泛公權(quán)腐敗

劉亞

行業(yè)協(xié)會(huì)擁有政府賦予的準(zhǔn)行政職能或獨(dú)占的權(quán)威公共服務(wù)資格，依托于這些職能，行業(yè)協(xié)會(huì)及其工作人員就可以通過自身的非規(guī)范甚至違法活動(dòng)而謀取自身利益。這種權(quán)力的濫用，實(shí)際上是行政權(quán)力或公權(quán)腐敗的變種或延伸，或者可以稱之為“泛公權(quán)腐敗”

“三百六十行，行行有協(xié)會(huì)”，在很多人眼里，行業(yè)協(xié)會(huì)存在的意義是為企業(yè)搭建溝通平臺(tái)，為政府和企業(yè)之間的建立橋梁與紐帶。但在一些行業(yè)協(xié)會(huì)，尤其是具有官方背景或行政職權(quán)的協(xié)會(huì)，反而利用自己手中的行政職能和地位謀取利益，使行業(yè)協(xié)會(huì)不僅成了輸送利益的渠道，更成為滋生腐敗的溫床。

“與常見的官員腐敗、商業(yè)賄賂相比，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗本身更加隱蔽。很多行業(yè)協(xié)會(huì)雖然是社會(huì)組織，但本身掌握著一些隱形權(quán)力，比如制定行業(yè)規(guī)則、行業(yè)評比等。這些權(quán)力如果缺乏公開和監(jiān)督，同樣可以用來以權(quán)謀私。我們在關(guān)注黨政機(jī)關(guān)的腐敗問題的同時(shí)，也不能忽視社會(huì)組織的潛在腐敗風(fēng)險(xiǎn)?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩告訴《方圓》記者，從實(shí)質(zhì)上講，行業(yè)協(xié)會(huì)之所以能夠通過向會(huì)員單位亂收費(fèi)等方式獲取非法利益，其基礎(chǔ)在于背靠政府，擁有政府授權(quán)，實(shí)質(zhì)上仍然是權(quán)力濫用行為。

行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗背靠公權(quán)力

行業(yè)協(xié)會(huì)，本質(zhì)上是一種社會(huì)中介組織，具體而言，就是居于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間，提供服務(wù)，搭建起雙方溝通的平臺(tái)。而按照法律的規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)是我國《民法通則》規(guī)定的社團(tuán)體法人，是社會(huì)團(tuán)體的一種，屬于非營利性機(jī)構(gòu)。有數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，全國依法登記的社會(huì)組織62萬個(gè)，其中行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)近7萬個(gè)，包括全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)800多個(gè)。

然而，在這數(shù)量龐大的行業(yè)協(xié)會(huì)之中，并非個(gè)個(gè)都是徹底的“民間組織”。北京市朝陽區(qū)檢察院偵查一處副處長林裕向《方圓》記者介紹，這些協(xié)會(huì)之中，有的是從國家行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，行業(yè)協(xié)會(huì)的管理人員仍享有相應(yīng)的行政級(jí)別，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)“兩塊牌子，一套人馬”，具備一定的公共權(quán)力；有的行業(yè)協(xié)會(huì)本身還保持著部分公務(wù)員編制或事業(yè)單位編制，或者掛靠在行政部門、事業(yè)單位。比如沈廣貪污案所在的中國畜牧業(yè)協(xié)會(huì)，名義上是民間社會(huì)團(tuán)體，但實(shí)際上掛靠在全國畜牧獸醫(yī)總站，開設(shè)資金也由農(nóng)業(yè)部撥付，所以算是“半官半民”。這些擁有著“半官方”背景的行業(yè)協(xié)會(huì)，也屬于“紅頂中介”的一部分。

在中國社會(huì)科學(xué)院副研究員林躍勤看來，所謂行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，就發(fā)生在一部分“紅頂中介”之中，這些行業(yè)協(xié)會(huì)及其負(fù)責(zé)人，濫用其手中擁有的部分直接公權(quán)力或間接公權(quán)影響力從事違規(guī)、違法和謀取私利的行為。民間戲稱“紅頂中介”為“二政府”，稱其“戴著市場的帽子，舞著政府的鞭子，坐著行業(yè)的轎子，拿著企業(yè)的票子，供著官員兼職的位子”。今年2月，中央第三巡視組通報(bào)，環(huán)保部在環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場上“紅頂中介”現(xiàn)象突出，容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送；環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”現(xiàn)象，后續(xù)監(jiān)管不到位。

“可能有人覺得奇怪，腐敗一般是指官員為謀私而權(quán)力濫用。行業(yè)協(xié)會(huì)及其工作人員并非權(quán)力部門和公務(wù)員，不牽涉享有公共權(quán)力的主體，似乎與典型意義的腐敗行為掛不上鉤?！绷周S勤表示，但實(shí)際上，協(xié)會(huì)擁有政府賦予的準(zhǔn)行政職能或獨(dú)占的權(quán)威公共服務(wù)資格，依托于這些職能，行業(yè)協(xié)會(huì)及其工作人員就可以通過自身的非規(guī)范甚至違法活動(dòng)而謀取自身利益。這種權(quán)力的濫用，實(shí)際上是行政權(quán)力或公權(quán)腐敗的變種或延伸，或者可以稱之為“泛公權(quán)腐敗”。

“行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗其實(shí)就是另一種形式的公權(quán)力的延伸和變現(xiàn)?！北本┦杏坡蓭熓聞?wù)所律師易勝華說，行業(yè)協(xié)會(huì)及其負(fù)責(zé)人之所以能借協(xié)會(huì)平臺(tái)謀私，是由于這些協(xié)會(huì)，特別是從政府行政部門轉(zhuǎn)變而來的行業(yè)協(xié)會(huì)至今依然是屬于“參公”管理的事業(yè)單位，其領(lǐng)導(dǎo)人往往是權(quán)位顯赫的政府官員，或是剛剛卸任、權(quán)威余熱尚在的退休干部。

“行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗還打破了傳統(tǒng)腐敗的模式?！标愪h說，具體而言，傳統(tǒng)模式下的腐敗案件，往往是官員直接利用手中的權(quán)力尋租，所涉及的主體要么是貪污官員自己，要么是行賄和受賄雙方。而當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)參與進(jìn)來之后，為腐敗貼上了合法外衣。在一些案件中，由于協(xié)會(huì)的介入，行賄受賄雙方可以在不見面的情況下完成權(quán)錢交易。

內(nèi)部管理混亂釀腐敗漏洞

行業(yè)協(xié)會(huì)為何會(huì)成為腐敗滋生地？

“這還要從內(nèi)部找原因?！标愪h向記者表示，行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部管理制度的混亂是腐敗橫行的一大原因。按照一般章程，行業(yè)協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)，會(huì)長、副會(huì)長等職位應(yīng)當(dāng)由其選舉產(chǎn)生，重大事項(xiàng)也要通過大會(huì)進(jìn)行表決，但實(shí)際上大多數(shù)掛靠政府機(jī)關(guān)的協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人都是由上級(jí)指定或任命，選舉基本流于形式。因此出現(xiàn)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人“一言堂”的現(xiàn)象也不足為奇，比如負(fù)責(zé)人以個(gè)人人格代替協(xié)會(huì)人格、以個(gè)人意志代替會(huì)員共同意愿，大包大攬整個(gè)協(xié)會(huì)的一切，使得民主決策和監(jiān)督機(jī)制蕩然無存。

在沈廣一案中，沈廣負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)全面工作，長期實(shí)行“一言堂”，其個(gè)人不僅決定人事、財(cái)務(wù)等重大事項(xiàng)，為貪污公款創(chuàng)造了有利條件，還將業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)分離，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門了解應(yīng)收款項(xiàng)而不了解實(shí)收款項(xiàng)情況，財(cái)務(wù)部門了解實(shí)收款項(xiàng)而不了解應(yīng)收款項(xiàng)情況，部門之間信息不對稱，也為沈廣截留收入不入賬提供了可乘之機(jī)。

“這和協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)管理制度嚴(yán)重缺失不無關(guān)系。”陳鋒表示，因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，內(nèi)部資金并沒有像公司那樣的財(cái)務(wù)制度，也沒有機(jī)關(guān)單位的要求，對財(cái)務(wù)運(yùn)作規(guī)范的要求和審計(jì)也不嚴(yán)格，為協(xié)會(huì)及負(fù)責(zé)人濫收費(fèi)、隨意開支留下很大的漏洞，也更助長了一些協(xié)會(huì)工作人員違法斂財(cái)以及逃脫懲罰的僥幸心理。

2014年底，深圳出現(xiàn)了數(shù)個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長卷入違規(guī)違法事件。當(dāng)年，深圳市社會(huì)組織管理局對本地社會(huì)組織進(jìn)行的抽檢活動(dòng)，隨機(jī)抽查社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)等各類社會(huì)組織41家，其中包括社會(huì)團(tuán)體22家、民辦非企業(yè)15家、基金會(huì)4家。抽檢結(jié)果顯示，存在問題最多的是“財(cái)務(wù)審計(jì)”，涉事社會(huì)組織達(dá)41.4%。此外，深圳市汽車行業(yè)協(xié)會(huì)等17家市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)未按規(guī)定提交“年度報(bào)告”，被列入黑名單。

在各種財(cái)務(wù)審計(jì)問題中，現(xiàn)金結(jié)算違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，不少社會(huì)組織存在大量的現(xiàn)金結(jié)算，從收入中直接開支，坐支行為頻繁，使得財(cái)務(wù)舞弊幾率大大提高。如一些社會(huì)組織成本費(fèi)用的真實(shí)性存疑：有的報(bào)銷內(nèi)容和發(fā)票內(nèi)容不符，報(bào)銷事項(xiàng)不明，其真實(shí)性無法查證；還有的納稅意識(shí)薄弱，社會(huì)組織取得的服務(wù)收入、個(gè)人的工資薪金所得，勞務(wù)報(bào)酬所得均未申報(bào)納稅，也未去稅務(wù)主管部門申請免稅備案。

陳鋒同時(shí)表示，行業(yè)協(xié)會(huì)存在的內(nèi)部問題，不僅僅出在負(fù)責(zé)人一個(gè)人身上，許多在協(xié)會(huì)中工作的職員，法制觀念比較淡薄。“我們在調(diào)查時(shí)了解了畜牧業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)人員對于案件的看法，有的認(rèn)為是協(xié)會(huì)逃稅，有的是協(xié)會(huì)制造小金庫，有的猜測具有違法目的，但相關(guān)會(huì)員均對此持放任態(tài)度，未及時(shí)檢舉揭發(fā)。同時(shí)國內(nèi)多家大型展館、展覽公司等為沈廣的貪污提供幫助，部分單位在幫助過程中并無獲利，而是將其作為客戶的要求予以滿足，這從側(cè)面暴露出我國協(xié)會(huì)及相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員法律意識(shí)的缺失?！?/p>

外部監(jiān)管流于形式

“除了內(nèi)部管理不善，外部監(jiān)管缺位也會(huì)導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)亂象叢生，比如有的協(xié)會(huì)與上級(jí)主管單位利益共生，瓜葛太多，所以主管部門往往對協(xié)會(huì)采取放羊式的管理?！绷周S勤表示，因?yàn)橹鞴軉挝坏墓賳T與協(xié)會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)崗位之間的互通和兼職，使協(xié)會(huì)對政府機(jī)構(gòu)的影響力很大，導(dǎo)致政府主管機(jī)構(gòu)難以對所屬協(xié)會(huì)“鐵面無私”。

“不僅僅是監(jiān)管缺位，而且缺乏有效的監(jiān)管手段?！绷周S勤進(jìn)一步表示，一方面，作為政府主管部門的民政部門，對行業(yè)協(xié)會(huì)的管理職能基本局限于登記、年檢和執(zhí)法查處，而沒有深入細(xì)致的約束；另一方面，主管部門對于行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)、指導(dǎo)、交流和服務(wù)等工作，受到了人員編制和經(jīng)費(fèi)的制約而顯得力不從心。有數(shù)據(jù)顯示，全國大約有七成的縣（市、區(qū)）民政部門沒有建立民間組織登記管理機(jī)構(gòu)，沒有專職工作人員。

陳鋒對此也有同樣的感受，在沈廣案中，上級(jí)部門一些現(xiàn)有的監(jiān)管手段都沒有執(zhí)行到位。比如，農(nóng)業(yè)部審計(jì)署每年對農(nóng)業(yè)部下屬近百個(gè)協(xié)會(huì)開展審計(jì)，但這些審計(jì)均是流于形式。因此，雖然國家機(jī)關(guān)對非純粹民間性社團(tuán)具有監(jiān)管職權(quán)，但其監(jiān)管措施較為寬松，未能起到有效審核監(jiān)督作用。

來自深圳市的調(diào)查報(bào)告也披露了外部監(jiān)管薄弱的問題，報(bào)告顯示，有7.3%的社會(huì)組織缺乏外部審計(jì)監(jiān)管機(jī)制，有的雖然引入了相關(guān)機(jī)制，但會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的報(bào)告不真實(shí)，報(bào)告正文與報(bào)表不符，數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，數(shù)據(jù)不合理的現(xiàn)象大量存在。

程文浩也表示，現(xiàn)在許多協(xié)會(huì)都打著評選、評優(yōu)等堂而皇之的旗號(hào)收取企業(yè)費(fèi)用，由此獲取的利益往往不對會(huì)員單位公開，更別說對社會(huì)公開。此類處于監(jiān)督“真空”的收益很多進(jìn)了協(xié)會(huì)的“小金庫”，為協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員的貪污挪用大開方便之門。

“與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也缺少來自外界的輿論監(jiān)督。比如社會(huì)民眾和媒體往往將注意力放在黨政機(jī)關(guān)是否腐敗上，反而忽視了作為‘民間組織’的行業(yè)協(xié)會(huì)的存在，也忽略了部分背靠政府機(jī)關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)也存在腐敗的問題。”陳鋒說。

以協(xié)會(huì)為名的腐敗亟須法律規(guī)范

“協(xié)會(huì)腐敗現(xiàn)象長期存在，但公開報(bào)道中相關(guān)人員被判刑的卻并不多見，這是因?yàn)橐环矫嬗捎诠賳T腐敗更具新聞點(diǎn)，滿足公民知情權(quán)，引發(fā)輿論熱潮，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗與民眾的日常生活及切身感受距離較遠(yuǎn)，從新聞性上講，可能弱于其他社會(huì)事件。另一方面，由于行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的隱蔽性，從法律層面追究其刑事責(zé)任，在事實(shí)認(rèn)定和搜集證據(jù)上存在一定困難，相關(guān)人員最終被認(rèn)定犯罪并判刑的并不多?！币讋偃A認(rèn)為。

從法律角度來說，我國尚未出臺(tái)專門的行業(yè)協(xié)會(huì)方面的法律，僅有《民政部、國家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院糾風(fēng)辦關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)行為有關(guān)問題的通知》、《民政部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步明確社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)政策的通知》等行政通知和一些地方性的規(guī)章制度。易勝華表示，法律層面的滯后，直接導(dǎo)致了擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)要職的不法分子有機(jī)可乘。比如以協(xié)會(huì)名義進(jìn)行的腐敗活動(dòng)，刑法難以直接約束?！?/p>

程文浩也認(rèn)為，由于法律對行業(yè)協(xié)會(huì)的身份認(rèn)定并不清晰，所以遏制行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，首先必須解決其身份認(rèn)定問題，包括認(rèn)定行業(yè)協(xié)會(huì)的身份以及協(xié)會(huì)工作人員的身份，提高刑法的適用性。

在易勝華看來，需要完善規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的法律法規(guī)，并與其他法律如《刑法》等相銜接，明確法律責(zé)任和懲罰機(jī)制，提高對行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗治理的效果。

打破壟斷消除腐敗動(dòng)力

“遏制行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗，首要之舉便是明確行業(yè)協(xié)會(huì)的屬性，剝離其帶有的官方色彩，使其性質(zhì)更加單純；其次是建立行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和他律機(jī)制，避免監(jiān)管缺失的情況。”易勝華說。

今年8月，民政部、發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于做好全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)工作的通知》，其中規(guī)定在8月31號(hào)之前，需要確定100個(gè)全國性行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，參加今年下半年開始的脫鉤試點(diǎn)工作。參與脫鉤工作試點(diǎn)的主體，是各全國性社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位，以及與其相關(guān)的全國性行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)。具體的脫鉤方式，主要圍繞“五分離、五規(guī)范”展開，包括“機(jī)構(gòu)分離”，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；“職能分離”，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；“資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離”，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系；“人員管理分離”，規(guī)范用人關(guān)系；“黨建、外事等事項(xiàng)分離”，規(guī)范管理關(guān)系。

“從市場的角度而言，破除行業(yè)協(xié)會(huì)的亂象關(guān)鍵之舉在于打破壟斷。目前，我國仍然是‘一業(yè)一會(huì)’，行業(yè)協(xié)會(huì)處于說一不二的強(qiáng)勢地位?！敝袊缈圃貉芯繂T周漢華說，應(yīng)該及早建立起‘一業(yè)兩會(huì)’，甚至是“一業(yè)多會(huì)”的競爭制度，讓行業(yè)協(xié)會(huì)本身也參與到市場競爭中去，借助市場的手，來治療行業(yè)協(xié)會(huì)的頑疾。同時(shí)，政府的手要一并發(fā)力，切實(shí)做到去行政化，切斷社會(huì)組織與政府部門隱性審批利益鏈，才能根除行業(yè)協(xié)會(huì)之亂。行業(yè)協(xié)會(huì)“去行政化”至關(guān)重要，只有讓市場的歸市場、政府的歸政府，中介機(jī)構(gòu)成為社會(huì)的第三方，才能讓行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。

“另外，行業(yè)協(xié)會(huì)作為典型的社團(tuán)法人，行業(yè)協(xié)會(huì)治理機(jī)制與公司企業(yè)治理模式更為接近，可以借鑒公司模式來完善的協(xié)會(huì)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。”陳鋒說，比如協(xié)會(huì)理事會(huì)的成員嚴(yán)格按照民主程序選舉產(chǎn)生，而不是完全依賴行政主管部門直接任命；財(cái)務(wù)上則建立獨(dú)立賬戶，嚴(yán)格依法遵章理財(cái)，并對協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止行業(yè)協(xié)會(huì)私設(shè)“小金庫”。

程文浩也認(rèn)為，應(yīng)盡量讓行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮服務(wù)的職能，同時(shí)弱化和減少它的管理監(jiān)管職能，減少其限制性權(quán)力。同時(shí)增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的民主管理，將協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)對會(huì)員公開，尤其是有全國性影響的行業(yè)協(xié)會(huì)，其內(nèi)部運(yùn)作和財(cái)務(wù)情況更應(yīng)該對社會(huì)公開。