàng)新是社會創(chuàng)新的源頭，政府創(chuàng)造性的行政理念成為了社會治理創(chuàng)新的“扳手”。重視“細(xì)節(jié)文化”的行政理念和治理思維將成為一系列技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、細(xì)節(jié)化社會治理的啟動裝置。政府突破粗放的行政文化桎梏的各種努力，都是在向社會釋放積極信號，有助于帶動社會樹立重視細(xì)節(jié)，追求更好、更精致的治理理念。

價值理念的重要作用還體現(xiàn)在諸如杭州市政府提出的“讓我們生活的更好”理念，提供了可理解的、可共建的、精益求精的生活與工作方式。在同一個價值理念的引導(dǎo)下，“我們”不斷交流、不斷溝通、不斷提升努力，為著“更好的”、更為精致的生活圖景而相互理解，共同建構(gòu)。

動力機制：精明行政的引導(dǎo)。精明行政要求創(chuàng)造性地處理政府、市場、社會、公民等不同主體的關(guān)系，整合利用各種不同的資源，積極主動地發(fā)現(xiàn)訴求，并通過內(nèi)部流程再造等構(gòu)建全新的行政服務(wù)體系，借助新技術(shù)和新媒體的強大提取、分析和傳播能力，提供貼近行政客體需求的高品質(zhì)行政管理和行政服務(wù)的新公共行政。⑤精明行政的“行政溢價”效應(yīng)將會引導(dǎo)社會治理向方式靈巧化，工具科學(xué)化，評估標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)層面轉(zhuǎn)變。

第一，治理手段靈巧化，通過吸收公共參與降低治理成本?，F(xiàn)代社會治理不能再囿于傳統(tǒng)的簡易粗淺的手段，否則既達(dá)不到既定的治理效果，也會由于公眾抵抗和反感而增加雙方溝通的交易成本，導(dǎo)致總體公共治理難度加大。除了通過政府自身在行政流程、組織協(xié)調(diào)和執(zhí)行力提升等方面的改進(jìn)之外，還可以通過吸收社會參與，抵消政府支出，并提供接近地氣的“金點子”等，以社會服務(wù)社會的方式最大限度地實現(xiàn)服務(wù)“無縫對接”。

第二，以互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)為治理的精細(xì)化提供技術(shù)支撐。一方面，信息網(wǎng)絡(luò)平臺提升了公共管理和服務(wù)的可及性與便捷性。網(wǎng)絡(luò)的普及大大延伸了公共管理和服務(wù)的觸角，實現(xiàn)了居民需求與公共服務(wù)的零距離無縫對接。另一方面，信息技術(shù)則提升了社會管理的準(zhǔn)確性。

第三，立體的績效評估體系為治理的精細(xì)化提供規(guī)范化的執(zhí)行框架。社會公眾參與的考評制度，不斷督促被考評單位關(guān)注細(xì)節(jié)，尋根溯源，查找不足，改進(jìn)工作。在多元化的考評主體的立體化監(jiān)督之下，公共行政必須努力實現(xiàn)運行的規(guī)范性與有效性，這促進(jìn)了政府部門間的良性競爭。

關(guān)聯(lián)機制：專業(yè)知識的分散與互補。知識和技術(shù)的專業(yè)化程度加深為更加精確到位的社會管理和服務(wù)提供了條件。同時，知識儲備的分散化趨勢打破了由政府壟斷社會治理所需的信息、知識、技術(shù)等資源的局面，這就使得任何一個社會主體都很難僅憑借自身的知識全方位的應(yīng)對社會問題。知識分散性促成了相互依賴的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，通過互動這一中介變量，將零散的知識技術(shù)整合為細(xì)密的智慧網(wǎng)絡(luò)，平衡了有限理性下主體知識的地位差異。

社會精細(xì)化治理的最終目標(biāo)不局限于某個領(lǐng)域或某項服務(wù)的細(xì)微調(diào)整，更在于通過每個精致的管理活動提升社會整體治理水平。知識互補與整合的訴求將有助于推動行動主體多元、主體關(guān)系平等、制度結(jié)構(gòu)規(guī)范、利益網(wǎng)絡(luò)兼容的“共治”型社會治理結(jié)構(gòu)。⑥在這種新型治理結(jié)構(gòu)之下，多種治理資源和包括信任、合作在內(nèi)的社會資本將得到有效積累，而政府通過與各領(lǐng)域精英與民間能人的交流，吸收更具專業(yè)性的個性化的意見，一方面及時調(diào)整完善社會管理內(nèi)容和方式;另一方面有效溝通減少治理當(dāng)中的抵抗情緒，在一定程度上降低了治理成本，提升社會管理的效率。

“化零為整”：社會精細(xì)化治理的提升思路

以基層創(chuàng)新延伸治理的縱向空間?；鶎邮巧鐣?chuàng)新的前沿陣地，而社區(qū)作為民眾基本生活和頻繁互動的場所，更是成為探索新型治理方式的一線。針對當(dāng)前社會治理存在的縱向深度不足，服務(wù)難以到位的問題，可以利用基層進(jìn)行有限成本“試錯”的途徑，激發(fā)民間能人巧匠的創(chuàng)造性與積極性，在不斷嘗試、調(diào)整的過程中，逐步“縫合”當(dāng)下社會治理的漏洞。

第一，發(fā)揮社區(qū)委員會承上啟下的連接作用。在中國，社區(qū)處于國家權(quán)力的末梢，成為政府組織秩序與社會自發(fā)秩序的節(jié)點。在公共政策、公眾的生活秩序和社會組織的利益等多重關(guān)系交錯的空間中，社區(qū)行政精英們更加容易發(fā)掘當(dāng)下社會治理的漏洞，并從治理實踐和民間活動中找到相應(yīng)填補方式，更容易實現(xiàn)社會創(chuàng)新。

第二，重視社區(qū)群眾組織橫向溝通的協(xié)調(diào)作用。社區(qū)中具有共同愛好和訴求的人們由于生活空間的相近而容易結(jié)合到一起，形成居民自我服務(wù)、自我管理的群眾組織。這些組織在心理慰藉、文化娛樂、生活幫扶等領(lǐng)域提供了政府無法提供的服務(wù)。通過組織間日常溝通與合作，組織與個人的接觸與互動，在一定程度上打破“陌生人”隔閡，提升了社區(qū)公共活動開展的容易程度。

第三，推動社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，離不開政府部門工作方式的轉(zhuǎn)變。改變傳統(tǒng)以指標(biāo)為主的價值體系和指令式的工作方法，改變集權(quán)式地將大量社會管理和公共服務(wù)的事務(wù)下移的傾向。對社區(qū)協(xié)助辦理的行政事務(wù)進(jìn)行梳理，避免給社區(qū)工作者帶來沉重的行政工作負(fù)擔(dān)。同時，推動政府與社區(qū)展開契約式合作，讓渡出社區(qū)的自治空間。

以信息化技術(shù)溝通治理的網(wǎng)絡(luò)散點。第一，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺重塑業(yè)務(wù)流程，提升工作效率。呈現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上的組織結(jié)構(gòu)必然是經(jīng)過繁瑣環(huán)節(jié)的去除以及單元的優(yōu)化整合。經(jīng)過重塑后的業(yè)務(wù)流程，不僅能把每個人的工作潛能調(diào)動起來，還能加大事后監(jiān)督的力度，強化管理責(zé)任，有效提高工作速度。

第二，促進(jìn)信息和流程的公開，增進(jìn)信息共享。網(wǎng)絡(luò)的推廣應(yīng)用提升了信息的擴展性，在更加透明和公開的網(wǎng)絡(luò)信息平臺上，不同治理主體的相對優(yōu)勢會突顯出來，這為更好的服務(wù)與更持久的合作奠定了基礎(chǔ)。

第三，推進(jìn)公共服務(wù)供給的高效化與智能化。在影響行政效率的諸多因素中，科學(xué)技術(shù)因素?zé)o疑占據(jù)著重要的地位。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺不僅使政府、企業(yè)和其他社會組織由傳統(tǒng)柜臺式服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)轉(zhuǎn)型，而且促使各主體內(nèi)部機構(gòu)和服務(wù)進(jìn)行整合與重組，驅(qū)使其運作方式由原來的技能型向智能化轉(zhuǎn)變。

全面提升績效評估的標(biāo)桿與撬動作用。第一，以績效為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)管理成本精算化與結(jié)果優(yōu)化的結(jié)合。改進(jìn)目標(biāo)管理方式完善績效評估體系，逐步實施精細(xì)化管理，將考核目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和適度指標(biāo)化，突出考核目標(biāo)的戰(zhàn)略性，同時加強過程管理，實現(xiàn)績效考評動態(tài)化，有利推進(jìn)政府效能提升。

第二，以特色創(chuàng)新目標(biāo)績效考核為抓手，不斷推動社會治理創(chuàng)新的新局面。績效考核有助于推動政府部門間的良性競爭。各地各部門在創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)導(dǎo)向激勵下，通過理念引導(dǎo)、體制機制再造、技術(shù)革新、公民參與，在提高執(zhí)政能力、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、破解民生問題等方面不斷有新的突破。

第三，以回應(yīng)性考評制度的建立，提升政府對公眾訴求的回應(yīng)能力。在績效考評中，通過引入公民評價，把民眾滿意度作為檢驗管理和服務(wù)各組織部門工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)，把社會外部評判壓力轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部改進(jìn)動力，促使行政工作者“重心下移”，關(guān)注切實的民生需求，有助于增強服務(wù)意識與責(zé)任意識。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①劉明君，劉天旭：“精細(xì)化管理與基層政府治理創(chuàng)新—以桃園模式為例”，《甘肅社會科學(xué)》，2010年第4期。

②《瞭望》新聞周刊：“探訪都市應(yīng)急避難場所”，轉(zhuǎn)載自新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-08/13/c_123577329.htm。

③麻寶斌：“政府社會管理精細(xì)化初探”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第1期。

④渠敬東，周飛舟，應(yīng)星：“從總體支配到技術(shù)治理”，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期。

⑤鄒宗根：“‘微創(chuàng)新’：行政改革的路徑探索”，《云南社會科學(xué)》，2013年第3期。

⑥倪咸林：“社會復(fù)合主體：城市公共治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新”，《南京師大學(xué)報》（社會科學(xué)版），2013年第2期。

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實習(xí)）