政府決策中公共危機(jī)信息管理模式分析

陳淑嬌

【摘要】公共危機(jī)信息管理能夠為政府公共危機(jī)決策提供非常重要的支撐，同時也是任何的政府公共危機(jī)決策做出的前提，完善公共危機(jī)信息管理，可以提升政府公共危機(jī)決策的科學(xué)性與有效性。文章對政府公共危機(jī)信息管理的收集、處理、溝通以及反饋機(jī)制進(jìn)行了分析，而后基于云技術(shù)，建構(gòu)了政府危機(jī)決策的預(yù)警、應(yīng)對以及恢復(fù)三個不同階段的公共危機(jī)信息管理模式。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)決策 信息管理 云技術(shù)

【中圖分類號】C913.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，世界格局的不斷演變以及各種技術(shù)的突飛猛進(jìn)，舊有的穩(wěn)定的秩序也紛紛被打破，世界正進(jìn)入一個前所未有的危機(jī)爆發(fā)的高峰階段。各種公共危機(jī)給人類所造成的損失以及傷害都是驚人的，2008年南方雪災(zāi)以及同年5月的汶川地震、2008年9月爆發(fā)的牛奶三聚氰胺事件、2010年玉樹地震、2012年北京特大暴雨災(zāi)害、2013年天兔臺風(fēng)肆虐、2014年佛山工廠爆炸事故等等都是公共危機(jī)的表現(xiàn)形式，而處理這些危機(jī)已經(jīng)成為了政府所必備的能力。

在這些危機(jī)的處理過程中，需要政府能夠及時地做出正確決策，任何的決策失誤都可能導(dǎo)致危機(jī)的損害加大，從而影響政府的公信力。正因如此，危機(jī)管理的核心自然是危機(jī)決策，而作為危機(jī)決策的基本前提條件和重要的數(shù)據(jù)支撐，危機(jī)信息管理的科學(xué)性與有效性在很大程度上決定了政府部門的公共危機(jī)決策的科學(xué)性與有效性。在上述背景之下，對公共危機(jī)信息管理模式進(jìn)行探討，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

政府公共危機(jī)信息管理的機(jī)制

公共危機(jī)信息管理是公共危機(jī)信息的收集、處理、溝通和反饋需要遵循的基本的規(guī)則或者規(guī)范。公共危機(jī)信息管理機(jī)制包含了如下幾個方面的內(nèi)容：

危機(jī)信息收集機(jī)制。危機(jī)信息的收集，是整個危機(jī)信息管理機(jī)制的基礎(chǔ)和前端，只有建構(gòu)起常態(tài)化、規(guī)范化的危機(jī)信息收集機(jī)制，才能夠確保各項政府危機(jī)決策所需要的信息以及數(shù)據(jù)能夠得到足夠的保障。

公共危機(jī)信息的收集需要經(jīng)歷三個基本的流程：第一步，信息收集，由專業(yè)的信息收集人員采集自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等相關(guān)信息，完成信息的初步采集工作；第二步，信息組織，由專業(yè)的信息組織人員，對信息收集人員所采集的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行初步的加工與分類；第三步，信息入庫，將上述已經(jīng)完成了信息組織的數(shù)據(jù)和信息，按照不同的公共危機(jī)類別、嚴(yán)重程度以及時間進(jìn)行存儲，建立起信息索引①。

危機(jī)信息處理機(jī)制。危機(jī)信息處理機(jī)制是指危機(jī)信息處理專員或者相關(guān)專家，根據(jù)信息處理技術(shù)，對上述的危機(jī)信息進(jìn)行處理和加工的機(jī)制。其基本的流程如圖1所示：

圖1：危機(jī)信息處理機(jī)制示意圖

危機(jī)信息溝通機(jī)制。危機(jī)信息溝通機(jī)制是指公共危機(jī)信息需要在不同的主體之間進(jìn)行有效的溝通的機(jī)制。事實上，不同的社會主體對于公共危機(jī)的反應(yīng)、認(rèn)知以及其所掌握的相關(guān)危機(jī)信息程度是不同的，同時公共危機(jī)對不同的社會主體的影響也存在著較大的差異。危機(jī)信息只有在不同的主體之間進(jìn)行有效的溝通，并且不斷地補(bǔ)充和完善，才可能實現(xiàn)危機(jī)信息的有效流動，而政府決策部門也才可能獲得最為客觀的危機(jī)信息，并且據(jù)此作出危機(jī)決策。

危機(jī)信息反饋機(jī)制。公共危機(jī)信息的反饋機(jī)制是在公共危機(jī)管理過程之中，政府的危機(jī)決策制定并且實施之后，社會會對該等危機(jī)處置的活動進(jìn)行評價和反饋，并且反過來對公共危機(jī)管理活動施加影響，而政府則能夠基于該等信息對自身的公共危機(jī)決策進(jìn)行改進(jìn)，從而提升危機(jī)處理能力②。

服務(wù)政府危機(jī)決策的公共危機(jī)信息管理模式建構(gòu)

公共危機(jī)信息管理模式的建構(gòu)目標(biāo)。關(guān)于服務(wù)政府危機(jī)決策的公共危機(jī)信息管理模式的整體框架設(shè)計，本文在政府公共危機(jī)信息管理模式的建構(gòu)方面，首先選擇將公共危機(jī)劃分為危機(jī)預(yù)警階段、危機(jī)應(yīng)對階段以及危機(jī)恢復(fù)階段三個基本的階段。文章的服務(wù)政府危機(jī)決策的公共危機(jī)信息管理模式的建構(gòu)，也以此作為依據(jù)，分不同的階段來進(jìn)行信息管理。

首先，在危機(jī)的預(yù)警階段，政府需要通過各種途徑獲取大量的危機(jī)信息，并且對這些危機(jī)信息進(jìn)行分析和處理，借助于大數(shù)據(jù)挖掘，發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險，或者爆發(fā)風(fēng)險的可能性，從而根據(jù)預(yù)設(shè)的參數(shù)觸發(fā)預(yù)警機(jī)制，對公共危機(jī)或者可能爆發(fā)的公共危機(jī)進(jìn)行及時的處置，盡量地減少損失和傷害。

其次，在危機(jī)的應(yīng)對階段，需要及時收集危機(jī)爆發(fā)過程中的實時信息，便于政府決策部門更好地掌握危機(jī)當(dāng)前的爆發(fā)狀況，以及已經(jīng)采取的措施所收到的實際效果與預(yù)期目標(biāo)是否相吻合，便于政府相關(guān)行政主管部門科學(xué)、合理、及時地做出危機(jī)決策，或者對已經(jīng)做出的危機(jī)決策進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，以提升政府的危機(jī)管理能力。

再次，在危機(jī)的恢復(fù)階段，政府還需要根據(jù)具體的情況，尤其是根據(jù)統(tǒng)計的危機(jī)信息，對公共危機(jī)已經(jīng)造成的危害以及可能造成的危害進(jìn)行統(tǒng)計分析，并且據(jù)此對相關(guān)的資源進(jìn)行調(diào)度，確保各項資源能夠與危機(jī)的爆發(fā)情況或者社會的實際需求相吻合，最大限度地提升相關(guān)資源的配置效率。同時，還應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)與信息對整個危機(jī)管理的過程進(jìn)行梳理和學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。③

本文基于上述的具體目標(biāo)，結(jié)合我國目前的公共危機(jī)管理現(xiàn)狀，運(yùn)用信息技術(shù)以及風(fēng)險管理的基本理論，構(gòu)建了政府危機(jī)決策的三個階段的公共危機(jī)信息管理模式。詳見圖2所示：

圖2：服務(wù)政府危機(jī)決策的公共危機(jī)信息管理模式的整體框架

公共危機(jī)信息管理模式的分階段建構(gòu)。本文構(gòu)建的公共危機(jī)信息管理模式包含三個階段：

第一階段是公共危機(jī)預(yù)警階段。事實上，大多數(shù)的公共危機(jī)在爆發(fā)之前，都有一定的預(yù)兆，如果能夠根據(jù)這些預(yù)兆及時地做出處置，可能將該等公共危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，盡可能地降低損失與傷害。但在當(dāng)前我國的公共危機(jī)管理實踐之中，由于忽視這些預(yù)兆或者對于危機(jī)信息的判斷不夠準(zhǔn)確，并不能夠及時、有效地避免公共危機(jī)的爆發(fā)，或減少公共危機(jī)帶來的損害。目前，我國的公共危機(jī)管理模式逐步從結(jié)果導(dǎo)向向源頭處理導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。在這種背景之下，構(gòu)建公共危機(jī)預(yù)警階段的信息管理模式就顯得尤為重要。④

在這一階段，首先要較好地完成公共危機(jī)預(yù)警征兆信息的收集，主要包含了兩個方面的內(nèi)容：一是危機(jī)案例信息?？梢詫θ蚍秶鷥?nèi)的各種公共危機(jī)案例進(jìn)行收集、分類、處理，尤其是對其預(yù)兆進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，同大數(shù)據(jù)的分析，建立起各種類別的公共危機(jī)事件發(fā)生的規(guī)律，便于政府相關(guān)部門根據(jù)預(yù)兆信息預(yù)先發(fā)現(xiàn)可能存在的危機(jī)；二是危機(jī)的預(yù)兆信息。對當(dāng)?shù)氐母鞣N危機(jī)預(yù)兆信息進(jìn)行廣泛的收集，并且確保該等信息的收集常態(tài)化和規(guī)范化，并且構(gòu)建其私有云平臺，便于進(jìn)行關(guān)聯(lián)檢索以及數(shù)據(jù)挖掘，從而為征兆信息的處理提供樣本基礎(chǔ)。

其次，要做好公共危機(jī)征兆信息的分析以及處理工作。這是政府作出危機(jī)預(yù)警決策的基本前提。分析及處理工作有兩種結(jié)果：其一是分析的結(jié)果正確，能夠幫助政府相關(guān)部門準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，并且及時啟動相關(guān)預(yù)案；其二是分析的結(jié)果存在失誤，可能導(dǎo)致政府無法及時發(fā)現(xiàn)問題，不能夠準(zhǔn)確地對危機(jī)事件進(jìn)行處置，從而導(dǎo)致?lián)p失的發(fā)生甚至是擴(kuò)大。因此，對于公共危機(jī)征兆信息的分析工作，要非常細(xì)致、高效，可以利用危險信息管理私有云技術(shù)，調(diào)用數(shù)據(jù)挖掘工具進(jìn)行規(guī)律的挖掘，便于獲得更為準(zhǔn)確、有效的結(jié)果。⑤

再次，公共危機(jī)預(yù)警決策的制定及實施。在這一模塊中，政府相關(guān)主管部門的決策人員，根據(jù)前述的危機(jī)預(yù)警征兆信息的處理結(jié)果，有針對性地制定危機(jī)預(yù)警決策。對于一些常見的公共危機(jī)問題，甚至可以提前制定預(yù)案，減少決策制定所需時間，更及時地進(jìn)行危機(jī)處置，減少危機(jī)造成的損失與傷害。

第二階段為公共危機(jī)應(yīng)對階段的信息管理模式。一部分的危機(jī)能夠通過前述的預(yù)警機(jī)制得到化解，但是，危機(jī)引發(fā)因素的多元性以及復(fù)雜性，再加上某些公共危機(jī)爆發(fā)并不一定存有顯著的預(yù)兆，這使得任何的預(yù)警機(jī)制都無法實現(xiàn)對所有危機(jī)的規(guī)避。而在公共危機(jī)爆發(fā)之后，就進(jìn)入到了公共危機(jī)的應(yīng)對階段，這個階段的公共危機(jī)信息管理模式是否合適，在很大程度上決定了危機(jī)應(yīng)對決策的有效性和科學(xué)性。⑥

這一階段，首先要完成的同樣是信息的收集工作。公共危機(jī)爆發(fā)之后，在短時間內(nèi)會出現(xiàn)大量的危機(jī)信息，大量的虛假信息進(jìn)入到?jīng)Q策者的視野，影響其客觀的認(rèn)知和判斷，此時需要對這些信息進(jìn)行甄別、歸類、篩選。

其次，對危機(jī)實情信息的分析以及處理工作。該文構(gòu)建的危機(jī)實情信息分析以及處理是以私有云作為基礎(chǔ)的，其首先需要對危機(jī)的類別以及危機(jī)的級別進(jìn)行分析，從而統(tǒng)計危機(jī)爆發(fā)后造成的損失情況，確定處置該危機(jī)信息所需要的各類資源。再通過云計算方法，進(jìn)行高精度的分析以及匹配，便于政府決策部門合理調(diào)度現(xiàn)有的資源，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。此外，還需要有及時的危機(jī)實情信息的發(fā)布，實現(xiàn)人民的知情權(quán)，權(quán)威的危機(jī)實情信息的發(fā)布可以引導(dǎo)輿論方向，遏制謠言發(fā)展，為政府部門的危機(jī)處理工作營造一個良好的輿論環(huán)境。同時，也可以引導(dǎo)社會公眾積極地參與到危機(jī)處理工作之中來，提升危機(jī)處理的效率，減少危機(jī)損失。⑦⑧⑨

再次，公共危機(jī)的應(yīng)對策略的制定與實施。公共危機(jī)的應(yīng)對涉及到的問題非常復(fù)雜，單一的決策者由于其自身的知識結(jié)構(gòu)、知識積累以及工作經(jīng)驗的局限性，使其不可能真正的面面俱到。⑩這時候，就可以利用私有云平臺，使得各方面的專家都參與到?jīng)Q策的制定過程中來，基于共同的信息以及各自的所長，通過群體性決策提升公共危機(jī)應(yīng)對決策的科學(xué)性與合理性，同時也能夠提升決策制定的效率。而在實施的過程中，也需要不斷地收集危機(jī)實情信息，實時地對資源的優(yōu)化配置以及決策進(jìn)行調(diào)整，直到危機(jī)情勢得到控制為止。

第三階段為公共危機(jī)恢復(fù)階段的信息管理模式建構(gòu)。在危機(jī)得到控制之后，實際上其損失以及傷害已經(jīng)基本停止，但這并不意味著危機(jī)管理工作已經(jīng)完成。事實上，公共危機(jī)管理還有一個非常重要的環(huán)節(jié)，即公共危機(jī)恢復(fù)，比如災(zāi)后的重建與恢復(fù)，對危機(jī)原因的調(diào)查與問責(zé)等等。但這些工作的決策，依然需要相關(guān)的信息作為支撐。

在這個階段，首先需要建構(gòu)起危機(jī)恢復(fù)階段的信息收集體系，主要是對危機(jī)所造成的各方面的損失、人員的傷亡、各種救援物資的使用、救援人員的數(shù)量、群眾募資以及危機(jī)處置的參與情況等進(jìn)行統(tǒng)計。

其次，需要對危機(jī)恢復(fù)信息進(jìn)行分析與處理，對各方面的信息分析之后，需要對恢復(fù)活動的輕重緩急進(jìn)行權(quán)衡，并且可以考慮調(diào)用私有云中的專家信息以及其他成功案例的處置方式，為恢復(fù)決策提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持。

最后，公共危機(jī)恢復(fù)決策的制定與實施，公共危機(jī)恢復(fù)決策的制定需要依據(jù)上述的危機(jī)恢復(fù)階段的相關(guān)信息以及相關(guān)的專家信息，基于軟件服務(wù)分析處理，確定各種恢復(fù)措施的類別，并且通過群體性決策，對其進(jìn)行優(yōu)先級排序，確定各類恢復(fù)措施的實施流程與標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，我國目前的危機(jī)信息管理工作還處于起步狀態(tài)，尚未構(gòu)建起完善的公共危機(jī)信息管理機(jī)制。本文在對政府公共危機(jī)信息管理的收集、處理、溝通以及反饋機(jī)制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，基于云技術(shù)，建構(gòu)了政府危機(jī)決策的預(yù)警、應(yīng)對、恢復(fù)三個不同階段的公共危機(jī)信息管理模式，借以實現(xiàn)公共危機(jī)信息管理的基本目標(biāo)和價值。

（作者單位：寧波工程學(xué)院）

【注釋】

①Lorenzo Alfieri， Peter Salamon，F(xiàn)lorian Pappenberger， Fredrik Wetterhall， Jutta Thielen. Operational early warning systems for water-related hazards in Europe. Environmental Science and Policy， 2012.

②孫振嘉，辛立艷，畢強(qiáng)：“基于云計算的政府危機(jī)決策信息管理機(jī)制研究”，《圖書情報工作》，2012年第17期。

③馬驍霏，仲秋雁，曲毅，王寧，王延章：“基于情景的突發(fā)事件鏈構(gòu)建方法”，《情報雜志》，2013年第8期。

④Laura Sandri， Gill Jolly， Jan Lindsay， Tracy Howe， Warner Marzocchi.Combining long-and short-term probabilistic volcanic hazard assessment with cost-benefit analysis to support decision making in a volcanic crisis from the Auckland Volcanic Field，New Zealand.Bulletin of Volcanology .2012 （3） .

⑤Andrew Curtis，Jacqueline W.Mills.Spatial video data collection in a post-disaster landscape： The Tuscaloosa Tornado of April 27th 2011.Applied Geography .2011 （2）.

⑥曹海林，陳玉清：“我國災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通的現(xiàn)實困境及其應(yīng)對”，《電子科技大學(xué)學(xué)報》（社科版），2012年第3期。

⑦何婧，李仕明，劉樑：“非常規(guī)突發(fā)事件在線信息處理：研究與發(fā)展—‘2011年突發(fā)事件應(yīng)急管理國際論壇’綜述”，《電子科技大學(xué)學(xué)報》（社科版），2011年第2期。

⑧Paolo Gasparini， Gaetano Manfredi， Jochen Zschau. Earthquake early warning as a tool for improving society's resilience and crisis response. Soil Dynamics and Earthquake Engineering . 2010 （2）.

⑨劉霞，吳應(yīng)會，嚴(yán)曉：“危機(jī)決策：一個基于‘情景—權(quán)變’的分析框架”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第1期。

⑩黃建洪：“公共供求場域中的行政權(quán)力：配置方式、運(yùn)行機(jī)制及發(fā)展趨勢”，《社會科學(xué)研究》，2013年第5期。

趙軍鋒，金太軍：“論非政府組織參與危機(jī)管理的演化邏輯—基于治理網(wǎng)絡(luò)的視角”，《學(xué)術(shù)界》，2013年第8期。

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責(zé)編 /于巖（實習(xí)）