新型城鎮(zhèn)化過程中宅基地制度改革的創(chuàng)新思路

李寧順　徐微

【摘要】城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開土地，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略對土地利用活動和土地管理制度有著深刻的影響。宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的一項重要用益物權(quán)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地制度也面臨著新的形勢和問題，需要通過改革完善政策措施。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 宅基地制度 創(chuàng)新

【中圖分類號】C936 【文獻標(biāo)識碼】A

現(xiàn)行宅基地制度存在的問題

宅基地使用缺乏科學(xué)規(guī)劃和民主程序?！锻恋毓芾矸ā返谖迨艞l規(guī)定農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)配套建設(shè)。但截至2005年底，全國僅51%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃①。過去各地的宅基地管理未受到高度重視，對農(nóng)民建房基本上沒有統(tǒng)一規(guī)劃，隨意性很強。農(nóng)戶建房一般都是根據(jù)自己的意愿在自家的自留地、承包地，或在交通較為便利的道路沿線選址。同時，《村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定宅基地使用方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議討論決定后方可辦理，但在具體的實踐中村干部就決定了宅基地的放線定宅。根據(jù)對山東、陜西、湖北、浙江等省市的調(diào)查，這類情況占新建農(nóng)房的一半以上②。由于宅基地使用規(guī)劃建設(shè)未能合理確定農(nóng)村居民點布局和數(shù)量，農(nóng)村居民隨意建房，占用耕地、宅基地零散無序形成不了規(guī)模，導(dǎo)致土地利用率低下。

一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)在各地普遍存在?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。在一戶多宅方面，根據(jù)袁震等人2012年的調(diào)查顯示，受訪農(nóng)民有74%表示本村有一戶多宅現(xiàn)象，表示很普遍的占16%③。在面積超標(biāo)方面，據(jù)對四川省15個市和2個縣級市的20個村進行的抽樣調(diào)查顯示：四川省關(guān)于宅基地面積的相關(guān)規(guī)定為人均20～30平米，但是9個村子的人均宅基地面積在80～120平米，7個村子人均宅基地面積在120～150平米，還有4個村子的人均宅基地面積在150平米以上④。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)是非常普遍的問題。農(nóng)民和集體組織在宅基地問題上繞過了現(xiàn)行的法律，造成了法律制度的管制失效。由于法律規(guī)范自身的混亂，國家對宅基地使用面積的限制缺乏彈性和集體經(jīng)濟組織管理職能的喪失，造成了當(dāng)今一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)問題。我國的《繼承法》等民事法律明確規(guī)定了農(nóng)民的房屋作為私人財產(chǎn)是可以贈與和繼承的，根據(jù)地隨房走的原則，農(nóng)民在繼承和受贈房屋的時候也就一并取得了宅基地，這就使一戶可以擁有多處宅基地。正是由于法律政策的混亂造成了現(xiàn)今宅基地一戶多宅的復(fù)雜局面。

禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地的規(guī)定執(zhí)行不到位。2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。但事實上城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋獲得宅基地使用權(quán)的情況多有發(fā)生。隨著城市化、工業(yè)化和市場化的推動，土地價格不斷上漲，宅基地作為資產(chǎn)性的價值得到了大幅度的提升。城市高房價的壓力和大規(guī)模的人口流入城市，帶動了城市周邊農(nóng)村住房隱性交易的增加。這種自發(fā)的交易秩序是市場化的必然結(jié)果，但是與現(xiàn)行的法律規(guī)定相違背的一種灰色交易，增加了宅基地產(chǎn)權(quán)的糾紛。宅基地的資產(chǎn)性收益由于制度的缺失沒有得到充分的體現(xiàn)，隱性交易得不到法律規(guī)則的制約，在面臨土地巨大的潛在收益的時候必然會帶來各種矛盾沖突。

在特定情形下收回宅基地的規(guī)定基本未得到執(zhí)行。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村集體組織將宅基地使用權(quán)收回包括五種情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村因公共設(shè)施建設(shè)需要使用土地時，但是這種方式要得到政府的批準(zhǔn)。二是當(dāng)農(nóng)民的宅基地面積超標(biāo)時，在改建、翻建時將超占的面積退回集體。三是非農(nóng)業(yè)戶口居民，在農(nóng)村的房屋拆除后沒有得到批準(zhǔn)重建的，農(nóng)民集體將宅基地使用權(quán)收回。四是空閑宅基地或是批準(zhǔn)后兩年沒有重建的宅基地由集體組織收回。五是不按照土地規(guī)劃使用土地的，由集體組織收回。從目前各地的實踐看，除了為舊村改造和為進行鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而收回宅基地的規(guī)定得到強力執(zhí)行外，對于一戶多宅、批后不建、戶口遷出的村民的宅基地，鮮有收回的例子。這就導(dǎo)致了大量的宅基地閑置問題。根據(jù)韓康等人對一些省市和縣級單位的調(diào)研材料，估算我國宅基地閑置比例在10%～15%左右，即使按照10%的較低比例估算，全國2億畝宅基地中也有近2000萬畝處于閑置狀態(tài)⑤。由于建新不拆舊、人走地還留，導(dǎo)致我國宅基地呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢，這不僅造成了建設(shè)用地浪費嚴(yán)重，也大大增加了耕地保護的壓力。

地方政府對宅基地的制度創(chuàng)新突破了現(xiàn)有法律規(guī)定。近年來，一些地方以“改革”“探索”名義擅自突破法律規(guī)定的問題值得我們關(guān)注。《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押。但近年來，一些地方政府突破法律的相關(guān)規(guī)定，開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點工作。試點工作原來基本上是個別縣在自行組織，現(xiàn)在很多是在省級層面進行部署，規(guī)模也有向地市級擴展之勢。探索宅基地制度改革應(yīng)該鼓勵，但從法理上講，突破法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法獲得授權(quán)，而目前的一些試點卻并非如此，如貴州在息烽、赤水、鳳岡、平壩等13個城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度高的縣（市）開展宅基地使用權(quán)抵押貸款試點的依據(jù)是中國人民銀行貴陽中心支行印發(fā)的《關(guān)于開展貴州省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點工作的通知》。由于存在法律風(fēng)險，一些地方如嘉興、溫州、贛州等地以“農(nóng)房抵押”而非“宅基地使用權(quán)抵押”為名開展試點，以從形式上支撐抵押工作的合法性，但根據(jù)“房地一體”的原則，實際上仍然突破了法律規(guī)定。另外，還有“宅基地?fù)Q房”、“宅基地?fù)Q社保”、以土地整理、新農(nóng)村建設(shè)等名義對農(nóng)村實行的拆村并居等形式的制度創(chuàng)新。無論是那種形式的制度創(chuàng)新都打破了原有的土地集體所有的界限，否定了法律對宅基地使用權(quán)范圍的限制，使農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)的邊界更加混亂，其實質(zhì)都是對農(nóng)村宅基地制度所有權(quán)、使用權(quán)、土地用途管制的突破。

宅基地制度改革的創(chuàng)新思路

完善宅基地法律法規(guī)和政策，解決相互之間的沖突。宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)都是農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)利。目前，農(nóng)村土地承包制度有2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》作為依據(jù)，而宅基地制度在國家層面除了《土地管理法》規(guī)定了兩條，《物權(quán)法》規(guī)定了四條以外，沒有專門的法律、行政法規(guī)予以規(guī)范，在中央立法缺位的情況下，產(chǎn)生了大量的地方性法規(guī)和政策。其大部分是根據(jù)本地情況制定的，具有一定的地域性和時間性，內(nèi)容各不相同且有的相互矛盾。雖然地方性法規(guī)和政策在一定歷史時期內(nèi)彌補了中央法律法規(guī)的不足，能夠指導(dǎo)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但缺乏健全的法律規(guī)范體系。中央立法的空白，地方立法的混亂，都難以為司法實踐提供明確的指示和引導(dǎo)。針對上述問題，有必要加快出臺一部專門的宅基地管理立法。在立法模式和路徑選擇上，建議通過修訂《農(nóng)村土地管理法》對宅基地制度作出更為全面的規(guī)定，同時授權(quán)國務(wù)院按照《農(nóng)村土地管理法》規(guī)定的精神和原則制定《農(nóng)村宅基地使用條例》，在施行一般時間后再總結(jié)經(jīng)驗，制定一部《農(nóng)村宅基地使用法》。

在法律上確認(rèn)宅基地的“家庭財產(chǎn)權(quán)”屬性?，F(xiàn)行宅基地相關(guān)的法律法規(guī)將其產(chǎn)權(quán)定義為集體所有，但是事實上宅基地的產(chǎn)權(quán)私有性質(zhì)比較突出。目前，我國宅基地制度過分強調(diào)其保障性，導(dǎo)致土地權(quán)利被固化，難以通過流轉(zhuǎn)充分實現(xiàn)其使用價值，忽視了宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)利。目前，農(nóng)民在住宅方面的投資在總支出中的比例不斷提高，而宅基地作為事實上的私有財產(chǎn)卻得不到法律的承認(rèn)，成為征地過程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的制度性損失。雖然2007 年的《物權(quán)法》將其定義為用益物權(quán)，但是這是一種殘缺的權(quán)益，不能完整體現(xiàn)其固有的財產(chǎn)性質(zhì)和其在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利中的重要地位。因此，在新制度的構(gòu)造中，應(yīng)該實現(xiàn)宅基地所有權(quán)由保障性向用益物權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變。

首先，考慮設(shè)立宅基地的使用期限。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，有使用期限才符合物權(quán)法原理。不過宅基地的保障性要求這種期限必須是在升學(xué)、戶口遷出、死亡保障基礎(chǔ)消失的條件下才成立。對此，我們可以參照國有土地使用權(quán)的出讓期限，對農(nóng)村宅基地規(guī)定70年的使用期限。到期后符合宅基地取得條件的村民可以繼續(xù)延期，不符合宅基地取得條件的人，如繳納有償使用費使用宅基地的繼承人必須將宅基地轉(zhuǎn)讓給其他符合條件的村民或者交予集體，房屋及地上附著物應(yīng)當(dāng)予以補償。

其次，對特定情形下宅基地可以考慮有償使用。宅基地?zé)o償分配是我國宅基地制度的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)堅持，但考慮到宅基地作用的實際情況，可以在對符合“一戶一宅”要求的農(nóng)戶實行無償分配和使用的前提下，對特定情形的宅基地實行有償使用。如：對擁有兩處以上宅基地的村民，可對第一處以外的宅基地收取使用費；對面積超標(biāo)的村民，可對其超標(biāo)面積收取使用費；對非法占地建房行為因客觀原因不能強制拆除的，可加倍收取使用費；對將房屋出租給他人的村民，強制收取使用費；城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的非本村村民因繼承等原因?qū)嶋H取得宅基地的，可加倍收取使用費。

逐步放開對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管制。黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以后，學(xué)界有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的討論愈加熱烈，相關(guān)的學(xué)說或者觀點分歧很大。有的學(xué)者從城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的角度出發(fā)，認(rèn)為城市居民房產(chǎn)可以自由交易，農(nóng)民房產(chǎn)不能自由交易是城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的體現(xiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為物權(quán)法承認(rèn)農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)，就應(yīng)該明確承認(rèn)農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)利，賦予農(nóng)民宅基地及房屋所有人以完整的物權(quán)。⑥有的學(xué)者認(rèn)為目前大量的農(nóng)民進城務(wù)工并希望變?yōu)槌擎?zhèn)居民，放開宅基地流轉(zhuǎn)限制，可以使農(nóng)民獲得進城安居創(chuàng)業(yè)的機會，順利融入城市。同時，一些城市居民基于城市房屋價格高昂、農(nóng)村生活成本較低等原因希望在農(nóng)村購房并獲得宅基地使用權(quán)。⑦放開宅基地流轉(zhuǎn)限制，有利于滿足城鄉(xiāng)居民各自需要，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。反對宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，目前允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的條件還不成熟，目前還不適合放開其限制。他們指出宅基地具有住房保障的功能，在中國住房保障制度僅僅覆蓋城市一小部分人口的背景下，賦予農(nóng)戶更完整的宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)促進宅基地使用權(quán)市場發(fā)育可能會導(dǎo)致無房無業(yè)農(nóng)戶的出現(xiàn)。⑧

當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)宅基地私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在。在這種情形下，如果還繼續(xù)限制宅基地自由流轉(zhuǎn)將會妨礙我國新城鎮(zhèn)化的推進。黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確指出，要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。因此，為了進一步推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)逐步放開對宅基地流轉(zhuǎn)的管制，還給農(nóng)民一個完整的用益物權(quán)。在放開宅基地流轉(zhuǎn)管制的時候，應(yīng)注意以下幾點：第一，宅基地的權(quán)屬要合法，即依法辦理了登記，在權(quán)屬上不存在任何爭議和問題。第二，宅基地流轉(zhuǎn)的程序要合法。宅基地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織的村民代表大會或者村民大會三分之二以上成員表決同意，然后報同級人民政府批準(zhǔn)。第三，流轉(zhuǎn)的宅基地要符合土地利用的總體規(guī)劃，不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的要求和規(guī)劃產(chǎn)生沖突和矛盾，要嚴(yán)格執(zhí)行宅基地用途管制，使宅基地在特定的用途范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，同時也限制宅基地被用作城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)。第四，合理確定宅基地價格。宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，因此，在宅基地的流轉(zhuǎn)過程中，要重點保護農(nóng)民的權(quán)益。目前，我國農(nóng)村的房地產(chǎn)市場不完善，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中很容易出現(xiàn)問題和糾紛。為了避免宅基地交易雙方虛報、謊報宅基地的價格，應(yīng)當(dāng)由專門的評估機構(gòu)根據(jù)宅基地的地理方位、自然構(gòu)造等信息確定宅基地的價格。

建立健全宅基地登記制度?！段餀?quán)法》第十條規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！闭刈鳛槲覈粍赢a(chǎn)物權(quán)的類型之一，也應(yīng)納入我國不動產(chǎn)物權(quán)登記的范圍之內(nèi)。目前，我國尚未制定專門的土地登記的法律，有關(guān)土地登記制度的法律制度主要散見于《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)中。2011年《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》進一步要求各地應(yīng)以“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”為原則，查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途。2013年中央一號文件提出要用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作?，F(xiàn)階段我國對集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)開展。但是專門針對宅基地和農(nóng)村房屋的確權(quán)制度尚未建立，因此，大部分的宅基地沒有頒發(fā)宅基證，甚至沒有進行權(quán)屬登記，這種沒有法律確認(rèn)的宅基地現(xiàn)狀為日后的宅基地管理和糾紛埋下隱患，所以建立一套統(tǒng)一嚴(yán)格的宅基地強制登記制度是有必要和可行的。另外，宅基地強制登記制度是實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。因此，在今后的宅基地管理中，首先要對現(xiàn)有宅基地進行徹底全面清查并登記造冊，將舊宅基地和新建宅基地都納入到法律規(guī)定和政府監(jiān)管的框架內(nèi)，杜絕宅基地超占、亂占的情況。其次要設(shè)立獨立、統(tǒng)一的宅基地審批、登記機關(guān)，并由該機關(guān)統(tǒng)一管理登記資料，形成登記資料查詢機制。最后要確立宅基地登記要件主義。即宅基地取得只有進行登記后才能生效，沒有登記的宅基地僅產(chǎn)生債權(quán)效力，不受物權(quán)法的保護。

建立區(qū)域性的宅基地交易市場。由于我國多年來對宅基地及住宅市場化交易實行嚴(yán)格的法律控制及政策限制，農(nóng)民通過市場流轉(zhuǎn)增收財產(chǎn)的道路不通，結(jié)果是一邊需求膨脹，不停擴張建設(shè)，一邊大量閑置棄用。解決此問題的主要對策是在不觸動現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制這一產(chǎn)權(quán)制度前提下，建立區(qū)域性的宅基地交易市場，增加宅基地交易的自愿性、公平性，充分實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值。政府通過建立宅基地信息交易平臺，加強對交易市場的引導(dǎo)、監(jiān)督、管理，通過市場機制和價格杠桿實現(xiàn)土地資源的合理配置和土地資產(chǎn)向貨幣資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。通過城鄉(xiāng)土地資源的整合，解決城市建設(shè)用地短缺和農(nóng)村土地閑置浪費的矛盾，解決城市化過程中城市第二、三產(chǎn)業(yè)勞動力短缺與農(nóng)村大量勞動剩余的矛盾，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

（作者分別為遼寧社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，遼寧社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員）

【注釋】

①④韓立達，李普：“四川省農(nóng)村宅基地問題與思考”，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2009年第8期。

②于華江，王瑾：“我國農(nóng)村宅基地管理調(diào)查分析”，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2008年第6期。

③⑦袁震：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究”，農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題，201213號，第36頁，第477～478頁。

⑤韓康，肖鋼：“積極探索建立有中國特色的農(nóng)村宅基地市場—啟動農(nóng)村宅基地市場化改革研究”，《理論前沿》，2008年第3期。

⑥曹泮天：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究》，北京：法律出版社，2012年，第36～37頁。

⑧孟勤國：“《物權(quán)法》的現(xiàn)代意義”，《湖北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2007年第4期。

責(zé)編 /于巖（實習(xí)）