公益孵化器的能與不能

趙毅

自上海浦東NPI首創(chuàng)“公益孵化器”概念以來，通過發(fā)起“恩派”系列機(jī)構(gòu)使該模式在北京、成都、深圳等地成功復(fù)制。據(jù)稱NPI每年在全國(guó)范圍內(nèi)孵化30個(gè)左右的民間公益組織，為他們提供能力建設(shè)、場(chǎng)地設(shè)備、小額補(bǔ)貼、注冊(cè)協(xié)助等多方面的幫助。

“恩派模式”很符合地方政府的胃口，各地的公益孵化器也迅速擴(kuò)張規(guī)模，但問題也隨之而來。進(jìn)了孵化器就等著給錢、給工位，這已經(jīng)成為很多入殼組織的一種習(xí)慣，孵化器正在滋生出一批“溫室里的花朵”，過度依賴政府購買服務(wù)，自身造血能力很弱，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

為何一哄而上？

公益孵化器也存在角色的分裂，一方面孵化器吸納資源支持社會(huì)組織，一方面又自己做項(xiàng)目，在一些政府采購的項(xiàng)目上，本應(yīng)該成為社會(huì)組織支持方的孵化器運(yùn)營(yíng)者，反而成為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。而可持續(xù)性不足是政府過度介入?yún)⑴c孵化器建設(shè)的另一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，前一任領(lǐng)導(dǎo)大力提倡的事情，在下一任可能得不到重視，這種短視的思維方式往往給孵化器帶來危機(jī)。探究公益孵化器模式，首先要回答一個(gè)問題，這種模式為何會(huì)遍地開花？

在眾多的扶持和培育措施中，孵化器的模式因?yàn)榭梢砸粩堊咏鉀Q當(dāng)前社會(huì)組織所面臨的很多問題而受到地方政府的歡迎，迅速在各地被復(fù)制。孵化器在各地的復(fù)制，首先是因?yàn)檎Ｍ柚@一“全能的”培育模式，克服制約社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)外問題。

除了基于功能上的考慮，孵化器至少在如下幾個(gè)方面對(duì)地方政府有吸引力：第一，所有的這一類孵化器都致力于孵化“讓政府放心的民間組織”。孵化器的申請(qǐng)和選擇程序確保了孵化對(duì)象都是經(jīng)過審慎選擇的。在這一過程當(dāng)中，政府對(duì)孵化對(duì)象的選擇至少有否決權(quán)，這可以有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

第二，占據(jù)一定物理空間的孵化器，有專門的人員運(yùn)營(yíng)，有相關(guān)的組織制度，有參與其中的草根組織，孵化的過程和效果都是可見的。孵化器同時(shí)也成為主導(dǎo)培育的政府部門辛勤工作的證據(jù)。由于社會(huì)組織在當(dāng)前尚是一個(gè)新鮮事物，對(duì)直接負(fù)責(zé)社會(huì)組織培育的政府部門而言，有一個(gè)作為實(shí)體存在的孵化器，容易得到領(lǐng)導(dǎo)和其他政府部門的理解從而有利于獲得資源上的支持。

第三，早期孵化器的成功。從第一家孵化器“恩派”2006年在上海注冊(cè)運(yùn)營(yíng)，截至目前，已成功孵化近百家組織。很多已經(jīng)成長(zhǎng)為其所在領(lǐng)域的典范組織，孵化器立竿見影的效果成為最好的廣告。

第四，路徑依賴。在社會(huì)建設(shè)背景下，支持社會(huì)組織發(fā)展、對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶持和培育成為地方政府的一項(xiàng)工作任務(wù)。先期開展培育的上海、北京、深圳、廣東等地?zé)o一例外地先后選擇了孵化器模式，后來者之所以選擇復(fù)制而不是探索適合自身發(fā)展的路徑，是因?yàn)檫@樣做既可省時(shí)省力又可以降低失敗的風(fēng)險(xiǎn)。改革開放幾十年來招商引資和孵化市場(chǎng)主體的成功經(jīng)驗(yàn)以及缺什么補(bǔ)什么的慣常思維，也堅(jiān)定了各地建設(shè)孵化器的信心。

孵化菜單上有什么？

在孵化培育階段，孵化器對(duì)社會(huì)組織主要提供以下幾個(gè)方面的支持：第一，依托孵化器的政策支持體系，主要包括對(duì)入殼孵化的社會(huì)組織提供降低注冊(cè)資金、簡(jiǎn)化年檢以及其他方面的政策優(yōu)惠。第二，注入孵化器的政府資源支持。其中包括物質(zhì)性的資源，也包括非物質(zhì)的。比如可以便利地得到政府利用行政力量動(dòng)員的社會(huì)資源、政府平臺(tái)，以及政府雖然不正式承諾但事實(shí)上通常會(huì)提供的信譽(yù)擔(dān)保。培訓(xùn)是孵化器的核心工作，貫穿孵化過程的始終。

能力培訓(xùn)是孵化的核心，具體包括社會(huì)組織在獲取資源、內(nèi)部治理、項(xiàng)目執(zhí)行以及創(chuàng)新發(fā)展等方面的能力，此外，作為孵化的一個(gè)環(huán)節(jié)，孵化器會(huì)幫助這些組織尋求承接社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目或直接將注入孵化器的項(xiàng)目交由這些組織承擔(dān)。孵化期內(nèi)的社會(huì)組織在承擔(dān)項(xiàng)目過程中遇到困難，孵化器會(huì)幫助協(xié)調(diào)解決。有的孵化器還為中小社會(huì)組織提供融資服務(wù)、財(cái)務(wù)管理服務(wù)以及公共關(guān)系和信息技術(shù)等方面的服務(wù)。

能力問題是關(guān)乎社會(huì)組織生存的根本問題。社會(huì)組織的能力既包括內(nèi)部治理能力，又包括組織的外部資源動(dòng)員能力和提供公共服務(wù)、參與社會(huì)治理的專業(yè)能力。在所有這些能力中，組織的專業(yè)能力居于核心地位。無論政府、還是企業(yè)和基金會(huì)，都不會(huì)把項(xiàng)目交給專業(yè)能力不足的社會(huì)組織來承擔(dān)。社會(huì)組織專業(yè)能力不足和數(shù)量匱乏是促使政府下決心進(jìn)行培育的最為重要的原因。孵化器的教育和培訓(xùn)可以起到掃盲的作用，但就社會(huì)組織能力建設(shè)的目標(biāo)而言，則差之甚遠(yuǎn)。知識(shí)和能力的區(qū)別在行動(dòng)中是根本性的，孵化過程中幾次能力培訓(xùn)課程的效果更是可想而知，能力建設(shè)依賴于行動(dòng)中的歷練。此外，專業(yè)性是社會(huì)組織安身立命的根本，孵化器提供的格式化培育菜單，很難滿足這種多元化和專業(yè)化的需求。

孵化器存在內(nèi)在缺陷，其促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的功能注定是有限的，在孵化器工作人員不能勝任的情況之下，其培育功能會(huì)受到進(jìn)一步的限制。此外，孵化器模式之下政府角色的錯(cuò)位也會(huì)引發(fā)新的問題。

角色沖突及解決之道

新形勢(shì)下地方政府至少充當(dāng)了管理者、治理伙伴以及合同當(dāng)事人三種不同的角色，在孵化器模式中，這三種不同的角色存在沖突。

作為管理者角色的政府，應(yīng)該對(duì)所有的社會(huì)組織一視同仁、平等對(duì)待。但在孵化的整個(gè)過程中，孵化器內(nèi)外的社會(huì)組織在法律法規(guī)和政策執(zhí)行上顯然被人為地區(qū)別對(duì)待。政府作為資源提供者有權(quán)力自主選擇合作伙伴，區(qū)別對(duì)待政策也是早期孵化器成功的主要原因，但這種區(qū)別對(duì)待基礎(chǔ)上的選擇會(huì)給公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成傷害。

這些承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織是否有專業(yè)能力，能不能提供高質(zhì)量的服務(wù)尚且是一個(gè)問題，在公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估方面，作為購買方的政府更有絕對(duì)的話語權(quán)。

履行監(jiān)管職能角色的地方政府的任務(wù)不是利用自己的優(yōu)勢(shì)地位和資源，介入社會(huì)組織發(fā)展的微觀層面孵化社會(huì)組織，而是應(yīng)該在職權(quán)范圍內(nèi)做好本行政區(qū)域內(nèi)的有關(guān)社會(huì)組織發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”：制定、完善和探索有利于社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的法律法規(guī)、制度和政策，監(jiān)督和引導(dǎo)社會(huì)組織遵紀(jì)守法，調(diào)動(dòng)有利于社會(huì)組織發(fā)展的一切社會(huì)資源，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

在社會(huì)治理創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的多重背景下，地方政府要合理確定并恪守政社、事社邊界，結(jié)合職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革向社會(huì)讓渡資源，允許社會(huì)組織在法律和政策允許的范圍內(nèi)自主創(chuàng)新，協(xié)助社會(huì)組織提高專業(yè)能力和自律、互律能力，構(gòu)建有利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)資本。地方政府要完成由“保姆式孵化”向“伙伴般支持”的轉(zhuǎn)化和回歸。

政社關(guān)系中政府的當(dāng)事人角色是在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的，隨著政府購買公共服務(wù)的發(fā)展逐步凸顯出來。在購買公共服務(wù)的法律關(guān)系中，作為公共服務(wù)購買者的地方政府與作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的社會(huì)組織在法律上具有平等地位，這就要求政府在這一過程中“暫時(shí)遺忘”自己作為監(jiān)管者的優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)管者向當(dāng)事人的角色轉(zhuǎn)化和功能回歸。具體到社會(huì)組織培育而言，政府可以把購買公共服務(wù)作為培育的一個(gè)手段，在不違背公平競(jìng)爭(zhēng)的前提之下，經(jīng)過一定的技術(shù)安排，把部分公共服務(wù)優(yōu)先向初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期的社會(huì)組織開放，把雙方的權(quán)利義務(wù)用契約的形式固定下來，輔之以財(cái)務(wù)監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估等手段對(duì)社會(huì)組織的專業(yè)能力和內(nèi)部治理進(jìn)行外部引導(dǎo)和干預(yù)，實(shí)現(xiàn)由“計(jì)劃式孵化”向“市場(chǎng)式培育”的轉(zhuǎn)化。

（作者單位：中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系）