城鎮(zhèn)化與特大城市社會(huì)治理：從“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)型為“社會(huì)治理”

葉曉婷 梁平

以“城鎮(zhèn)化與特大城市社會(huì)治理”為主題的學(xué)術(shù)前沿論壇，日前在清華大學(xué)舉行。

在北京市社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)舉辦的此次論壇上，傳遞了大量有決策參考價(jià)值的數(shù)據(jù)與觀點(diǎn)。與以往學(xué)術(shù)研討會(huì)不同的是，參會(huì)的十幾位專家學(xué)者在會(huì)議的前半程，紛紛追憶因病離世的我國社會(huì)學(xué)界泰斗鄭杭生教授治學(xué)為人的故事。而有關(guān)城鎮(zhèn)化的研究，正是中國人民大學(xué)原副校長、享年79歲的鄭杭生教授生前做了大量研究的領(lǐng)域。

公共服務(wù)不能糾結(jié)于“流動(dòng)”與“本地”

據(jù)2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，“特大城市”被定義為“500萬以上人口的城市”，而原標(biāo)準(zhǔn)是“100萬以上人口”。這樣一來，我國的特大城市由原來的140個(gè)減至16個(gè)。

中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長翟振武教授在題為《城市化與特大城市人口治理》的報(bào)告中披露，目前我國的城市化率達(dá)到了53%，而流動(dòng)人口約有2.5億，每年以近1000萬人的速度增長。未來規(guī)劃城市化率將達(dá)到百分之七八十，這意味著將來有近12億人長期住在城里。以北京為例，這座特大城市的流動(dòng)人口接近一半。出于這一原因，翟教授認(rèn)為，中國的這種城市化有別于真正意義上的城市化，是“半城市化”或“注水城市化”。翟振武分析說，現(xiàn)在的流動(dòng)人口呈現(xiàn)明顯的家庭化、居住長期化趨勢。據(jù)對全國106個(gè)城市連續(xù)追蹤調(diào)查顯示，16～59周歲的已婚流動(dòng)人口中有84.5%與配偶一同流動(dòng)。所以，“如今的流動(dòng)人口其實(shí)不怎么流動(dòng)了，工作也不頻繁更換，越來越穩(wěn)定化、家庭化”。

針對這一新常態(tài)，翟振武教授建議決策機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變理念、梳理政策，按照“常住”或“永久”的標(biāo)準(zhǔn)，為所有常住人口提供公共服務(wù)和管理，不要再糾結(jié)于“流動(dòng)”與“本地”。例如，現(xiàn)在有些人還把流動(dòng)兒童視為 “外來的”，認(rèn)為他們遲早要“回去”。而現(xiàn)實(shí)是，這些流動(dòng)兒童已經(jīng)成了“城里娃”，他們沒有地方“回去”，也不會(huì)回去了。我們的公共政策制定者必須清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

翟教授還透露了一個(gè)令人驚訝的信息：據(jù)調(diào)查，流動(dòng)人口中的人均受教育年限高于全國平均水平。

最高等級的風(fēng)險(xiǎn)是“社會(huì)失序”

國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心主任龔維斌教授的發(fā)言，圍繞“特大城市公共安全與應(yīng)急管理”的話題展開。

龔教授說，城市越發(fā)達(dá)，人口越多，脆弱性越強(qiáng)，不穩(wěn)定性越強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)越高。據(jù)他介紹，社會(huì)治理主要分成兩部分，一是常態(tài)治理，二是非常態(tài)治理。非常態(tài)治理包括四類：一是地震、泥石流、海嘯等自然災(zāi)害突發(fā)事件;二是事故災(zāi)難，如交通事故、沉船、空難等;三是公共衛(wèi)生，如非典、禽流感、食品藥品安全等;四是社會(huì)治安事件，包括恐怖襲擊、群體性事件等。

龔維斌指出，當(dāng)年“非典”的暴發(fā)就提出了一個(gè)非常重要的問題：我們在緊急狀態(tài)下怎樣去保護(hù)百姓的生命安全，政府應(yīng)該怎樣有效地應(yīng)對這種巨大的社會(huì)危機(jī)？應(yīng)該說，當(dāng)時(shí)很缺乏經(jīng)驗(yàn)。此后國內(nèi)外發(fā)生了一系列突發(fā)事件，都給我們敲響了警鐘。

“我們正在研究特大城市面臨的最大公共安全風(fēng)險(xiǎn)是什么？”龔維斌說，必須有一套應(yīng)急機(jī)制。而最高等級的風(fēng)險(xiǎn)是一旦出了事情，將造成社會(huì)失序。所以，發(fā)生突發(fā)事件后的信息公開、透明非常重要。

公共支出僅三成用于社會(huì)發(fā)展

中國社科院社會(huì)學(xué)所所長陳光金在論壇上分析了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的情況下我國社會(huì)發(fā)展將面臨的挑戰(zhàn)。他說，新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長速度將下降為7%左右，而且得消除過剩產(chǎn)能，這將會(huì)對就業(yè)、財(cái)政收入、居民收入產(chǎn)生沖擊。除了挖掘、培育新的消費(fèi)增長外，經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略選擇的重點(diǎn)在于加大社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展的投資，比如城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)等。這些領(lǐng)域不發(fā)展，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就難以維持。

陳光金認(rèn)為，應(yīng)該改變公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?！艾F(xiàn)代政府的公共支出里應(yīng)有約60%左右用于社會(huì)發(fā)展，但我國現(xiàn)在只有約35%。”國家應(yīng)提升社保水平，提高社會(huì)保障體系的運(yùn)行效率，減少運(yùn)行中的各種社會(huì)成本。他還強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化社會(huì)組織的發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)自我調(diào)節(jié)和治理的空間，讓社區(qū)自治回歸本位。

社區(qū)治理是社會(huì)治理的主要抓手

中國社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長、清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長李強(qiáng)教授在題為《城市社會(huì)治理與清河實(shí)驗(yàn)》的演講中提到，“社會(huì)管理”與“社會(huì)治理”雖然只是一字之差，但是內(nèi)涵完全不同。“社會(huì)治理”的核心是讓全體公眾參與進(jìn)來，激發(fā)社會(huì)活力。

據(jù)介紹，清河街道位于北京市海淀區(qū)東北部，常住戶籍人口近3萬戶，7.4萬人，另有外來人口8.4萬。李強(qiáng)帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)選擇了3個(gè)實(shí)驗(yàn)點(diǎn)，分別是老毛紡廠單位大院型老社區(qū)、高檔商品房社區(qū)和混合型社區(qū)。他們嘗試在社區(qū)建立議事委員會(huì)（起到議事和監(jiān)督功能），兩星期開一次會(huì)，先收集居民的意愿、需求，再告訴居委會(huì)，由居委會(huì)與街道一起想辦法處理或改變。調(diào)研證明，3個(gè)社區(qū)的居民都有很強(qiáng)的參與積極性。

李強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，在今天市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府需要厘清它所承擔(dān)責(zé)任的邊界，政府不可能包辦一切，社會(huì)需要再組織，“實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)的居民自治良性互動(dòng)”。

怎樣激發(fā)社會(huì)活力？李強(qiáng)認(rèn)為，要從基層治理入手，“居民對于把自己生活的小區(qū)建設(shè)成宜居和諧的社區(qū)有強(qiáng)大的參與動(dòng)力，特別是住房市場化后，業(yè)主們對于自己的住房和小區(qū)建設(shè)都異常關(guān)心，所以，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)中的一切積極因素”。李強(qiáng)表示，社區(qū)治理是社會(huì)治理的主要抓手，他的團(tuán)隊(duì)正在做的“清河實(shí)驗(yàn)”，就是試圖建立社區(qū)治理的創(chuàng)新模式。