歷史與邏輯視野下我國鄉(xiāng)村治理體制的變遷及其創(chuàng)新指向

摘?要：我國的鄉(xiāng)村治理狀況不僅關(guān)系著廣大農(nóng)民的生活和命運(yùn)，而且維系著國家經(jīng)濟(jì)與政治的整體發(fā)展，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制對我國當(dāng)前全面深化改革具有重大意義。文章在回顧歷史與分析現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，提出了“鄉(xiāng)村合治”體制的學(xué)理構(gòu)想并展望了此體制的構(gòu)建路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理體制;變遷歷程;成長邏輯;“鄉(xiāng)村合治”;創(chuàng)新指向

中圖分類號：F32????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0071-04

基金項目：國家社科基金青年項目“土地制度演化的政治邏輯研究”（13CZZ006）。??作者簡介：黃博（1985-），男，江蘇睢寧人，中共南京市委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向：鄉(xiāng)村治理、政府管理;朱然（1987-），女，南京人，南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院輔導(dǎo)員、助教，研究方向：學(xué)生管理、鄉(xiāng)村治理。 ?? 我國有著悠久的農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)，農(nóng)村社會的和諧發(fā)展與鄉(xiāng)村治理密切相關(guān)。鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)系著廣大農(nóng)民的生活和命運(yùn)，而且維系著國家的治理大局和社會的整體發(fā)展，始終是我國的一個重大的政治問題。自古以來，如何實(shí)現(xiàn)國家對農(nóng)村社會的有效治理，一直是歷代政府努力探尋的政治目標(biāo)。在執(zhí)政者和學(xué)界對鄉(xiāng)村治理問題高度關(guān)注的今天，回顧我國鄉(xiāng)村治理體制的變遷歷程，分析體制變遷過程背后的內(nèi)在邏輯，以探尋鄉(xiāng)村治理體制的未來走向，對全面深化改革具有十分重要的意義。????? 一、我國鄉(xiāng)村治理體制的變遷歷程????? 在不同的歷史時期，由于所處的具體環(huán)境不同，國家對鄉(xiāng)村社會的治理目的、手段、效果迥異，鄉(xiāng)村治理體制也必然有所差異。從宏觀上說，我國鄉(xiāng)村治理體制的嬗變路徑大致可分為三個典型階段。????? 1傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)紳治理”體制。我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理體制體現(xiàn)為“鄉(xiāng)紳治理”體制，在中國長期的歷史發(fā)展中，這一基本制度沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，作為傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的基本治理形式，先后經(jīng)歷了夏商周時期鄉(xiāng)里制度的萌生、秦漢至隋唐的鄉(xiāng)官制度、宋元明清的鄉(xiāng)里職役制等歷史發(fā)展過程?！班l(xiāng)紳治理”體制的形成與國家行政權(quán)力對鄉(xiāng)村的雙軌控制密切相關(guān)。在傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)村社會的治理權(quán)力包括國家行政權(quán)力與社會自治權(quán)力兩個部分，鄉(xiāng)村社會的治理過程是在這兩種權(quán)力的相互作用下實(shí)現(xiàn)的，也就是費(fèi)孝通先生所說的“雙軌政治”。[1]我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的一個重要特點(diǎn)是皇權(quán)只達(dá)于縣，在縣以下不設(shè)置正式的政權(quán)機(jī)構(gòu)。盡管《詩經(jīng)》里載“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”，表明國家對社會無所不至的統(tǒng)治權(quán)，實(shí)際上由于受到人力、物力和財力等的限制，國家對社會特別是鄉(xiāng)村社會的控制在深度、廣度和力度上都并不徹底。在此情況下國家不得不利用鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性力量達(dá)到既減少政府負(fù)擔(dān)，又強(qiáng)化對鄉(xiāng)村社會控制的目的，鄉(xiāng)紳階層就扮演了這一角色。他們一方面期望自己得到官府的賞識并獲取一官半職，另一方面又需要倚重國家權(quán)力維護(hù)自己在農(nóng)村社會的權(quán)威，鄉(xiāng)紳治理體制由此形成。需要指出的是，鄉(xiāng)紳治理雖然是一種地方自治形式，但這種自治只是表面上的，鄉(xiāng)紳的治理權(quán)來自于國家。鄉(xiāng)紳作為鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的治理權(quán)力實(shí)質(zhì)上是君授的，而不是民眾委托的。鄉(xiāng)紳以國家設(shè)置的鄉(xiāng)里組織為依托，依據(jù)國家法律和鄉(xiāng)里制度管理鄉(xiāng)村事務(wù)。????? 2人民公社時期的“政社合一”體制。在經(jīng)歷了清末鄉(xiāng)村控制失效、民國時期的政權(quán)下沉及其內(nèi)卷化、新中國成立初的鄉(xiāng)（村）政權(quán)后，自上世紀(jì)五十年代后期，我國逐漸確立起“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制——人民公社制度。人民公社體制的突出特點(diǎn)是政社合一，在實(shí)際運(yùn)行中，人民公社幾乎管理了轄區(qū)內(nèi)的一切事宜，使國家權(quán)力全面滲透到鄉(xiāng)村底層，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“政權(quán)下鄉(xiāng)”。[2]人民公社體制在國家政權(quán)建設(shè)方面有其成功之處，人民公社體制具有高效的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和社會動員能力，通過對經(jīng)濟(jì)制度和意識形態(tài)的改造，極大地強(qiáng)化了國家的動員能力，確立了黨和國家在鄉(xiāng)村社會的絕對權(quán)威，完成了國民黨政權(quán)所未能完成的國家政權(quán)建設(shè)任務(wù)。人民公社體制有利于國家汲取經(jīng)濟(jì)資源來支持工業(yè)化建設(shè)和城市建設(shè)，控制農(nóng)村人口流動以維持整個社會的秩序，實(shí)現(xiàn)了國家對農(nóng)村社會的有效控制。但人民公社體制的弊端也十分明顯，國家對社會的強(qiáng)力滲透使社會的活力處于抑制狀態(tài)，社會資源的創(chuàng)造活動受阻，違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身規(guī)律，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)停滯不前。農(nóng)民的積極性因為生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的取消和分配過程中實(shí)行的集體平均主義而被極大挫傷，造成農(nóng)民普遍貧困化。諸多因素導(dǎo)致人民公社體制最終走向瓦解。????? 3改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”體制。“鄉(xiāng)政村治”格局是對我國當(dāng)前農(nóng)村社會管理體制的一種描述。它說明在我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民的自治權(quán)。1987年11月全國人大常委會通過的《村民委員會組織法（試行））》明確規(guī)定，“村民-委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！?998年通過的新的《村民委員會組織法》對此再次予以確認(rèn)?！班l(xiāng)政村治”的新的治理體制被確立起來，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立國家政權(quán)，間接管理村級事務(wù)，在村莊建立村民自治組織，直接管理村級事務(wù)。通過“鄉(xiāng)政村治”的制度安排，國家試圖讓廣大村民依法辦理自己的事情，國家只負(fù)責(zé)辦理農(nóng)民自己辦理不好或應(yīng)當(dāng)由國家辦理的事務(wù)。其實(shí)質(zhì)是國家向村莊和村民下放部分鄉(xiāng)村治理權(quán)，由村民依法對村級公共事務(wù)實(shí)行自我管理，從而可以充分滿足廣大村民的訴求，在國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會權(quán)力良性互動的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)村民自治?！班l(xiāng)政村治”體制的確立是我國鄉(xiāng)村社會治理的一大進(jìn)步，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，國家不再對鄉(xiāng)村社會實(shí)行全面的行政管理，只擁有有限的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間已非行政隸屬關(guān)系，而是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，農(nóng)民群眾逐步獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和政治自主權(quán)。????? 二、我國鄉(xiāng)村治理體制的成長邏輯????? 從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)紳治理”體制到人民公社時期的“政社合一”體制再到改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”體制，這只是我國鄉(xiāng)村治理體制變遷過程中的三個主要體制，可見鄉(xiāng)村治理體制變遷過程之復(fù)雜。一個國家在不同的歷史時期會選擇不同的鄉(xiāng)村治理體制，這其中有很多影響因素，比如不同的時代特征、具體環(huán)境的差異、風(fēng)俗文化的影響等，但是透視諸多影響因素的背后，筆者認(rèn)為從主體的角度來看，鄉(xiāng)村治理體制的歷史嬗變主要受三方面因素的制約：國家管理者的戰(zhàn)略理念、鄉(xiāng)村精英的利益追求、廣大村民的自主意識。這三方因素交織融合在一起，基本構(gòu)成了我國鄉(xiāng)村治理體制的成長邏輯。對我國鄉(xiāng)村治理體制的探微即了解其成長邏輯可以讓我們更加深入地理解鄉(xiāng)村治理體制的變遷緣由。????? 1國家管理者的戰(zhàn)略理念。國家管理者的戰(zhàn)略理念對鄉(xiāng)村社會的治理體制起著非常重要的作用，幾近于決定作用。在我國這樣一個具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，鄉(xiāng)村治理體制的變遷過程是一個政府主導(dǎo)的過程，始終在政府的領(lǐng)導(dǎo)和推動下進(jìn)行，國家管理者的戰(zhàn)略理念體現(xiàn)了國家對于現(xiàn)實(shí)體制的良好設(shè)計意圖，對于最終體制的形成起著至關(guān)重要的作用。????? 春秋、戰(zhàn)國時期戰(zhàn)爭頻發(fā)，經(jīng)過10年大規(guī)模的征戰(zhàn)，秦國先后滅掉了韓、趙、魏、楚、燕和齊國于公元前221年統(tǒng)一了華夏民族。面對遼闊的幅員，如何確保政權(quán)的穩(wěn)定是統(tǒng)治者首先要考慮的大事，為此秦朝建立了以專制主義為特征的中央集權(quán)制度，皇權(quán)至上的治理理念也就在我國的傳統(tǒng)社會真正確立并綿延下來。中國古代鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)集中表現(xiàn)為制度化的相對穩(wěn)定的鄉(xiāng)里制度，這一制度的設(shè)計體現(xiàn)了國家維護(hù)統(tǒng)治秩序、汲取社會資源、滿足政權(quán)發(fā)展需要的意圖，在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為鄉(xiāng)紳治理體制。鄉(xiāng)紳治理體制是皇權(quán)至上與家國同構(gòu)、王權(quán)與宗法權(quán)威和道德權(quán)威相結(jié)合的產(chǎn)物。清朝末期，國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制逐漸失效。晚清政府曾努力地試圖推進(jìn)現(xiàn)代化，所以千方百計加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的控制以汲取資源，即國家權(quán)力下沉，但是當(dāng)時的內(nèi)憂外患使農(nóng)村基層組織無法為國家政權(quán)提供滲透鄉(xiāng)村社會的能力，加速了清政府的滅亡，之后的北洋政府、國民政府也都沒有實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的真正下沉。在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的背景下，伴隨著新中國的成立，鄉(xiāng)村治理體制實(shí)現(xiàn)了從“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，隨著農(nóng)村集體化運(yùn)動的推進(jìn)，逐漸建立起“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制——人民公社制度。新中國成立之初，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，國際形勢也很嚴(yán)峻，為了加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建立社會主義，國家需要通過對鄉(xiāng)村社會的全面動員與整合來獲得資源。另外，人民公社體制高效的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制與社會動員能力有利于執(zhí)政黨對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行有效的控制，在鄉(xiāng)村社會樹立絕對權(quán)威，完成國家政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。由于權(quán)力的過于集中和制度本身的僵化、維持運(yùn)轉(zhuǎn)所需支付成本過高等因素，人民公社制度在上世紀(jì)80年代初終于走到了盡頭，此時基于現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)基本建立，國家不需要再從鄉(xiāng)村社會大規(guī)模提取資源，而以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革需要鄉(xiāng)村治理體制做出相應(yīng)的調(diào)整，加上國家對于民主的價值追求，“鄉(xiāng)政村治”體制順勢而生，并對我國鄉(xiāng)村社會乃至整體社會的政治民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。????? 從以上可以看出，國家管理者的戰(zhàn)略理念對于鄉(xiāng)村治理體制的形成具有非常重要的作用，在不同的歷史階段，出于不同的戰(zhàn)略考慮，國家管理者會設(shè)計不同的鄉(xiāng)村治理體制。????? 2鄉(xiāng)村精英的利益追求?！袄妗笔且粋€比較抽象的概念，很難對其內(nèi)涵做明確的闡釋。筆者認(rèn)為，簡單地說，利益就是各種好處，具體地說就是一定主體需要的各種物質(zhì)和精神的總和。作為國家政權(quán)與廣大普通村民聯(lián)結(jié)點(diǎn)的鄉(xiāng)村精英，自然也會努力尋求自身利益的最大化，鄉(xiāng)村精英謀利行為對于鄉(xiāng)村治理體制的現(xiàn)實(shí)形成與實(shí)踐效果均有一定影響。????? 我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元性特征。國家的行政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的自治權(quán)是通過鄉(xiāng)紳階層聯(lián)結(jié)在一起的。正如費(fèi)正清所說：“舊中國官吏以士紳家庭為收捐征稅的媒介。同樣，士紳也給農(nóng)民做中間人，他們在執(zhí)行官吏壓迫農(nóng)民的任務(wù)時，也能減輕些官員的壓迫。地方官吏在應(yīng)付水災(zāi)、饑荒或早期叛亂以及眾多的次要案件和公共建筑工程時，都要靠士紳的幫助。他們是平民大眾與官方之間的緩沖階層?！盵3]這樣鄉(xiāng)紳就具有了半官半民的身份，既可以借助國家權(quán)威獲得自己控制鄉(xiāng)村社會的合法性，又可以依靠民意對國家官員提出要求，以自己的特殊身份獲取來自官方和民間的雙重利益。人民公社時期，公社干部成為連接國家政治和農(nóng)民的鄉(xiāng)村政治精英。國家委派的公社干部掌握著黨政和財政權(quán)力，依托國家組織，運(yùn)用行政手段全面干涉農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)生活的各個方面。公社干部擁有的權(quán)力優(yōu)勢極易為其謀求利益提供便利，長此以往，加速了全權(quán)、全能主義的農(nóng)村基層治理體系的形成，同時也為這種體系的瓦解埋下伏筆。改革開放后，國家對鄉(xiāng)村放權(quán)，鄉(xiāng)村社會自治發(fā)育，村干部扮演著多重角色，多重角色的沖突以及各種利益的誘惑使其陷入了矛盾的旋渦之中，引發(fā)了村民與村干部的一系列沖突，加快了“鄉(xiāng)政村治”治理體制的形成。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會精英群體也開始分化，出現(xiàn)體制內(nèi)、外精英并存的局面。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，村集體功能逐步弱化，國家和農(nóng)民都需要鄉(xiāng)村精英來充當(dāng)中介人。在分散的家庭經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)民缺乏理性和組織性，這種原子狀態(tài)往往會使村民的集體行動陷入困境，鄉(xiāng)村精英以其獨(dú)特的優(yōu)勢地位可以充當(dāng)村民的代言人，幫助村民擺脫困境。鄉(xiāng)村精英完成村莊治理任務(wù)的過程也是其自身利益的實(shí)現(xiàn)過程，比如村干部經(jīng)商、經(jīng)濟(jì)精英治村等也都是其謀求利益的過程。????? 鄉(xiāng)村精英的利益尋求對于現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體制有著積極與消極的雙重作用，某種程度上有利于國家規(guī)定的治理體制在實(shí)踐中的展開，某種程度上又會造成利益集團(tuán)的形成，促使現(xiàn)行體制走向瓦解，鄉(xiāng)村精英對于鄉(xiāng)村治理體制變遷所起的巨大作用是不容忽視的。????? 3廣大村民的自主意識。我國的鄉(xiāng)村治理變遷是在國家與民眾的互動中逐步推進(jìn)的，是一個國家政權(quán)主導(dǎo)、鄉(xiāng)村精英介入、廣大村民參與的過程。無論支持還是反對，都是村民影響鄉(xiāng)村治理體制的一種方式，都在一定程度上推動了歷史的發(fā)展。????? 在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，由于悠久的農(nóng)耕文明和分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民具有很強(qiáng)的政治依附心理，習(xí)慣于被動地受人支配，自主意識很弱，這從中國人習(xí)慣上把政府官員稱為“父母官”上也可以看出來。作為當(dāng)時社會基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散于地域遼闊的村落，以家庭為單位，十分獨(dú)立和封閉，農(nóng)民處于一種分散的態(tài)勢，無力無心與國家對抗。廣大村民更多的時候是希望王朝能夠輕徭薄賦、體察民情。然而基于傳統(tǒng)社會“皇權(quán)不下縣”的政治體制，村民又把希望寄托在擁有各種優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)紳階層上。另外，對禮治與倫理的尊崇也形成了農(nóng)民個體的保守性與封閉性。低限度的政治生存?zhèn)惱硪彩罐r(nóng)民奉行“繳了皇糧一身輕”的政治信條，對皇權(quán)的合法性基礎(chǔ)不容置疑。在傳統(tǒng)社會漫長的歲月里，正是農(nóng)民群體脆弱的自主意識使其愿意服從國家政權(quán)的強(qiáng)壓，在鄉(xiāng)紳階層的直接控制下，辛苦勞作，為國家提供大量資源，維持了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會長期穩(wěn)定的治理局面。在晚清政府與民國政府執(zhí)政期間，國家權(quán)力強(qiáng)行下沉進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，大力掠奪資源，引起農(nóng)民群體的強(qiáng)烈反抗，農(nóng)民的自主意識被現(xiàn)實(shí)的重壓喚醒，農(nóng)村與政權(quán)之間的矛盾日趨激化，最終引起農(nóng)民革命，原先的鄉(xiāng)紳治理體制也徹底破產(chǎn)。人民公社時期，在“政社合一”的凝固化結(jié)構(gòu)中，廣大村民的自主意識被壓制，個體的自我行動能力受限，農(nóng)民只好服從體制安排。但是由于人民公社體制違背了中國農(nóng)村社會的基本狀況和社會發(fā)展規(guī)律，積累了農(nóng)民對國家的不滿，使國家對鄉(xiāng)村社會的治理成本增加，最終走向瓦解。十一屆三中全會以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民的個人收入與經(jīng)營成果密切相關(guān)，農(nóng)民的個體角色從集體中分化出來，成為一個有差別的自我，以往的依附心理和保守意識淡化，自主意識有了很大提高。人民公社制度解體之后，在建立新的鄉(xiāng)村治理體制的探索中，農(nóng)民群體積極扮演了先行者的角色。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的村民在自發(fā)組織的情況下選舉成立了我國第一個村民委員會，成為我國最早的村民自治組織，之后四川、河南等地也陸續(xù)出現(xiàn)了類似組織。黨和政府高度重視這一現(xiàn)象，充分尊重農(nóng)民群眾的意愿，并認(rèn)為村民自治是歷史發(fā)展的必然。在1982年的憲法中，我國即確立了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理新體制，并在經(jīng)歷了1987年的《村組法》（試行）和1998年的《村組法》（正式）后，完全確立起來。????? 由此可以看出，廣大村民的自主意識是鄉(xiāng)村治理體制運(yùn)行的基礎(chǔ)，對體制的穩(wěn)定發(fā)展起到非常重要的作用，在特定的歷史時刻也極大地促成了治理體制的變革。????? 三、我國鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新指向????? “鄉(xiāng)政村治”治理體制的實(shí)施為我國鄉(xiāng)村社會民主做出了很大貢獻(xiàn)，正如徐勇所說：“鄉(xiāng)政村治治理模式的核心是在堅持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會的分權(quán)原則。”[4]但是任何一種良好的制度對于現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性都是相對的，因為現(xiàn)實(shí)在不斷的發(fā)展、變化之中。目前“鄉(xiāng)政村治”體制的運(yùn)轉(zhuǎn)已存在一些困境，比如鄉(xiāng)政權(quán)力與村治權(quán)力的銜接困境、村支部與村委會的協(xié)調(diào)困境、村委會對村民的代理困境等。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理體制優(yōu)化要遵循以下原則：第一，以維護(hù)村民的利益為根本。第二，堅持國家的有限權(quán)威地位。第三，重視鄉(xiāng)村精英的現(xiàn)實(shí)作用。據(jù)此，筆者提出“鄉(xiāng)村合治”治理體制的學(xué)理構(gòu)想，認(rèn)為這一體制符合我國鄉(xiāng)村治理體制的變革規(guī)律，并嘗試探索這一體制構(gòu)建的路徑選擇。????? “鄉(xiāng)村合治”治理體制是指鄉(xiāng)村社會的多個行動主體充分合作共同治理的體制，縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)村精英、普通村民彼此依賴、彼此制約，形成縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行有限權(quán)威、鄉(xiāng)村精英積極介入、廣大村民踴躍參與的合作治理局面。此體制的構(gòu)建需要從以下三個層面進(jìn)行。????? 1.基層管理者行使有效和有限職權(quán)。農(nóng)村工作千頭萬緒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要行使一定的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極指導(dǎo)、支持村民自治的完善，村民自治也是一個系統(tǒng)工程，作為一種民主化的村級治理形式，村民自治更突出村級政治民主，但政治民主與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)密不可分，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還要積極支持村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、文化教育事業(yè)、農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)等。政府權(quán)力作為一種代表公共意志的強(qiáng)制性力量，它具有雙重作用：一方面，它是保障公民權(quán)利最有效的工具之一，體現(xiàn)著維護(hù)公民權(quán)利“善”的價值理想;另一方面，對于公民個體而言，它更是一種潛在的威脅公民權(quán)利的可能的“惡”。[5]在抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)時存在可能的“惡”的方面，筆者認(rèn)為可以采取兩條途徑。首先是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位，以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正起到制約作用。吸納村委會主要成員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表群體，在制度上保證村委會成員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面具有一定的話語權(quán)。另外，要在縣級政府設(shè)置類似信訪之類的機(jī)構(gòu)，專門處理村莊成員對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見反映事宜，打破不能越級上訪的慣例，積極傾聽群眾呼聲，給廣大村民陳述民情的機(jī)會。筆者認(rèn)為雖然鄉(xiāng)村合治主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊而言，但是合作治理局面的形成需要縣、鄉(xiāng)、村共同促成，因為在實(shí)踐中，只有更高一級的權(quán)力才能對下級權(quán)力進(jìn)行有效制約。????? 2.發(fā)揮鄉(xiāng)村精英群體的積極作用。鄉(xiāng)村精英處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與普通村民的中介地位，要引導(dǎo)與規(guī)范這一群體的行為，促進(jìn)村級治理。一是理順村級兩委關(guān)系，筆者認(rèn)為在堅持村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位與村委會擁有一定自治權(quán)力的同時，要對其有效制約。要健全村民代表大會制度，村黨支部與村委會要定期向村民代表大會匯報工作，接受群眾評議。 要加強(qiáng)村民代表會議組織的權(quán)力地位，可以規(guī)定村代會主席原則上由村黨支部書記兼任，不是組織任命，而是要書記候選人自己去競選，如果書記候選人不能獲得民意支持出任村代會主席，則不能擔(dān)任村支書，如此可以選出讓村民信服的支部書記。還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府設(shè)立“村級兩委關(guān)系協(xié)調(diào)辦公室”或者“村級兩委行為監(jiān)督辦公室”之類的機(jī)構(gòu)，專門處理兩委矛盾，規(guī)范兩委行為。二要積極吸納鄉(xiāng)村體制外精英參與治理。體制外精英作為村民中的優(yōu)秀分子，有參與村級政治活動的愿望，要重視對體制外精英的吸納與參與，幫助其確立治理主體的地位，允許和鼓勵其通過各種渠道參與治理。如果不把村民中的優(yōu)秀分子及時吸納到治理體系中，會造成治理體系中能量流動的梗阻，甚至?xí)咕⒎肿訉勾迩f的治理，成為破壞的力量。如果吸納得當(dāng)，能夠?qū)崿F(xiàn)精英整合，有效完善鄉(xiāng)村社會的治理面貌。村莊的治理過程即是多元主體參與行動的過程，所以我們要完善人才的競爭選拔機(jī)制、精英參政機(jī)制等。三要完善鄉(xiāng)村精英治理的制約機(jī)制。大致可分為法律制約、權(quán)力制約、民眾制約三類。鄉(xiāng)村精英治理的一個突出局限就是人治色彩濃厚，要解決此問題，必須加強(qiáng)依法治理，強(qiáng)化村級治理中的法制權(quán)威，克服鄉(xiāng)村精英的權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)魅力型權(quán)威向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。權(quán)力制約主要是指政府權(quán)威的約束，具體則來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制約。在支持鄉(xiāng)村精英積極參與村莊治理的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，對精英的違規(guī)行為要予以嚴(yán)懲。民眾制約也非常重要，要將精英的行為直接置于廣大村民的視線下，可以建立村民評價制度、檢舉制度等，對精英行為進(jìn)行制約。????? 3.凸顯廣大村民的治理主體地位。在我國這樣一個社會主義國家，國家千方百計提高鄉(xiāng)村治理水平就是為了讓廣大村民受益。作為鄉(xiāng)村社會發(fā)展成果的受益者，農(nóng)民群眾作為治理主體的地位要進(jìn)一步凸顯出來，要積極動員村民參與治理。在村莊場域內(nèi)，普通村民的人數(shù)最多，但是這一群體在村級治理中的影響力往往最小，如果村委會或其他精英群體能夠代表村民意愿時，村民訴求尚可得到滿足，否則就無法實(shí)現(xiàn)利益期望。隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村基層民主建設(shè)的加強(qiáng)，廣大村民的思想也逐漸開放，政治參與意識逐步提高，政治參與活動不斷增加，但從整體上來看，普通村民的政治參與渠道不是很廣泛，參與的制度化保障不夠，參與的質(zhì)量不高。為此，一是要喚醒廣大村民的主體意識。通過舉辦培訓(xùn)、廣泛宣傳、發(fā)展教育等多種形式幫助村民們提高主體意識。二是要進(jìn)一步完善各項有利于普通村民政治參與的制度，比如村民代表大會制度、村民民主選舉制度、村務(wù)公開制度、村民評價與監(jiān)督制度等，切實(shí)保證普通村民的政治參與活動順利展開。三是提升普通農(nóng)民的組織化水平，通過建立一定數(shù)量的民間組織，改變普通村民個體力量微弱的“碎片化”狀態(tài)，為其有效地參與村級治理提供平臺。????? 綜上，筆者認(rèn)為“鄉(xiāng)村合治”體制是在保留“鄉(xiāng)政村治”體制的政治原則和治理優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行變革與完善的結(jié)果。在“鄉(xiāng)村合治”體制下，鄉(xiāng)政與村治的矛盾、村級兩委間的矛盾、村委會與村民的矛盾都將得到有效化解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、鄉(xiāng)村精英、普通村民都能夠充分地行使各自權(quán)力，積極參與治理，但同時又都受到制約，能夠有所作為但無法為所欲為。以權(quán)力制約權(quán)力，以法治推進(jìn)自治，多方參與，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的合作治理。

參考文獻(xiàn)：

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[4]?徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997∶32.

[5]?劉祖云.行政倫理關(guān)系研究[M].北京：人民出版社，2007∶182.

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