國企改革新篇章

王麗

9月13日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對新形勢下深化國有企業(yè)改革的根本原則、目標任務作出了全面部署，是新時期指導和推進國有企業(yè)改革的綱領性文件，為國企改革指明了方向。

10天后，9月24日，國務院發(fā)布《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》。國企改革“1+N”中的首個“N”亮相。這是繼國企改革頂層方案出臺后的首份配套文件，也是目前社會資本最為關注的一份文件?；旄姆桨傅年P鍵是首次明確了“負面清單”，法無禁止皆可為，將為民資提供更大市場空間。

回首國有企業(yè)改革歷程，可謂波瀾起伏。

國企改革的“前世今生”

國有企業(yè)被人們稱為“共和國長子”。改革開放30多年來，國企改革一直是焦點、難點問題。

在第一階段，即從1978年至1992年年初，改革派官員與大多數(shù)經(jīng)濟學家都認為，國企可以通過改善管理、引入競爭機制提高效率，因此，沒有必要變更國有產(chǎn)權。在這一理論指導下，官方的改革政策是“政企分開”“放權讓利”，也就是給予企業(yè)必要的經(jīng)營自主權，以讓經(jīng)理人根據(jù)市場供需狀況作經(jīng)營決定，并且允許企業(yè)保留一部分經(jīng)營利潤，以激勵管理層和員工努力工作。

應當說，這樣的改革政策取得了一定的積極成效。然而，國企的整體表現(xiàn)卻不盡如人意。八十年代末期，面對來自非國有企業(yè)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和外資在華合資企業(yè)的激烈競爭，國企不僅在效率和競爭力上落后于前者，大部分國企離開了政府補貼和銀行貸款就無法存活。

九十年代初，許多國企過度負債，難以償還銀行的本金和利息，直接威脅到銀行體系的穩(wěn)定。對地方政府來說，國企從曾經(jīng)的財政主要貢獻者變成了嚴重的財政負擔。1992年，工業(yè)國企中虧損國企的虧損額超過了盈利國企的盈利額。

八十年代不盡如人意的國企改革史給我們上了很大一課。到1990年年初，許多政府官員和經(jīng)濟學家已意識到?jīng)]有產(chǎn)權結構的根本變革，國企改革很難推進。在鄧小平1992年春南方談話號召再次回歸改革路線后，中共十四大正式將“社會主義市場經(jīng)濟”列為改革目標。改革的指導理論轉(zhuǎn)變，開啟了國企產(chǎn)權改革。

盡管“保持公有制的主體地位”仍是官方的原則，多種形式的民營化和部分民營化受到鼓勵，或在“建立產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”的庇護下，至少得到默許。許多地方政府啟動了國有企業(yè)民營化的步伐。

到1997年，大部分縣屬國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已實現(xiàn)了全部或部分民營化。1998年，受亞洲金融危機影響，加之其他所有制企業(yè)快速發(fā)展，市場競爭日趨激烈，國有企業(yè)處于最困難時期，全國大約有2/3的國企虧損。我國政府發(fā)起了“國民經(jīng)濟的結構性調(diào)整”，推出了1000家大型國企的公司制試點。到2003年，大部分直轄市級、省級，甚至中央級的企業(yè)都通過產(chǎn)權多元化、上市等措施實現(xiàn)了公司化改制。國企逐漸開始從競爭性領域撤退。

以1992年為轉(zhuǎn)折點的國企改革政策的轉(zhuǎn)變，意味著在國企改革的第一階段，國有部門仍在擴張，而在國企改革的第二階段，國有部門收縮了。例如，1978～1992年，國有經(jīng)濟部門的職工人數(shù)從6000萬增加到8000萬；然而，1992年后，這一數(shù)字逐年降低到2004年的3000萬，僅相當于1978年時的一半。

在國企改革的漫漫歷史征途中，2003年絕對是重要的一年，國企改革進入以國有大企業(yè)改革為重點的第三階段。國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”）正式成立，邁出政企分開、政資分開的關鍵一步。

此后理論界有兩種聲音，一種聲音認為國企迎來新一輪爆發(fā)式增長?，F(xiàn)代化企業(yè)制度的建立，公司治理結構的形成與完善，體制、機制的不斷革新，令國企煥發(fā)出新的生命活力。不少人稱過去十年是國企發(fā)展的“黃金十年”。

另一種聲音則認為自那以后，除了國有銀行及其他金融機構在引入戰(zhàn)略投資者后成功上市外，改革失去了原來的勢頭。甚至是自2005年后在某些方面的倒退。盡管私有部門仍在有機生長，國企在一些關鍵行業(yè)卻日漸富有擴張性和進攻性。國資委的目標變成了做大做強國企。2003～2010年間，國資委將其管轄下的196家央企重組為120家，讓國企在一些關鍵行業(yè)變得更加強勢。

在國有壟斷行業(yè)，如石油天然氣、電力，國企把其壟斷的觸角延伸到了上下游領域，擠出了民企，或令其生存日益艱難。在產(chǎn)煤大省山西，國企在2009～2010年間強行兼并了幾乎所有民營煤礦企業(yè)。這樣的強制性兼并重組也發(fā)生在其他行業(yè)（如鋼鐵和民航領域）和其他地區(qū)。這一現(xiàn)象被稱為“國進民退”。

毋庸置疑的是，30多年來，盡管國企改革是個長期、艱難的探索過程，但改革使國有企業(yè)面貌發(fā)生了巨大變化。“國有及國有控股工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤”是衡量經(jīng)營狀況的一個統(tǒng)計指標。1996年該指標為712億元，1998年受亞洲金融危機影響跌至525億元，2003年年底是3784億元，2013年則達到15194億元，十年間翻了四番多。2003年，中國大陸只有11家公司登上《財富》世界500強。而2015年共有106家中國企業(yè)上榜，數(shù)量穩(wěn)居世界第二，其中95家為國企。如今，中石油、國家電網(wǎng)這樣的巨頭已位列“世界十強”，工商銀行更是被譽為“全球最賺錢的企業(yè)”。

國企改革再出發(fā)

隨著改革的不斷推進，國企深層次的矛盾和問題不斷凸顯，需要進一步深化改革，使其真正成為獨立市場主體。國企在關鍵行業(yè)的壟斷造成廣泛的不滿。消費者抱怨高價格和低服務質(zhì)量；企業(yè)家批評國企的不公平競爭，國企仍享有許多政策和法律賦予的特權，民企仍在融資、市場準入、稅收以及其他方面遭受嚴重的法律或行政意義上的歧視，一些關鍵行業(yè)仍未對民企開放；公眾指責國企搞裙帶關系和大規(guī)模腐敗：民眾甚至要求分享國企的壟斷利潤，不滿于它們利益自肥。

最重要的，目前的經(jīng)濟增長放緩說明，除非徹底改革增長模式，否則中國很難持續(xù)保持經(jīng)濟高增長。過去30年的高增長建立在低勞動成本、出口導向的基礎上。隨著勞動成本的增長（過去10年年增長15%），出口愈加困難，中國企業(yè)必須變得更有創(chuàng)新性。這一轉(zhuǎn)變能否實現(xiàn)，很大程度上取決于民營企業(yè)活力的激發(fā)。

國資委副主任張喜武表示，這次國有企業(yè)改革有四個較突出的特點：一是更加注重改革的精準性。堅持改革奔著問題去，有什么問題就改什么問題，什么問題突出就重點改什么問題。二是更加注重改革的規(guī)范性。先定規(guī)則再改革，于法有據(jù)搞改革。三是更加注重改革的系統(tǒng)性。強化改革政策之間、措施之間、工作之間的銜接配合、協(xié)同發(fā)力。四是更加注重改革的公開性。堅持陽光透明，國企改革的政策、方案、措施、過程能公開的都要公開，主動接受監(jiān)督，決不讓改革的紅利成為個別人的私利。

“把國有企業(yè)打造成為獨立的市場主體，充分激發(fā)和釋放企業(yè)活力，提高市場競爭力和發(fā)展引領力，是貫穿《指導意見》的一條主線，也是深化國有企業(yè)改革的著眼點和落腳點?！睆埾参湔f。

他表示，國企改革要抓好六項重點任務：一是分類推進國有企業(yè)改革。將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。二是完善現(xiàn)代企業(yè)制度。三是完善國有資產(chǎn)管理體制。四是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。五是強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失。六是加強和改進黨對國有企業(yè)的領導。

國有企業(yè)改革首先要加強監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條做不好，其他改革也難以取得預期成效，這是推進國有企業(yè)改革的一條重要經(jīng)驗和根本保障。

為防止國有資產(chǎn)流失，《指導意見》提出了一系列措施，集中體現(xiàn)為筑牢“四道防線”、健全“六個機制”。其中包括強化對“一把手”的監(jiān)督，使國有企業(yè)領導人員不敢腐、不能腐、不想腐。

第一道防線是強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，突出對關鍵崗位、重點人員特別是“一把手”的監(jiān)督，加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督，防止權力濫用；第二道防線是強化出資人監(jiān)督；第三道防線是強化專項監(jiān)督；第四道防線是強化社會監(jiān)督。

健全“六個機制”則包括：一是建立健全核查、移交和整改機制；二是建立監(jiān)督工作會商機制；三是建立健全監(jiān)督意見反饋整改機制；四是建立健全國有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制；五是建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督問責機制；六是健全反腐倡廉長效機制，使國有企業(yè)領導人員不敢腐、不能腐、不想腐。

對于社會普遍關注的薪酬分配問題，人社部副部長張義珍回應說，對國企領導人員實行差異化分配制度，堅持統(tǒng)籌兼顧，合理確定企業(yè)負責人薪酬水平，推動形成企業(yè)負責人與職工之間的合理工資收入分配關系，促進社會公平正義。

具體來講，對任命的企業(yè)負責人，重點是嚴格規(guī)范薪酬結構（由基本年薪、績效年薪和任期激勵收入構成），建立科學合理的薪酬形成機制，對不合理的偏高、過高收入進行調(diào)整。對通過市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人，其薪酬結構和水平，由董事會按照市場化薪酬分配機制確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

對于不同崗位的員工，則要科學評價其貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明；增強關鍵崗位和核心人才的薪酬競爭力，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。

除此，國家發(fā)展改革委副主任連維良稱，要探索實行混合所有制企業(yè)員工持股?！皟?yōu)先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術企業(yè)和科技服務型企業(yè)開展員工持股試點。員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式?！?/p>

財政部部長助理許宏才表示，注重國有資本收益全民共享、增進社會福祉。

《指導意見》明確要求，提高國有資本上繳公共財政的比例，更多用于保障和改善民生。經(jīng)過連續(xù)幾年的調(diào)整，國有資本收益收取比例已經(jīng)從2007年設立之初的10%、5%、暫緩3年收取和免交等四檔，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收等五檔，今后還要逐步提高，到2020年提高到30%。

同時，自2010年開始，中央財政建立了中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的機制，用于保障和改善民生支出，近幾年調(diào)入力度逐年加大。截至目前，已累計調(diào)入近600億元。今后會進一步提高，體現(xiàn)國有資本收益全民共享的要求。

許宏才稱，在組建國有資本投資、運營公司時，將實行劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金的政策?！爸饕紤]，實行養(yǎng)老保險制度后，國有企業(yè)在職和退休職工視同繳費形成的資金缺口，如果簡單地通過提高在職人員養(yǎng)老金繳費率的方式解決，實際上是將這部分負債轉(zhuǎn)移給下一代人，不盡公平。將部分國有資產(chǎn)權益劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金，有利于解決代際公平問題和緩解未來養(yǎng)老金繳費的壓力?！?/p>

國企改革是事關中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成敗的重要命題，《指導意見》雖然不及市場人士渴望的大力度、激進式、全局化改革，但漸進式、中國化、試點型的改革圖卷，更是體現(xiàn)了中國政府基于中國國情、力求務實推進國企改革的意圖和安排，國企改革的務實推進必將漸進釋放改革紅利。

國企改革再出發(fā)，未來五年的大幕已經(jīng)拉開。打破利益固化的藩籬，實現(xiàn)更具廣度和深度的利益協(xié)同，并由此激發(fā)各類經(jīng)濟主體的活力，國企真正成為充滿生機和活力的市場主體，國民經(jīng)濟進一步持續(xù)健康發(fā)展都已清晰可見！