草根公益組織參與地方治理路徑探索

楊國平

【摘要】草根公益組織是我國社會組織的重要組成部分，它作為連接政府和地方群眾之間的橋梁，對于地方治理和諧穩(wěn)定有著積極意義。但是草根公益組織在參與地方治理的過程中，也出現(xiàn)了各種各樣的問題，文章從政府以及草根公益組織自身方面出發(fā)分析問題產(chǎn)生的原因，并積極提出相應的對策，從而促進我國地方治理得到進步發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】草根公益組織 地方治理 對策

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國已逐漸由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，然而在市場經(jīng)濟條件下，由于社會利益分化、各種矛盾加劇，傳統(tǒng)政府統(tǒng)一管理的地方治理體制已不能適應社會發(fā)展要求，迫切需要創(chuàng)新地方治理機制，全面構(gòu)建新的地方治理格局。而作為連接政府和人民的橋梁，草根公益組織是我國社會組織的重要組成部分，它在現(xiàn)代地方治理中與政府形成互補，能夠很好地彌補政府在管理中的不足。分析草根公益組織在參與地方治理的過程中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并積極提出相應對策，能夠促進我國地方治理得到進步發(fā)展。

草根公益組織參與地方治理的背景及意義

“草根公益組織是指由持相同或相近志向的志愿者組成的，具有穩(wěn)定組織形式和固定成員及領(lǐng)導結(jié)構(gòu)的，超出于政府機構(gòu)和私人企業(yè)之外而獨立運作且發(fā)揮特定的社會功能，不以營利為目的而關(guān)注于特定的或普遍的公眾公益事業(yè)的民間團體。”①草根公益組織自產(chǎn)生以來，便日漸參與到地方治理當中，這為我國創(chuàng)新地方治理體制做出了巨大的貢獻，已經(jīng)成為“黨聯(lián)系人民群眾的橋梁、政府連接市場和社會的紐帶、構(gòu)建社會主義和諧社會的一支重要力量”②。

草根公益組織參與地方治理的背景。在改革開放之前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，在這個時代，政府是管理地方治理的唯一合法性組織，其目的在于高度控制社會資源，統(tǒng)攬一切社會事務。然而隨著社會的發(fā)展，地方事務也在不斷變化著，這種單一的地方治理模式的弊端漸露，越來越不能滿足地方乃至整個社會發(fā)展的需要。所以迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，將中央的權(quán)力下放給地方，并讓草根公益組織承擔一部分職能，由政府、社會共同組織管理地方事務代替原來的政府統(tǒng)一集中管理地方生活。這就需要動員各種草根公益組織積極參與到地方治理中來，通過政府組織和草根公益組織之間的良性互動，創(chuàng)新地方治理機制。

草根公益組織參與地方治理的意義。草根公益組織作為連接政府和地方群眾之間的橋梁，代表著廣大地方群眾的利益，對于地方治理和諧穩(wěn)定有著積極意義。首先，政府也有失靈的情況，存在政府權(quán)力和職責莫及的地方，所以盡管政府是地方治理的主導者和主要引導者，也不可能同時全部滿足地方群眾的多樣化利益需求。而草根公益組織作為地方人民群眾自己的組織，代表著自身多樣化利益，可以和政府反映民眾的真實情況，并有組織地和政府一起為民眾的利益而服務。其次，政府在地方治理上扮演著指揮者和引導者的角色，只是在地方發(fā)展的大方向上給予科學的決策，但具體的政策實施需要底層的組織具體負責。僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級干部是遠遠不夠的，草根公益組織作為地方民眾自己的組織，掌握著更加真實、全面的信息，從而可以向政府提供群眾的真實情況，促使政府科學合理決策，使資源得到充分利用，進而可以更好地促進地方治理。最后，草根公益組織是連接政府和地方民眾的重要橋梁，可以充分調(diào)動地方民眾的政治參與的積極性和主動性，為地方治理注入新鮮的動力。

所以，支持和鼓勵草根公益組織正確參與地方治理，并充分利用其在地方治理中的優(yōu)勢，對于提高管理效率、節(jié)約成本以及推進我國地方治理水平的提升起到了重要作用。

草根公益組織參與地方治理的可能性和必要性

基于我國正處于并將長期處于社會主義初級階段這一基本國情，改革開放也必須一直堅持下去，而草根公益組織由于其特有的優(yōu)勢參與地方治理也有著一定的必要性。

首先，隨著我國全面深化改革的進行，我國社會經(jīng)濟等各方面有了很大的進步與變化，從而使得各個地方的事務越來越繁雜，導致地方政府的治理壓力越來越重，責任越來越大，治理難度也日益增強。同時，草根公益組織隨著人民群眾公民意識的不斷增強，得到了日益發(fā)展壯大，這就為草根公益組織參與地方治理提供了機會和可能。同時，草根公益組織由民眾自身自發(fā)組織形成，更了解民眾的多樣化利益需求，從而可以具體問題具體分析，有針對性地推動地方治理。

其次，地方治理不僅僅需要政府的推動和管理，更需要民眾自身的積極參與，同時隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和民主觀念的深入人心，越來越多的地方民眾想要參與到政治生活中去影響政府決策。但是，如果很多民眾以個人形式去進行政治參與和利益訴求，很容易造成混亂和政治爆炸，因此就需要一個由民眾自發(fā)形成的組織去引導地方民眾進行有序政治參與，這時草根公益組織便應運而生。

最后，政府的失靈和負外部效應也呼吁草根公益組織有效參與地方治理。雖然，草根公益組織在進行地方治理中起到了不可忽視的積極作用，“但是，隨著社會的發(fā)展、地方事務的復雜化，政府原有的管理方式、管理理念已不能滿足社會發(fā)展的要求，政府管了許多不該管也管不好的事情，造成了政府職能的越位、缺位現(xiàn)象。因此，政府改革勢在必行，政府必然要從管理型向服務型轉(zhuǎn)變，建設服務型政府，改變傳統(tǒng)不適應現(xiàn)代地方治理方式，綜合運用各種地方治理手段，并完善相關(guān)法律體系，為各類草根公益組織參與地方治理并發(fā)揮其有效作用提供法律保障等。政府在地方治理過程中出現(xiàn)的問題以及為了改善地方治理方式而作出的這些轉(zhuǎn)變，為草根公益組織參與地方治理留下了一定的空間?！雹?/p>

草根公益組織參與地方治理存在的問題及原因

草根公益組織參與地方治理存在的問題。草根公益組織參與地方治理存在的問題包括外部社會環(huán)境對草根公益組織參與地方治理的限制，也包括草根公益組織自身的缺陷等問題，大體有以下幾種：

一是法制建設不足。由于我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，法律法規(guī)都還不健全，這種法律上的缺位給草根公益組織參與地方治理的管理造成一定的制約。另一方面，許多草根公益組織在申請登記注冊時難以找到一個業(yè)務主管單位并得到其批準而無法取得合法性的身份，這嚴重打擊了草根公益組織參與社會管理地方治理的積極性。

二是政府支持力度不夠。改革開放以來，我國已由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，但傳統(tǒng)的政府統(tǒng)一管理地方生活的習慣及意識還沒能夠完全轉(zhuǎn)換，對草根公益組織參與社會管理地方治理的各項政策都不夠完善，支持力度也不夠大，使得草根公益組織參與地方治理時受到一定程度的阻礙。

三是社會認知度較低。在我國，由于傳統(tǒng)的中央集權(quán)思想根深蒂固，使得人們對草根公益組織的認識存在著偏差和誤區(qū)，沒能夠正確認識到草根公益組織的地位及其存在的意義。一方面，政府對草根公益組織參與地方治理持懷疑態(tài)度，“不敢放手讓草根公益組織參與地方治理。另一方面，民眾認知度不高，對草根公益組織參與地方治理缺乏基本的情感認同和信心?！雹芡瑫r，社會對于草根公益組織的認知度低，這也在一定程度上阻礙了其進行地方治理的有效參與。

四是運行資金不足。由于草根公益組織是非營利性組織，決定了其資金來源于政府撥款和社會人士的捐款。然而，這種單一的資金渠道并不能滿足其正常運營，更是讓其對政府產(chǎn)生一定的依賴性，嚴重制約了其參與地方治理的能力，也不利于實現(xiàn)草根公益組織的獨立。

五是自身能力不強。自改革開放以來，草根公益組織得到了很大的發(fā)展，但是，就總體而言，不論是其參與地方治理的能力還是管理自身事務的能力都有不同程度的欠缺，難以承擔政府轉(zhuǎn)移的地方治理職能。從其自身內(nèi)部管理來看，很多草根公益組織結(jié)構(gòu)簡單，人力資源分配不合理，規(guī)章制度不夠健全，缺乏足夠的治理能力及應變能力；從其資金來源上看，主要依賴于政府撥款，缺乏社會籌集資金的能力；從人員結(jié)構(gòu)上看，缺乏專業(yè)人才，人員素質(zhì)不高。

草根公益組織參與地方治理問題的原因分析。第一，政府職能定位不清。盡管我國已經(jīng)處于社會轉(zhuǎn)型期，但政府職能轉(zhuǎn)變依然滯后，這也嚴重制約著草根公益組織的發(fā)展。目前，我國依然存在著大量政企不分、政社不分的情況，各級政府及其相關(guān)部門既是地方服務的提供者，又是地方服務的參與者，掌握著各種資源的配置權(quán)力，沒能夠真正做到向地方放權(quán)。這在很大程度上制約了草根公益組織參與地方治理的積極性，使其難以有效發(fā)揮優(yōu)勢作用。政府職能定位不清，一方面是很多領(lǐng)導往往把草根公益組織當成是政府的延伸機構(gòu)，另一方面是草根公益組織的成員對自身工作的定位也不夠清晰，認為草根公益組織是政府下屬機構(gòu)而不是獨立的社會公益性組織，在現(xiàn)實中以政府的目標為目標，自身缺乏明確的目標。

第二，草根公益組織申請注冊登記的限制。草根公益組織要獲得社會的認可，在社會上獲得合法地位，必須根據(jù)自身的屬性，按照一定的程序到有關(guān)部門去注冊、登記。在申請登記方面，由于政府對草根公益組織的人員、資產(chǎn)、場地等由著較高的要求，使得很多草根公益組織因難以達到政府規(guī)定的條件而不能獲得注冊登記。在數(shù)量上，一般來說服務內(nèi)容相同或相近的草根公益組織只能登記一家，造成草根公益組織之間缺乏相應的競爭力，在實踐中也就難以發(fā)揮其應有的作用。此外，關(guān)于草根公益組織的登記制度問題，不可否認，政府相關(guān)部門對此進行了很多限制，使得草根公益組織無法正常建立，無法獲取合法性，從而導致草根公益組織的很多社會活動無法順利展開，嚴重制約了草根公益組織參與地方治理的積極性，也難以發(fā)揮更大的作用。

第三，政府和社會對草根公益組織的監(jiān)督機制不夠完善。在我國，民政部門、審計部門等都是草根公益組織的監(jiān)督主體，但還沒能夠發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，因為我國的法律制度不夠健全，沒有明確地規(guī)定監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督方式，以及監(jiān)督責任和監(jiān)督程序等。監(jiān)督機制的不完善易導致草根公益組織內(nèi)部的腐敗，從而影響草根公益組織自身的發(fā)展，更制約著其參與地方治理的有效性。

第四，資金和人才缺乏。草根公益組織資金來源渠道單一，對政府撥款存在很大的依賴性，自身難以籌措資金導致其經(jīng)費困難，難以保障正常運轉(zhuǎn)，這在很大程度上制約著其參與地方治理。另一方面，由于各種條件的限制，很多草根公益組織吸引不到優(yōu)秀的人才，專業(yè)人才的缺失使得草根公益組織難以提升其參與地方治理的能力。

第五，參與治理環(huán)境困境。隨著公民理性教育的開展，我國民眾的公民意識得到了增強，因此草根公益組織也有足夠的熱情參與地方治理。但是，由于一系列的原因，我國政府對此進行了很多限制，使得草根公益組織無法科學高效地進行社會管理地方治理，直接結(jié)果就是降低了草根公益組織參與地方治理的積極性。

草根公益組織參與地方治理的對策

要治理好地方不能僅僅依靠政府組織，要保證社會的良性運轉(zhuǎn)，還需要各種社會力量的參與，共同治理，只有多元化的管理組織才能夠滿足地方上多元化的服務需求。

建立健全草根公益組織注冊登記的法律法規(guī)。法律法規(guī)是草根公益組織參與地方治理的保障，它使草根公益組織參與地方治理的過程有據(jù)可循，從而充分發(fā)揮其參與地方治理的功能。所以，政府應該認識到自身治理地方的不足之處以及草根公益組織能彌補其治理上的不足，根據(jù)草根公益組織的現(xiàn)狀和實際情況完成相關(guān)立法，并建立健全其登記準入制度，不斷彌補草根公益組織在監(jiān)督、財政等方面的法律缺陷，使其能夠在實踐中充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用，與政府共同治理好地方。

保證資金來源渠道的穩(wěn)定。草根公益組織資金來源渠道的單一和不穩(wěn)定嚴重制約了其發(fā)展，由于資金的匱乏，有些草根公益組織甚至利用其社會組織的身份去謀取非法利益，這嚴重損害了草根公益組織的形象，對草根公益組織參與地方治理造成不利的影響。所以，政府應從各方面積極保障草根公益組織資金來源的穩(wěn)定性，并對草根公益組織實施有效的監(jiān)督，防止其濫用資金。而草根公益組織也應該提升自身的管理能力，提高其服務水平，憑借其良好的業(yè)績贏得社會的認可，從而獲得更多的基金及個人捐款。

政府應當足夠重視草根公益組織，加大扶持力度。由于我國歷來重視經(jīng)濟建設，社會建設沒有引起其足夠的重視，使得草根公益組織發(fā)展相對滯后。所以，政府應當充分認識到草根公益組織的作用，對其給予足夠的重視，大力扶持草根公益組織的發(fā)展，并引導草根公益組織積極有效地參與到地方治理中來，并使兩者形成良性互補，實現(xiàn)兩者的完美結(jié)合，進而共同治理好地方，滿足代表不同利益階層的多元化訴求。

加強宣傳，吸引更多實踐者和參與者。草根公益組織發(fā)展受到限制的原因之一就是人們對其認知度不高，所以，草根公益組織應該加強宣傳，讓民眾充分認識到其存在的作用和意義，從而改變?nèi)罕妼Σ莞娼M織的傳統(tǒng)觀念，即認為草根公益組織的壯大有可能會影響地方的穩(wěn)定，為草根公益組織的發(fā)展營造一個良好的社會氛圍，為其以后積極地參與地方治理提供強大的動力。

草根公益組織應提升自身的管理水平。草根公益組織要協(xié)同政府治理好地方，提供相應的地方服務，就必須要提升自身的管理水平。首先，應對組織內(nèi)部工作人員進行專業(yè)的培訓，提升其專業(yè)素質(zhì)，為更好地提供服務奠定良好的知識基礎(chǔ)；其次，應樹立獨立自主意識以及公益精神，注重組織內(nèi)部的職能分工及各部門之間的相互制衡，防止組織的行政化傾向；最后，應建立健全規(guī)章制度，形成科學民主的決策機制和規(guī)范的管理機制，提高自身素質(zhì)和公民理性意識，增強服務意識和責任觀念，進而提升有效參與地方治理的水平。

總之，草根公益組織作為連接政府與人民、市場與社會的紐帶和橋梁，對于構(gòu)建社會主義和諧社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興夢都有著一定的推動作用，所以政府應充分認識到其存在的意義，為其提供更廣泛的參與地方治理的途徑和方式，積極與草根公益組織建立良性互動合作關(guān)系，共同治理地方生活，配置社會資源，使我國的地方治理機制得到有效的創(chuàng)新。

（作者單位：安陽工學院）

【注釋】

①王蘊波：“環(huán)境非政府組織參與環(huán)境治理的合法性分析”，《哈爾濱工商大學學報》，2005年第3期。

②鄧偉志：《創(chuàng)新社會管理體制》，上海社會科學院出版社，2008年，第285頁。

③劉麗瑛：“非政府組織的優(yōu)勢與社會管理的創(chuàng)新”，《中共山西省委黨校學報》，2011年第12期。

④李榮華：“非政府組織參與社會管理的基本問題探析”，《特區(qū)經(jīng)濟》，2012年第8期。

責編/許國榮（實習）