主任檢察官辦案責(zé)任制改革相關(guān)問(wèn)題思考

魏再金

【摘要】主任檢察官辦案責(zé)任制改革到現(xiàn)在的關(guān)鍵階段，在改革推進(jìn)路徑上要及時(shí)轉(zhuǎn)向，采取自上而下型；改革要具備科學(xué)性，要針對(duì)行政化弊病產(chǎn)生的病因進(jìn)行制度設(shè)計(jì)；改革要具備同步性，尤其要注意與橫向公務(wù)員改革之間的同步和縱向的檢察系統(tǒng)內(nèi)部的配套制度的同步；改革穩(wěn)妥推進(jìn)的核心在于加強(qiáng)監(jiān)督而不是在于限權(quán)。

【關(guān)鍵詞】主任檢察官 辦案責(zé)任制 改革理念

【中圖分類(lèi)號(hào)】D926.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

主任檢察官辦案責(zé)任制改革的路徑

主任檢察官的改革主要有三種路徑：一是自上而下型，即頂層做好科學(xué)設(shè)計(jì)方案，然后在下面推行，根據(jù)推行過(guò)程中反映的情況來(lái)不斷修正。二是自下而上型，即基層探索，然后頂層根據(jù)基層探索出的經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定具體方案。三是上下結(jié)合型，這是推行這次改革的高層聲音。顯然，第三種方案聽(tīng)起來(lái)很完美，但是卻不一定適合司法改革，緣于不好操作。改革是一個(gè)嚴(yán)肅的事情，高層的每一個(gè)決定都必須縝密、慎重，顯然不可能根據(jù)各地試點(diǎn)情況來(lái)反復(fù)修改改革方案，否則就有朝令夕改之嫌。第二種路徑對(duì)于頂層來(lái)說(shuō)要省事些，這次的主任檢察官改革基本上是采用的第二種路徑，這種路徑也有不少優(yōu)點(diǎn)，能廣納民智、集思廣益，但是這種路徑也有不少缺點(diǎn)，那就是改革成本較大，改革效率低下。學(xué)界不少人士認(rèn)為這次主任檢察官改革試點(diǎn)工作已經(jīng)取得的成效與高層當(dāng)初“可復(fù)制、可推廣”的愿想之間的暫時(shí)還存在差距，糾其主要原因就是這種改革路徑的選擇。

首先，自下而上的改革路徑導(dǎo)致改革容易碰壁。中國(guó)有自己的特色國(guó)情，以至于在檢察權(quán)這樣具有濃厚的司法屬性的權(quán)力定位上，我們也不得不承認(rèn)其行政屬性，這被學(xué)者戲稱為“生于司法，卻無(wú)往不在行政之中”①。行政屬性的濃厚導(dǎo)致改革的被動(dòng)，比如在物質(zhì)待遇方面，除了極個(gè)別地方，絕大多數(shù)試點(diǎn)單位都沒(méi)有落實(shí)，究其原因是地方財(cái)政部門(mén)和人社部門(mén)通不過(guò)，通不過(guò)的理由在于檢察機(jī)關(guān)報(bào)的改革方案中關(guān)于改善職級(jí)待遇的的條文沒(méi)有明確的高層文件規(guī)定，容易被地方行政部門(mén)認(rèn)為是“師出無(wú)名”，換言之這與當(dāng)前的工資和財(cái)稅制度存在沖突。此外，有些地方探索和地方黨委溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取取得地方的支持，這不失為一條捷徑，但是這是本末倒置，背離了此次司改去地方化、去行政化的主題，是走回頭路的表現(xiàn)，釜底抽薪之計(jì)應(yīng)該是頂層對(duì)于財(cái)稅制度的匹配改革設(shè)計(jì)。

其次，自下而上型改革容易沒(méi)有中心。如關(guān)于主任檢察官的稱謂問(wèn)題，有些地方的試點(diǎn)就稱之為員額制的檢察官，有些地方的試點(diǎn)叫主任檢察官，其實(shí)這不是簡(jiǎn)單的稱謂差別的問(wèn)題，而是稱謂背后檢察執(zhí)法辦案主體的認(rèn)識(shí)分歧問(wèn)題。要從一組人里面選擇一定數(shù)量的優(yōu)秀人才，有兩條路徑：一是宣布優(yōu)秀人員的名單，沒(méi)有列入名單的自動(dòng)淘汰，二是宣布不優(yōu)秀人員的名單，列入不優(yōu)秀人員名單的人自動(dòng)淘汰，兩種路徑的目的是一樣的，但是最終的執(zhí)法辦案責(zé)任主體卻又差別，一種是主任檢察官，一種是檢察官。其實(shí)檢察改革可謂是蓋一棟高樓，應(yīng)該在基本框架確立的基礎(chǔ)之上，再進(jìn)行其他的“細(xì)致裝修”，如果對(duì)于基礎(chǔ)框架性的東西沒(méi)有基本共識(shí)，那么有可能導(dǎo)致在吊角樓的框架基礎(chǔ)之上搞歐式風(fēng)格的裝修，既根基不穩(wěn)又不倫不類(lèi)。

最后，自下而上的改革容易導(dǎo)致改革效率低下。檢察官辦案責(zé)任制改革是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，而這個(gè)系統(tǒng)工程最大的困難顯然不是來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)部，而是來(lái)自系統(tǒng)外部。比如在大部制還是小部制的取舍上，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為“實(shí)行辦案組編制，行扁平化管理，則由于克服部門(mén)林立、人浮于事的弊端，更有利于辦案”②，但是多數(shù)試點(diǎn)單位卻并沒(méi)有采取取消內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、合并部門(mén)的實(shí)際行動(dòng)。顯然這并非這些試點(diǎn)單位懶政消極，究其原因，有的是出于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的考慮，比如捕訴合一有可能導(dǎo)致逮捕權(quán)的濫用；有的是出于改革阻力的考慮，畢竟會(huì)有很大比例的部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)被“削職為民”，這部分人會(huì)有意見(jiàn)；更多的是出于對(duì)中國(guó)現(xiàn)有體制的考慮，檢察機(jī)關(guān)平時(shí)向編辦要編制本來(lái)就十分困難，要撤銷(xiāo)二級(jí)機(jī)構(gòu)十分容易，但是如果將來(lái)的最終方案還是采取小部制不撤銷(xiāo)二級(jí)機(jī)構(gòu)，那么要恢復(fù)這些機(jī)構(gòu)就會(huì)十分困難，顯然持觀望態(tài)度是一種不得已的穩(wěn)妥選擇。

綜上所述，司法改革有其特殊性，自下而上的改革進(jìn)路確實(shí)弊害較多，學(xué)者也認(rèn)為“司法體制改革需要立足于系統(tǒng)觀基礎(chǔ)之上的‘頂層設(shè)計(jì)’，也需要設(shè)計(jì)者擁有縝密思維、理性精神，避免改革中肓動(dòng)主義”③。如果高層設(shè)計(jì)改革方案越詳盡，下面的改革推行質(zhì)量和效率就將大大提高。當(dāng)下主任檢察官的改革已經(jīng)進(jìn)入到了關(guān)鍵時(shí)期，地方探索與頂層設(shè)計(jì)之間的不協(xié)調(diào)讓不少人士對(duì)此次改革持悲觀態(tài)度，亟待高層就某些根本性的問(wèn)題做出明確的規(guī)劃方案。

主任檢察官辦案責(zé)任制改革的科學(xué)性

一個(gè)改革要科學(xué)推進(jìn)有兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題需要明確，一是改革要解決的問(wèn)題是什么，二是為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是改革的中心問(wèn)題，第二個(gè)問(wèn)題是改革的方向問(wèn)題。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題比較好回答，這次改革的一個(gè)重要主題是去行政化，究其原因是過(guò)去部分負(fù)責(zé)人審批案件，行政化色彩濃厚，既不能體現(xiàn)司法親歷性和判斷性的要求，也不符合“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”的司法規(guī)律。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題則需要認(rèn)真研究，如果沒(méi)有認(rèn)識(shí)到癥結(jié)所在，再多的努力也是無(wú)用功。

第二個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是行政化的成因問(wèn)題。以被學(xué)界詬病的檢察辦案“三級(jí)審批”制為例，有學(xué)者認(rèn)為“《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》規(guī)范了檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、監(jiān)察部門(mén)等監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)等事項(xiàng)”是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)之一。④筆者認(rèn)為，將規(guī)定部門(mén)負(fù)責(zé)人審判案件視為強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)際上是表面上的理解，真正帶來(lái)的后果是行政化色彩的強(qiáng)化，是行政審批的法律化。

查閱相關(guān)法律法規(guī)，并沒(méi)有出現(xiàn)部門(mén)負(fù)責(zé)人審核的規(guī)定，但《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第四條規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。”這就將長(zhǎng)期以來(lái)默認(rèn)的部門(mén)負(fù)責(zé)人審批案件的做法合法化了。這也反映出我們現(xiàn)在之所以推行主任檢察官改革某種程度上并非是“經(jīng)不好”，而是“好經(jīng)被念歪了”。因此，這次的主任檢察官改革必須具有科學(xué)性，要在制度層面上防止行政化的再次侵襲。

科學(xué)的定義十分廣泛，改革是否科學(xué)也只有不斷通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。主任檢察官改革要充分考慮制度規(guī)則可承受性、隊(duì)伍能力可承受性、民眾心理可承受性，緊緊圍繞完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制這一核心，立足實(shí)際探索創(chuàng)新，不折不扣推進(jìn)改革。一是理論準(zhǔn)備。要就改革涉及的重大理論問(wèn)題開(kāi)展廣泛的研討論證，廣泛借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。目前全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)就主任檢察官改革舉辦了多次理論研討會(huì)，就一些理論問(wèn)題進(jìn)行了探討，但是很多問(wèn)題還沒(méi)有形成一致意見(jiàn)，還需要繼續(xù)深入。二是工作準(zhǔn)備。要就試點(diǎn)情況開(kāi)展主任檢察官理論實(shí)證研究，總結(jié)歸納好的經(jīng)驗(yàn)做法。三是人才準(zhǔn)備。“巧婦難為無(wú)米之炊”，檢察改革終歸需要高素質(zhì)的檢察隊(duì)伍的支撐，要按照專(zhuān)業(yè)化、精英化隊(duì)伍建設(shè)要求，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀年輕干部和業(yè)務(wù)骨干的摸排、培養(yǎng)、儲(chǔ)備、使用，確保檢察隊(duì)伍的全面優(yōu)化。

主任檢察官辦案責(zé)任制改革的同步性

在宏觀方面，主任檢察官改革與橫向公務(wù)員的改革并非同步。雖然改革不是大家分紅利，但是改革中利益平衡卻是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題，這里以公務(wù)員的工資改革為例。2014年《國(guó)家公務(wù)員及參照公務(wù)員管理人員工資改革方案》出臺(tái)，其中在待遇方面規(guī)定低一級(jí)的公務(wù)員滿一定年限可以按照高一級(jí)的公務(wù)發(fā)放待遇，比如正科級(jí)公務(wù)員滿十五年，按副處級(jí)發(fā)放待遇，而且沒(méi)有員額限制，時(shí)限屆滿自動(dòng)升級(jí)。對(duì)比檢察機(jī)關(guān)的主任檢察官辦案責(zé)任制改革在待遇方面的規(guī)定，主任檢察官實(shí)行員額制，中央的紅線是不超過(guò)該單位政法編制39%，即能享受待遇改善的是少數(shù)人。因此最終的結(jié)果可能是檢察機(jī)關(guān)的平均待遇低于公務(wù)員平均待遇。顯然這不是真正意義上高層追求的“對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度”。檢察官辦案責(zé)任制改革追求職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的結(jié)果不能是檢察官身份的低微化、待遇的微薄化。如果沒(méi)有良好的平衡，必然不利于檢察隊(duì)伍的穩(wěn)定，也不利于改革的順利推進(jìn)。

在微觀方面，檢察系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)配套制度改革并不同步?！爸袊?guó)的司法的確需要大的制度化改造，但是改造不能畢其功于一役，它是一種漸進(jìn)的過(guò)程，它需要一定的條件、觀念和具體制度的支撐?！雹輵?yīng)該說(shuō)各地的試點(diǎn)實(shí)踐都是朝著檢察隊(duì)伍職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化的方向推進(jìn)，大制度設(shè)計(jì)可圈可點(diǎn)，但是對(duì)于小制度的構(gòu)建卻乏善可陳。比如在各部門(mén)主任檢察官比例的確定上，不少試點(diǎn)單位各部門(mén)主任檢察官的比重大致是依照該部門(mén)的總?cè)藬?shù)來(lái)配備的，但是這樣的平均主義卻隱藏著重大的矛盾。以自偵部門(mén)為例，針對(duì)自偵工作的特殊性，刑訴法第一百一十六條規(guī)定，“訊問(wèn)的時(shí)候，偵查人員不得少于二人”，按照現(xiàn)在試點(diǎn)改革方案，將來(lái)檢察輔助人員將不能參與訊問(wèn)，亦即反推自偵部門(mén)需要更多的主任檢察官；而對(duì)于公訴部門(mén)而言除特別重大案子之外，一般案件只需一名主任檢察官配備一個(gè)檢察輔助人員即可，亦即在現(xiàn)有制度框架下主任檢察官比例分配的平均主義也許能平衡利益訴求但是卻不一定能平衡辦案需求。如果不對(duì)這些小制度及時(shí)予以完善，很可能主任檢察官的改革成效堪憂。

主任檢察官辦案責(zé)任制改革的穩(wěn)妥性

之前的主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制改革被認(rèn)為是“沒(méi)有生機(jī)的死水”⑥，備受學(xué)界對(duì)于放權(quán)不徹底的指責(zé)。這次改革的一個(gè)重大主題就是放權(quán)，要把檢察權(quán)力盡可能地下放給主任檢察官，使主任檢察官能依法獨(dú)立辦案，權(quán)力清單的設(shè)置就是一個(gè)很重要的途徑。不少試點(diǎn)單位將檢察職權(quán)進(jìn)行分級(jí)授權(quán)，有些試點(diǎn)單位直接由檢察長(zhǎng)審批的案件減少了80%以上。應(yīng)該說(shuō)這種大尺度的放權(quán)值得稱贊，這也符合司法親歷性、判斷性的要求。但是改革也需要穩(wěn)妥推進(jìn)，改革成功與否的最重要標(biāo)準(zhǔn)是是否能保證案件質(zhì)量。總的說(shuō)來(lái)，關(guān)于穩(wěn)妥推進(jìn)主任檢察官辦案責(zé)任制改革有兩條路徑，一是在對(duì)主任檢察官放權(quán)時(shí)進(jìn)行限縮，二是加強(qiáng)對(duì)于主任檢察官行使權(quán)力的監(jiān)督。

關(guān)于第一條路徑，有學(xué)者提出了放權(quán)的五個(gè)原則，一是“大小原則”，即重大事項(xiàng)按三級(jí)審批原則不放權(quán)；二是“上下原則”，即如決定不起訴或撤銷(xiāo)案件，則因打破原辦案邏輯等下行（逆行）案件不放權(quán)；三是“書(shū)狀原則”，即重要案件的書(shū)面決定不放權(quán)；四是“爭(zhēng)議性原則”，即爭(zhēng)議性大的重要案件不放權(quán)；五是“強(qiáng)制性原則”，即如逮捕、拘留、拘傳等妨礙公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的強(qiáng)制性偵查措施不放權(quán)。這五個(gè)原則能對(duì)放權(quán)進(jìn)行必要的限制，有一定合理性，但筆者認(rèn)為這種有選擇性的放權(quán)并非完善，相反有可能是買(mǎi)櫝還珠。

首先，不符合這次改革的基調(diào)。這次主任檢察官改革的基調(diào)是放權(quán)，尤其是改革肇始之期，更應(yīng)該盡最大可能的放權(quán)，一開(kāi)始就限縮權(quán)力的下放的做法，有可能使改革亦步亦趨，無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革的初衷。其次，上述原則不一定準(zhǔn)確。比如大小原則，對(duì)于基層院來(lái)說(shuō)尚有合理性，但是對(duì)于地市級(jí)以上的檢察院而言，所辦案件多數(shù)是可能判處無(wú)期徒刑以上的重大案件，如若真的對(duì)于此類(lèi)案件不放權(quán)，則主任檢察官辦案責(zé)任制改革似乎只能在基層推行。再次，不符合責(zé)任明確原則。眾所周知，原則具有概括性和抽象性，顯然與責(zé)任認(rèn)定密切關(guān)聯(lián)的權(quán)力更應(yīng)該是具體的、明確的，在檢察官權(quán)限方面顯然應(yīng)該有明確的權(quán)力清單，而不能籠統(tǒng)的堅(jiān)持“法無(wú)明文禁止即允許”，各地的試點(diǎn)方案中也鮮有以列明原則來(lái)限制放權(quán)的做法。最后，從比較法的角度來(lái)看，上述原則也不盡科學(xué)。以決定不起訴為例，美國(guó)的檢察官對(duì)于起訴或不起訴，是經(jīng)大陪審團(tuán)起訴還是檢察官直接起訴，均由檢察官獨(dú)立決定，基本不受任何審查?！叭毡倦S著發(fā)展的需要，開(kāi)始奉行起訴便宜主義，賦予其檢察官起訴裁量權(quán)?！雹呖梢?jiàn)所謂的“下行”案件也并非不能下放。

筆者認(rèn)為，限縮權(quán)力的下放雖然能使改革穩(wěn)妥推進(jìn)，但是如上所述，卻是弊大于利，正確的做法應(yīng)該是第二種路徑，即盡可能放權(quán)，同時(shí)加大對(duì)于主任檢察官權(quán)力行使的監(jiān)督。臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于對(duì)主任檢察官的監(jiān)督有司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察官評(píng)鑒及懲戒以及其它綜合監(jiān)督機(jī)制。⑧就中國(guó)語(yǔ)境而言，應(yīng)該從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面完善監(jiān)督工作。

在外部監(jiān)督方面，一方面要自覺(jué)接受人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。積極配合人大和政協(xié)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，邀請(qǐng)代表座談?wù){(diào)研、觀摩庭審、視察工作，爭(zhēng)取人大支持。另一方面要接受輿論和新聞媒體的監(jiān)督。有些時(shí)候當(dāng)局者迷旁觀者清，雖然過(guò)度的外部監(jiān)督可能導(dǎo)致司法民主化，而司法民主化很可能會(huì)侵犯司法專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，甚至破壞我國(guó)在司法職業(yè)化建設(shè)中所取得的成果，但基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，“中國(guó)的司法改革必須尋求更為現(xiàn)實(shí)的司法權(quán)威樹(shù)立路徑—就當(dāng)下來(lái)看只能是司法與民主相結(jié)合的路徑”⑨。

在內(nèi)部監(jiān)督方面，一是要強(qiáng)化自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，規(guī)范司法行為。就當(dāng)下而言要及時(shí)構(gòu)建科學(xué)合理的遴選（懲戒）委員會(huì)，并制定完善的責(zé)任追究辦法和機(jī)制。二是要依托電子檢務(wù)工程建設(shè)，深度開(kāi)發(fā)、利用、整合以統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)為核心的信息化平臺(tái)資源，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督制約效應(yīng)，確保檢察權(quán)正確、規(guī)范、高效運(yùn)行。三是完善案件質(zhì)量評(píng)查制度，要完善案件質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大案件評(píng)查范圍、豐富案件評(píng)查方式，科學(xué)處理案件評(píng)查結(jié)果。

（作者為西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生、四川省成都市人民檢察院檢察官）

【注釋】

①龍宗智：“檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革”，《法學(xué)研究》，2013年第1期，第169～191頁(yè)。

②龍宗智：“檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問(wèn)題研究”，《中國(guó)法學(xué)》，2015年第1期，第84～100頁(yè)。

③陳衛(wèi)東：“司法‘去地方化’：司法體制改革的邏輯、挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)”，《環(huán)球法律評(píng)論》，2014年第1期，第57～61頁(yè)。

④楊圣坤：“檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整與發(fā)展—以檢察官辦案責(zé)任制改革為背景”，《時(shí)代法學(xué)》，2014年第6期，第56頁(yè)。

⑤孫謙：《檢察：理念、制度與改革》，北京：法律出版社，2004年，第453頁(yè)。

⑥謝佑平，潘祖全：“主任檢察官制度的探索與展望—以上海閔行區(qū)人民檢察院試點(diǎn)探索為例”，《法學(xué)評(píng)論》，2014年第2期，第191～196頁(yè)。

⑦王玨：“主任檢察官之域外經(jīng)驗(yàn)與借鑒”，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期，第71～75頁(yè)。

⑧施慶堂，林麗瑩：“臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度”，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期，第29頁(yè)。

⑨呂明，李巖：“司法民主的空間：必要性、可行性及限度”，《云南社會(huì)科學(xué)》，2013年第1期，第145頁(yè)。

責(zé)編 /許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）