“內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)”的高熱與風(fēng)控

閔杰

廣東、天津、福建三大自貿(mào)區(qū)掛牌均已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。

3月24日，中共中央政治局開會(huì)審議通過(guò)了廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)的總體方案，以及進(jìn)一步深化上海自貿(mào)區(qū)改革開放方案。外界普遍預(yù)期，第二批地方自貿(mào)區(qū)的掛牌時(shí)間將可能提速。

不過(guò)，由于三地總體方案還沒(méi)有下發(fā)，再加上出席掛牌儀式的領(lǐng)導(dǎo)行程需要最終確認(rèn)，多種不確定因素導(dǎo)致三地自貿(mào)區(qū)掛牌依然沒(méi)有時(shí)間表。

從時(shí)間進(jìn)度看，已有的四個(gè)自貿(mào)區(qū)需要運(yùn)行一段時(shí)間才能形成經(jīng)驗(yàn)，而這段時(shí)間也正是第三批自貿(mào)區(qū)加緊申報(bào)的密集期。重慶，武漢、鄭州、西安、蘭州、青島、大連、吉林長(zhǎng)春和琿春、廣西北部灣等都已經(jīng)在今年地方兩會(huì)上已明確提出申報(bào)自貿(mào)區(qū)，而重慶、廣西北部灣、山東青島三地的方案已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院。

相對(duì)于地方的申報(bào)熱情，一些受訪專家相對(duì)謹(jǐn)慎，普遍認(rèn)為“關(guān)鍵還是要看第一批和第二批的實(shí)驗(yàn)效果，短期內(nèi)是否有第三批自貿(mào)區(qū)獲批很難說(shuō)”。

“地方政府申報(bào)自貿(mào)區(qū)的動(dòng)機(jī)無(wú)可厚非，都是希望能抓到改革的抓手，通過(guò)改革來(lái)釋放制度紅利。相信中央對(duì)地方積極申報(bào)也是樂(lè)觀其成，即便有些地方條件還不完善，但也會(huì)為了申報(bào)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃和前期制度準(zhǔn)備”，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究院秘書長(zhǎng)陳波告訴《中國(guó)新聞周刊》，真正應(yīng)該擔(dān)心的是對(duì)自貿(mào)區(qū)是否有足夠深刻的認(rèn)識(shí)，“自貿(mào)區(qū)絕對(duì)不是‘政策洼地’，實(shí)際上應(yīng)該是‘制度高地’?！?/p>

今年全國(guó)兩會(huì)期間，據(jù)湖南媒體公開報(bào)道，長(zhǎng)沙擬聯(lián)合湖北武漢、江西南昌、安徽合肥等3個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中心城市，向國(guó)家共同申報(bào)首個(gè)內(nèi)陸跨區(qū)域自貿(mào)區(qū)。

報(bào)道援引部分湘籍全國(guó)人大代表的觀點(diǎn)認(rèn)為，四城具有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同性，區(qū)域間投資、貿(mào)易、市場(chǎng)等要素流動(dòng)日趨頻繁，具備了共同申報(bào)自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)和條件。

“聯(lián)合申報(bào)”“跨區(qū)域自貿(mào)區(qū)”的說(shuō)法在此前從未有過(guò)，這種大膽的設(shè)想很快引發(fā)了關(guān)注。不過(guò)，四地官方都未正式回應(yīng)這一說(shuō)法。

湖北省社科院長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)彭智敏告訴《中國(guó)新聞周刊》，自己也只是從媒體上得知這一消息，并未見有實(shí)際動(dòng)作。武漢市和長(zhǎng)沙市的一些政府部門負(fù)責(zé)人也對(duì)媒體透露，“暫未聯(lián)合申報(bào)”。

四市聯(lián)合申報(bào)自貿(mào)區(qū)的構(gòu)想，是今年2月在合肥召開的長(zhǎng)江中游城市群聯(lián)席會(huì)上。在會(huì)議上，合肥市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言稿中提到，前期四市已經(jīng)在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互通互聯(lián)、構(gòu)建長(zhǎng)江中游四省會(huì)城市大通關(guān)體制和聯(lián)合申報(bào)自貿(mào)區(qū)等方面達(dá)成共識(shí)。

不過(guò)，四地對(duì)于申報(bào)自貿(mào)區(qū)，其實(shí)也各有考慮。在四地中，湖北武漢的基礎(chǔ)相對(duì)較為扎實(shí)，也一直致力于爭(zhēng)取打造內(nèi)陸首個(gè)自貿(mào)區(qū)。2014年，武漢成立了武漢市自貿(mào)區(qū)先行先試領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2014年7月湖北省政府發(fā)布《武漢高新區(qū)先行先試實(shí)施方案》。方案顯示，東湖高新區(qū)將以國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)和自貿(mào)區(qū)建設(shè)相結(jié)合，通過(guò)改革為成功申報(bào)中國(guó)內(nèi)陸（湖北武漢）自貿(mào)區(qū)奠定基礎(chǔ)性條件。

武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)主任張文彤曾披露，東湖高新區(qū)計(jì)劃通過(guò)1-2年的改革試驗(yàn)，為成功申報(bào)中國(guó)內(nèi)陸（湖北武漢）自貿(mào)區(qū)奠定基礎(chǔ)性條件。上述改革試驗(yàn)的實(shí)施范圍覆蓋東湖高新區(qū)全境，即518平方公里內(nèi)（含東湖保稅區(qū)），將很可能成為內(nèi)陸最大的一個(gè)自貿(mào)區(qū)。

而對(duì)于合肥、南昌、長(zhǎng)沙三地，申報(bào)自貿(mào)區(qū)很難一步到位，需要“分步走”。是否具有綜合保稅區(qū)是申報(bào)自貿(mào)區(qū)條件中的一個(gè)重要因素。綜合保稅區(qū)是目前中國(guó)境內(nèi)除自貿(mào)區(qū)以外開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。但直到2014年3月，合肥綜合保稅區(qū)才獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，這也是安徽省獲批的第一個(gè)綜合保稅區(qū)。江西省也直到2014年1月才獲批首個(gè)“贛州綜合保稅區(qū)”，實(shí)現(xiàn)綜合保稅區(qū)“零突破”。

在陳波看來(lái)，跨省申報(bào)自貿(mào)區(qū)，基本不具有可操作性，“別說(shuō)跨省了，省內(nèi)自貿(mào)區(qū)在不同城市間都可能存在很大的協(xié)調(diào)問(wèn)題”，陳波曾經(jīng)深度參與了上海自貿(mào)區(qū)、福建自貿(mào)區(qū)等地的研究工作，在他看來(lái)，盡管中部四地發(fā)展情況類似、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似，也需要加強(qiáng)內(nèi)部互聯(lián)互通，愿望很美好，但現(xiàn)實(shí)不可行，“越大，雜音就越多，做起來(lái)就越麻煩”。

盡管尚未掛牌，在一些專家看來(lái)，第二批自貿(mào)區(qū)可能在名字中去掉“試驗(yàn)”兩個(gè)字，在功能定位上將和上海自貿(mào)區(qū)有很大區(qū)別，“它們主要是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的功能，并不承擔(dān)綜合改革的功能，這些地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、稅收等政策選擇上可能比上海放得更開?！?/p>

“特色型自貿(mào)區(qū)是中央的規(guī)定，商務(wù)部部長(zhǎng)高虎城在2013年就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，將來(lái)如果有新的自貿(mào)區(qū)的話，上海也將是唯一一個(gè)綜合型的自貿(mào)區(qū)”，陳波認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)的特色與此前“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的特色不同，并不會(huì)局限在某些產(chǎn)業(yè)上。

目前來(lái)看，即將正式掛牌的三大自貿(mào)區(qū)均有著明確的定位和當(dāng)?shù)靥厣禾旖蚨ㄎ浑x岸金融和融資租賃，輻射京津冀，對(duì)接中韓自貿(mào)協(xié)定;福建主要發(fā)展對(duì)臺(tái)貿(mào)易和東盟貿(mào)易;廣東對(duì)接港澳服務(wù)業(yè)。

福建近年來(lái)沒(méi)有新的增長(zhǎng)點(diǎn)，兩岸效應(yīng)不是特別明顯。在陳波看來(lái)，與上海自貿(mào)區(qū)相比，福建自由貿(mào)易園區(qū)最大的特點(diǎn)就是“對(duì)臺(tái)”，福建自貿(mào)區(qū)會(huì)專注于經(jīng)濟(jì)議題，且出于國(guó)家對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略的考量，福建自貿(mào)區(qū)可能會(huì)獲得更多的優(yōu)惠政策。

在自貿(mào)區(qū)進(jìn)口商店里購(gòu)物的顧客。攝影/Zhang Peng

粵港澳自貿(mào)區(qū)則更突出對(duì)港澳自由貿(mào)易的特色。例如在海關(guān)監(jiān)管方面，探索建立“前展后貿(mào)”的貿(mào)易模式，實(shí)現(xiàn)就地觀摩、簽訂合同、辦理進(jìn)出口手續(xù)，并允許貨物出區(qū)展示展銷;擴(kuò)大“綠色關(guān)鎖”的實(shí)施范圍，即從陸路口岸延伸擴(kuò)張到?？崭劭诎?，探索推進(jìn)粵港澳三地監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)、監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。在此基礎(chǔ)上，探索粵港、粵澳兩地一檢模式，試行“單邊驗(yàn)放”等。

而天津自貿(mào)區(qū)將以發(fā)揮融資租賃業(yè)務(wù)功能為重點(diǎn)，體現(xiàn)北方港口樞紐、金融創(chuàng)新、高端制造和服務(wù)京津冀一體化的四大特色。

對(duì)于正準(zhǔn)備申報(bào)第三批自貿(mào)區(qū)的地方而言，“特色型”自貿(mào)區(qū)也成為共識(shí)。如四川支持成都爭(zhēng)創(chuàng)西部?jī)?nèi)陸自貿(mào)區(qū)，長(zhǎng)沙提出申報(bào)自貿(mào)區(qū)將以文化產(chǎn)業(yè)為主，寧夏申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中阿自由貿(mào)易區(qū)，先行先試保稅物流、旅游免簽、購(gòu)物離境退稅等新政策;內(nèi)蒙古、廣西也分別籌劃建立中蒙邊境自貿(mào)區(qū)、中越自貿(mào)區(qū)，希望借此推動(dòng)與邊境國(guó)家貿(mào)易。

在陳波看來(lái)，在天津、上海、福建、廣東已經(jīng)形成自貿(mào)區(qū)沿海布局的格局下，是否該有所謂的“內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)”是一個(gè)值得商榷的概念，“現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)是提倡一種對(duì)外的大膽嘗試和對(duì)接，內(nèi)陸對(duì)外的投資貿(mào)易總量都很小，哪怕是一個(gè)中心級(jí)的大城市，一年的貿(mào)易額都可能不及沿海的一個(gè)二線城市。”

不過(guò)，對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)申報(bào)自貿(mào)區(qū)的熱情，他認(rèn)為這并不值得過(guò)度擔(dān)憂，“這就像一個(gè)水龍頭，決定權(quán)在中央手里，可以隨時(shí)開關(guān)?！?/p>

不過(guò)，陳波提醒，對(duì)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)，如果在把控方面稍微一放松，很可能會(huì)出現(xiàn)一放就亂的情況，“有個(gè)別地方，很早以前就在自說(shuō)自話的搞‘負(fù)面清單’。這原本是一項(xiàng)法律程序，需要人大通過(guò)，有些地方連‘負(fù)面清單’的法律本質(zhì)都沒(méi)認(rèn)清就在搞”。他擔(dān)心，如果中央對(duì)內(nèi)陸地區(qū)申報(bào)自貿(mào)區(qū)把控不嚴(yán)，可能會(huì)造成地方惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終會(huì)導(dǎo)致改革目標(biāo)的弱化、模糊化甚至逆轉(zhuǎn)，可能會(huì)完全偏離了改革應(yīng)有的方向。

早在2014年中，有媒體報(bào)道，由于高層對(duì)自貿(mào)區(qū)申報(bào)存在的問(wèn)題“不甚滿意”，愈演愈烈的自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)張燕生曾如此評(píng)價(jià)道 “從一些地方提交的申請(qǐng)報(bào)告來(lái)看，基本上還是過(guò)去多年模式的重復(fù)，仍舊停留在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的層面上，沒(méi)有多少新意。”

即便是上海，在反復(fù)修訂自貿(mào)區(qū)方案的6個(gè)月時(shí)間里，也經(jīng)歷了非常艱難的轉(zhuǎn)變過(guò)程。從側(cè)重制造業(yè)投資準(zhǔn)入到解決服務(wù)業(yè)的投資準(zhǔn)入與服務(wù)貿(mào)易的便利化，從一開始希望有一些優(yōu)惠政策到最終中央要求營(yíng)造一個(gè)國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，思路上的轉(zhuǎn)變堪稱巨大。

“很多地方不理解要做哪些改革，在他們的觀念里，改革是次要的，紅利是主要的，而這些紅利并不是從改革里釋放出來(lái)的，是從中央要過(guò)來(lái)的”， 陳波表示，中央三番五次強(qiáng)調(diào)，自貿(mào)區(qū)是制度改革的高地，不是政策紅利的洼地，“但要徹底轉(zhuǎn)變觀念仍然困難”。

這也是幾十年來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)的某些慣性認(rèn)知使然。從改革開放之初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到后來(lái)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)，通常會(huì)包含兩部分政策措施內(nèi)容，一是改革傳統(tǒng)治理模式，諸如優(yōu)化行政審批流程，降低民營(yíng)資本準(zhǔn)入門檻等。另一方面則是所謂“政策紅利”，例如中央及地方層面的稅收減免，金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)信貸支持，國(guó)家定向補(bǔ)貼乃至特許經(jīng)營(yíng)牌照的發(fā)放。

“自貿(mào)區(qū)和此前這些模式的最本質(zhì)區(qū)別在于，自貿(mào)區(qū)是為了對(duì)接國(guó)外高水平的國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作要求進(jìn)行的綜合型的改革開放嘗試”，陳波表示，以前的各類園區(qū)，目的性比較明確，是為了獲得某一主要產(chǎn)業(yè)類型的投資而設(shè)，并進(jìn)行稅收、土地、物流、金融等方面的配套，“這一切在自貿(mào)區(qū)其實(shí)都不存在，自貿(mào)區(qū)的紅利應(yīng)該是通過(guò)改革來(lái)釋放，而不是通過(guò)政策偏好來(lái)制造。”