民族區(qū)域治理模式的法理解讀

李興貴

【摘要】民族區(qū)域自治制度是我國解決民族問題的一項(xiàng)基本政治制度，其在促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定上發(fā)揮了積極作用。但在民族區(qū)域自治制度施行的過程中，由于民族問題的復(fù)雜性，其還存在諸多問題。應(yīng)充分發(fā)揮法律在完善民族區(qū)域自治制度方面的積極作用，促進(jìn)民族自治制度在法律法規(guī)中穩(wěn)定運(yùn)行，才能達(dá)到讓其維護(hù)社會穩(wěn)定與民族團(tuán)結(jié)的目的。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治 治理模式 法的價值

【中圖分類號】D927 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民族區(qū)域自治制度是維護(hù)國家集中統(tǒng)一與照顧民族地區(qū)差異的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)中華民族一體性與尊重各民族多元性的統(tǒng)一。不斷完善民族區(qū)域自治制度的具體制度安排，能確保國家政令暢通，拓寬利益訴求表達(dá)的正確渠道，擴(kuò)大各族人民有序政治參與，保障人民當(dāng)家作主，從而不斷增強(qiáng)民族地區(qū)對偉大祖國以及中國特色社會主義道路的認(rèn)同。

我國民族區(qū)域自治制度是根據(jù)法律法規(guī)確立內(nèi)容、計劃過程以及實(shí)施運(yùn)作模式，從而實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的制度化、法律化。從不同方面得出的結(jié)果顯示，從法律法規(guī)角度探討我國的基本政治制度，并研究完善我國民族自治模式，進(jìn)而解決我國遺留的民族問題，是促進(jìn)民族發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)的重要基礎(chǔ)。

從法律價值角度分析我國民族區(qū)域自治制度

正義是法律價值體系中最上層的價值①。法律的價值以實(shí)現(xiàn)社會公平、從根本上保障人民利益為目的，其具有五個不同的層面，即法律的秩序價值、自由價值、民主價值，正義價值和效益價值。因此，從法律的價值角度探討我國民族區(qū)域自治制度的完善，就應(yīng)當(dāng)從法律價值的這個五個層面來展開。應(yīng)當(dāng)說，在五個不同層面價值的基礎(chǔ)上，法律保障了民族區(qū)域自治制度的規(guī)范實(shí)施與有效運(yùn)轉(zhuǎn)，民族區(qū)域自治制度也為法律在少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時，法律的不同價值取向也隨著時代的發(fā)展而變化，并不斷提高著民族區(qū)域自治制度與民族地區(qū)群眾利益的契合度。

法律的秩序價值不斷鞏固和強(qiáng)化著中央與地方的聯(lián)系，使我國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展更加法制化、制度化。從立法技術(shù)方面看，在執(zhí)行憲法和制度法上，部分執(zhí)行者對民族區(qū)域治理法律還存在缺陷。明確地方治理的權(quán)利和義務(wù)就顯得尤為重要。在尊重我國國家主權(quán)的基礎(chǔ)上，行為治理的“善”治，通過對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，使政治制度處于穩(wěn)定前進(jìn)的趨勢中，這種作用體現(xiàn)在民族區(qū)域自治制度上，就表現(xiàn)為維護(hù)民族區(qū)域自治模式的有序化，并進(jìn)而維護(hù)著廣大人民群眾利益的合理有序。我國對民族區(qū)域自治制度治理模式進(jìn)行法律設(shè)計，其最終目的是通過法律的手段，將國家權(quán)力部分分配給民族地方機(jī)關(guān)行使，達(dá)到民族各地方在國家中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有效的發(fā)揮自身本質(zhì)特征和靈動性，并根據(jù)實(shí)際情況自主發(fā)展本民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等，使我國特色主義法律體系和國家權(quán)力與地方權(quán)力在有序中運(yùn)行。由于各少數(shù)民族人民也是國家的主人，因此，在民族區(qū)域自治模式下，通過法律的秩序價值調(diào)控，才能更好地使各民族利益得以實(shí)現(xiàn)；只有通過民族自治制度的有效實(shí)施，才能以法律的手段嚴(yán)懲破壞民族關(guān)系的行為，使民族間的關(guān)系得以有序發(fā)展。

法律的自由價值保證了民族區(qū)域自治制度模式下，各民族地區(qū)人民群眾自由發(fā)展的需求得以實(shí)現(xiàn)。法律規(guī)范的認(rèn)可，是指國家或國家機(jī)關(guān)對業(yè)已存在的行為規(guī)范承認(rèn)并賦予其法律效力的活動②。法律不僅保證了自由發(fā)展的方向，也以法律的形式賦予各民族自治權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)各民族地區(qū)廣大人民群眾利益和自由發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為保障各民族地區(qū)自治權(quán)力的順利實(shí)施，我國制定并頒布了相關(guān)政策法規(guī)，這不僅保障了民族地區(qū)自治權(quán)行使的嚴(yán)肅性，也同時體現(xiàn)出權(quán)力以自由為落腳點(diǎn)的特征；同時不可否認(rèn)，權(quán)力行使的自由是相對的，只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使才能符合人民群眾的根本利益。民族地方國家機(jī)關(guān)的立法、行政、司法行為，都必須遵守國家法律法規(guī)，唯此才能最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)利益和全國人民的共同利益。各民族地區(qū)不能濫用自治權(quán)，把自治權(quán)擴(kuò)大為民族自決權(quán)，使民族區(qū)域自治制度凌駕于國家憲法和法律法規(guī)之上，超越權(quán)利自由行使的界限。

法律的民主價值旨在實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾利益，保障人民當(dāng)家作主。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從根本形式上確立了全國各族人民的民主價值，實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的夢想。同時，我國民族區(qū)域自治制度不僅保證了人民的民主權(quán)力，也在一定程度上推動了民族區(qū)域地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。保護(hù)性規(guī)范是規(guī)定法律責(zé)任，以及制裁措施的規(guī)范③。民族自治地方自治權(quán)的行使必須符合自治地方少數(shù)民族的根本利益，自治地方的立法、行政、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力必須在憲法和法律的范圍內(nèi)行使，民族地方的政策、自治條例、單行條例的制定必須通過民主的決策過程，要避免權(quán)力的過度集中損害絕大多數(shù)少數(shù)民族人民的利益。只有通過法律的手段，落實(shí)國家法律法規(guī)和相關(guān)政策，必須要完善民族區(qū)域自治制度，強(qiáng)化守法意識。第一，要強(qiáng)化民族區(qū)域的教育事業(yè)，讓少數(shù)公民也能夠接受普遍的學(xué)校教育，提升少數(shù)民族公民的文化知識水平，普及國家民族法律和政策；第二，要強(qiáng)化民族相互融合，鼓勵少數(shù)民族的公民到漢族地區(qū)居住、生活、工作，更支持漢族人民到少數(shù)民族地區(qū)工作、投資、生活，通過促進(jìn)少數(shù)民族與漢族的融合，締造依法辦事思維體系；第三，從國家到地方政府，要全力強(qiáng)化法律宣傳，加強(qiáng)宣傳手段，包括互聯(lián)網(wǎng)、報紙、電話、干部下鄉(xiāng)鍛煉，以及公開審判等等。與此同時，還要大力強(qiáng)化司法人員的培訓(xùn)力度、執(zhí)法力度，做好國家政策法律法規(guī)與少數(shù)民族的良好銜接。

法律的正義價值旨在維護(hù)社會主義社會的正義與公平，以法律法規(guī)的形式管理社會主義社會，指引社會主義人民維護(hù)社會正義。各民族自治地方都在長期歷史發(fā)展中有著自己的民族風(fēng)俗習(xí)慣，有些具有宗教信仰的少數(shù)民族還受到宗教教義、教規(guī)的規(guī)范和調(diào)整。這些也在深深的影響著少數(shù)民族公民的生活、行為。宗教信仰對于人們的思想影響，絕不是法律能夠調(diào)控或影響的。個別少數(shù)民族人民甚至存在對國家的相關(guān)政策法規(guī)抵觸的心理。針對這一民族問題，我國制定并頒布《民族區(qū)域自治法》，該法律的頒布體現(xiàn)了法律的正義價值，讓少數(shù)民族地區(qū)在不違背憲法的根本前提下，可以適當(dāng)采用本地區(qū)的政策法規(guī)，解決問題糾紛時也可依據(jù)本地區(qū)的習(xí)慣，賦予其最大的自由，將其人民當(dāng)家作主的權(quán)力充分發(fā)揮。通過民族區(qū)域自治的治理模式更好的實(shí)現(xiàn)社會公平與正義，如果一味地強(qiáng)調(diào)國家法的重要性而否認(rèn)民族習(xí)慣的作用，會引起少數(shù)民族人民的不滿，違反社會的公平與正義，無論是國家還是地方的立法者、司法者都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這一點(diǎn)。

法律的效益價值主要是指以法律的形式維護(hù)各民族文化、自然環(huán)境，要求合理利用、合理開發(fā)自然資源，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)到實(shí)處。法律的效益價值將充分發(fā)揮各民族地區(qū)自然資源的優(yōu)勢作用，提高其利用價值；同時，以法律的形式對各地區(qū)的社會資源進(jìn)行全面有效的配置，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家及地方制定相應(yīng)的法律法規(guī)，保證民族地區(qū)的自然資源得到有效的開發(fā)和利用，并優(yōu)先滿足民族地區(qū)人民的利益需要。同時，通過立法限制自然資源的過度開采和利用，以保證國民經(jīng)濟(jì)及民族地區(qū)的可持續(xù)性開展。如果不通過法律的手段加以約束和限制，不僅會破壞生態(tài)的平衡、惡化自然環(huán)境，還會導(dǎo)致將來民族地區(qū)自然資源的枯竭。

必須讓民族區(qū)域治理在法制的軌道上運(yùn)行

在社會主義初級階段，法律在保障和促進(jìn)社會主義民主建設(shè)，完善民族區(qū)域自治制度方面發(fā)揮了積極作用。在深化改革的時代背景下，進(jìn)一步完善民族自治地方的社會治理方式，就要求民族事務(wù)管理者按照法律的方法、手段和程序管理民族事物，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)法制化。

完善民族立法，推動民族法制建設(shè)。目前，我國區(qū)域自治制度已經(jīng)成為最受關(guān)注的民族治理模式，但由于當(dāng)前我國在民族區(qū)域自治配套法律體系的建設(shè)上還存在嚴(yán)重不足，民族立法的數(shù)量極少，而且立法內(nèi)容以原則性規(guī)定為主，形式上“大而全”或“小而全”，在具體實(shí)施過程中，可操作性差；自治條例與單行條例的內(nèi)容，各民族自治地方也是大同小異，質(zhì)量不高，不能體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡宓貐^(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)民族地方的立法。同時，民族法制建設(shè)還存在后勁不足的問題，立法理論研究還比較薄弱，民族立法結(jié)構(gòu)不合理等問題還需要進(jìn)一步健全和完善。

完善的民族自治地方立法是民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力保障④。要建立科學(xué)規(guī)范的立法機(jī)制，推動民族立法工作，在體現(xiàn)中國特色的基礎(chǔ)上，完善符合科學(xué)發(fā)展和民族特色的民族法律體系。民族立法要在改變粗線條的立法措施上彰顯中國少數(shù)民族的民族地區(qū)特色，以憲法為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法為主干，解決法律穩(wěn)定性與民族關(guān)系的復(fù)雜性與多樣性之間的矛盾。通過問題分析，梳理民族區(qū)域的實(shí)際情況和生活習(xí)俗等方面的因素，確定構(gòu)建完善法律體系是民族治理模式的基礎(chǔ)。從立法上看，《憲法》、《民族區(qū)域自治法》中都明確規(guī)定：堅(jiān)持國家的基本政治制度，捍衛(wèi)法律地位的尊嚴(yán)性和不可動搖性。由于民族區(qū)域治理模式需要從社會生活、生產(chǎn)等多方位去考慮，因此，運(yùn)作時包含的環(huán)節(jié)需要具體化，要依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡迩闆r的差異，完善法律法規(guī)、地方條例、規(guī)章制度等。此外，中央立法機(jī)關(guān)將《民族區(qū)域自治法》的原則性具體化的同時，可以增加立法數(shù)量，如：《少數(shù)民族宗教信仰自由保障法》、《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》、《少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣保障和改革法》等， 基本法律和行政法規(guī)，結(jié)合民族自治地區(qū)部門的《民族地區(qū)財政優(yōu)惠辦法》、《民族地區(qū)外貿(mào)優(yōu)惠辦法》等規(guī)章條例作為基本法，將民族治理落于實(shí)處。

中央和地方自治機(jī)關(guān)除制定《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施辦法和自治條例外，還要進(jìn)一步明確關(guān)于民族自治地方機(jī)關(guān)對國家法律法規(guī)的變通權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使，包括權(quán)力行使的具體內(nèi)容、權(quán)力行使的具體機(jī)關(guān)、權(quán)力行使的限制性規(guī)定，對權(quán)力行使機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，

保證司法公平公正，完善民族區(qū)域自治模式。在社會轉(zhuǎn)型過程中，民族工作領(lǐng)域也出現(xiàn)了一系列新情況、新問題。新的形式要求推進(jìn)民族事物管理體系和治理能力現(xiàn)代化。也有一些司法工作人員和黨政機(jī)關(guān)工作人員在面對實(shí)際問題時，不知如何正確處理司法與政治的關(guān)系⑤。因此，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是實(shí)現(xiàn)民族事物治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵之舉。

當(dāng)前，我國的民族自治區(qū)域在司法過程中還存在著諸多不足之處：首先，民族自治地區(qū)的司法公職人員對民族自治制度權(quán)力的權(quán)限并未清晰認(rèn)識，造成一些不公平、不公正現(xiàn)象，從而使本地區(qū)民主并未真正落實(shí)。如：在一些民族自治區(qū)的法律糾紛解決實(shí)踐上，往往存在著維護(hù)少數(shù)民族公民的利益而損害漢族公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，甚至有對少數(shù)民族公民的違法甚至犯罪行為不予追究的現(xiàn)象。

其次，少數(shù)民族在長期的生產(chǎn)、生活過程中形成一些習(xí)慣法，這些習(xí)慣法成為調(diào)整少數(shù)民族公民行為的規(guī)范之一。倘若發(fā)生矛盾，當(dāng)事人大多愿意運(yùn)用自己當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法解決矛盾，而不喜歡上訴法庭。如果不能運(yùn)用法律來捍衛(wèi)自己的權(quán)力，走法律程序，那么民族地方的司法機(jī)關(guān)也就失去了存在的必要性。當(dāng)國家法與民族習(xí)慣法發(fā)生沖突時，如依照習(xí)慣法解決糾紛，會導(dǎo)致國家法喪失其普遍有效性及統(tǒng)一性，動搖法律的地位。

最后，由于司法機(jī)關(guān)公職人員的主觀原因，在審理案件時，通常由于不能正確理解法律規(guī)定導(dǎo)致判決有失公正，這就使得法律糾紛的處理結(jié)果不能得到群眾的支持；這種優(yōu)勢法律公正的情況還會導(dǎo)致人民群眾對我國的基本政策產(chǎn)生誤解。因此，民族區(qū)域自治地方的司法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格司法的公正性，在自治權(quán)和審判權(quán)的行使上，嚴(yán)格遵守國家司法機(jī)關(guān)的管理，若有民族習(xí)慣法與國家司法在執(zhí)行過程中發(fā)生沖突時，通過淡化成法律問題來解決，在不違背法律的公正和正義的前提下，本著地方司法機(jī)關(guān)服從國家司法機(jī)關(guān)的原則，維護(hù)國家法的統(tǒng)一性。只有依法解決法律糾紛，依據(jù)時事，合理采用習(xí)慣法，在涉及到國家安危與民族團(tuán)結(jié)時要認(rèn)真對待，堅(jiān)決維護(hù)我國利益，保障國家安全。另外，工作人員要積極將民族矛盾糾紛調(diào)解作為法律責(zé)任，不要因害怕造成政治糾紛而忽略其中的公平正義。

提高執(zhí)法能力，遵循執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究才能真正實(shí)現(xiàn)各民族平等。要注意尊重少數(shù)民族地方的風(fēng)俗習(xí)慣，如果能把風(fēng)俗習(xí)慣運(yùn)用到執(zhí)法過程中去，更能很好的解決他們的法律糾紛，贏得少數(shù)民族人民對執(zhí)法人員及國家法律的尊重。由于執(zhí)法的公正與執(zhí)法的效果直接關(guān)系到民族自治模式社會效果，因此，少數(shù)民族地區(qū)的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以本少數(shù)民族公民為組成基礎(chǔ)，只有這樣，才會從語言上民族情感等方面，被當(dāng)?shù)孛癖娝邮堋?/p>

民族區(qū)域自治制度要嚴(yán)格按照法律法規(guī)制定和落實(shí)。黨的十八屆三中全會明確要求，發(fā)展社會主義民主政治，必須堅(jiān)持和完善包括民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。新形勢下的民族區(qū)域自治，一定要按照中央的決策和部署，堅(jiān)持完善各種適合民族區(qū)域自治發(fā)展的法律法規(guī)，落實(shí)民族區(qū)域自治制度，凝聚起全國各族人民大團(tuán)結(jié)的力量，不斷加快民族地區(qū)全面建成小康社會進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出新的貢獻(xiàn)。

少數(shù)民族歷史的長期發(fā)展、沉淀，形成了具有地區(qū)性的風(fēng)俗習(xí)慣，一個地方的風(fēng)俗體現(xiàn)的是該地區(qū)民族人民的價值觀與人生觀，并且這些是無法依靠法律進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)的。由此可見，對于民族問題的解決，更需要注重道德規(guī)范和宗教規(guī)范對公民的行為作用，在這種民族區(qū)域治理下，能夠產(chǎn)生最好的效果，真正的實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一與社會的穩(wěn)定?；谑胤ǚ矫婵紤]，民族區(qū)域治理在實(shí)施過程中，需要依靠民族區(qū)域治理的政策和法津宣傳。只有堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治，必須堅(jiān)持嚴(yán)格守法，切實(shí)維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。

（作者單位：電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院）

【注釋】

①卓澤淵：“論法的價值”，《中國法學(xué)》，2000年第6期。

②③張正德：《法理學(xué)》，重慶大學(xué)出版社，2003年，第89頁，103頁。

④李涵偉：“論自治條例制定與完善的困境及出路”，《西北第二民族學(xué)院學(xué)報》，2008年第2期。

⑤江必新：“正確認(rèn)識司法與政治的關(guān)系”，《求是》，2009年第24期。

責(zé)編/張蕾