治理現(xiàn)代化是重拾 東北輝煌的基石

李春苗

【摘要】新常態(tài)下東北振興不是簡(jiǎn)單的政策扶持，而是要快速建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。但現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵是要有符合發(fā)展需要的治理結(jié)構(gòu)保證。要打造服務(wù)型政府，按照十八大精神，盡快完成政府職能的轉(zhuǎn)變，努力推動(dòng)政府行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有這樣，制約東北的體制機(jī)制性因素才能徹底消除。

【關(guān)鍵詞】 東北現(xiàn)象 治理現(xiàn)代化 對(duì)策 【中圖分類號(hào)】F207 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

東北在2014年突遭經(jīng)濟(jì)增速大幅回落，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注和思考。分析東北政府和企業(yè)的治理問(wèn)題，有助于人們正確理解和認(rèn)識(shí)“東北現(xiàn)象”，從而找到更有效的破解之策。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的權(quán)力運(yùn)行方式在今天的東北仍然表現(xiàn)得相對(duì)典型和突出，其巨大的慣性在一定程度上消解和解構(gòu)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大影響力和沖擊力。政府的治理行為常常帶有以下典型特征：一是權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活直接的干預(yù)過(guò)多。從東北地區(qū)這些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)看，幾乎每一個(gè)大大小小的決策、每一個(gè)細(xì)小行動(dòng)，都是在政府一手操辦和干預(yù)下進(jìn)行的，行政權(quán)力對(duì)資源配置長(zhǎng)期以來(lái)都在起決定性的作用。二是全能型政府特征明顯。政府包攬的社會(huì)事務(wù)過(guò)多、過(guò)雜、過(guò)細(xì)，即使是社會(huì)力量可以參與和承辦得好的教育、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老等公共性事務(wù)，也隨處可見(jiàn)政府微觀干預(yù)的影子。這讓許多社會(huì)力量止步各類公共事業(yè)之外，也沒(méi)有機(jī)會(huì)合作參與社會(huì)管理。三是權(quán)力壟斷。政府基于利益而不是服務(wù)的行政行為在職能部門(mén)和基層比較普遍，有利益的好事互相爭(zhēng)搶，有時(shí)還要驚動(dòng)上級(jí)來(lái)協(xié)調(diào)沖突；對(duì)部門(mén)和個(gè)人沒(méi)有好處的事情，能躲就躲，能推則推。四是群眾難以行使對(duì)政府及官員行為有效的監(jiān)督權(quán)。兩年來(lái)東北大大小小“老虎”、“蒼蠅”的劣跡，可見(jiàn)一斑。五是庸政懶政，作風(fēng)懈怠。這在全國(guó)都比較常見(jiàn)，但在東北和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)表現(xiàn)得相對(duì)突出些，政府不知道應(yīng)該做什么、怎樣去作為。庸政懶政，看似渺小，實(shí)則是政府治理上的腐敗。

東北傳統(tǒng)的治理文化有依賴政府的強(qiáng)烈色彩

在東北傳統(tǒng)的治理文化中，有著極其強(qiáng)烈的對(duì)政府依賴的色彩。在上世紀(jì)90年代掀起的簡(jiǎn)政放權(quán)浪潮中，東北的許多地方政府也在積極嘗試著把企業(yè)推向市場(chǎng)。為此出臺(tái)了許多政策和措施，但都沒(méi)有收到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)后，企業(yè)活力增強(qiáng)和地方經(jīng)濟(jì)大幅提高的效果。政府簡(jiǎn)政放權(quán)并沒(méi)有給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)上的活力，許多企業(yè)不習(xí)慣于成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體面向市場(chǎng)，不習(xí)慣于在沒(méi)有政府的干預(yù)下經(jīng)營(yíng)，一些企業(yè)還出現(xiàn)了離開(kāi)政府管制的拐棍不知道如何經(jīng)營(yíng)的尷尬現(xiàn)象。

當(dāng)然，產(chǎn)生這種“東北現(xiàn)象”的原因很多，但重要的一點(diǎn)可以肯定：即在這一輪政府的簡(jiǎn)政放權(quán)中，并沒(méi)有同時(shí)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，公司的治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生明顯或?qū)嵸|(zhì)性的變化，利益（害）相關(guān)者的責(zé)任和權(quán)利都沒(méi)有明確并落實(shí)到位。在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有分離的條件下，行使資產(chǎn)所有權(quán)的政府常常還要以所有權(quán)者身份干預(yù)公司的日常經(jīng)營(yíng)。即使是進(jìn)行了股權(quán)多元化改制的企業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)的所有者，在確保國(guó)有資本不流失的借口下，哪怕只有1%的股權(quán)，也要行使100%的權(quán)力。這就是前期東北企業(yè)改制過(guò)程中出現(xiàn)的治理亂象。本來(lái)平等地對(duì)待每個(gè)利益相關(guān)者的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，是《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定的法治原則，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，許多代表資本所有者的政府部門(mén)，在GDP指標(biāo)考核下，逐步異化成資本市場(chǎng)上的尋利者，而真正為企業(yè)的生存和發(fā)展傾注了大量人力資本的經(jīng)營(yíng)者和職工，是不能夠按公司治理結(jié)構(gòu)行使決策或建議權(quán)的。當(dāng)他們連相關(guān)者的權(quán)力都不能行使，其義務(wù)擔(dān)當(dāng)就逐漸喪失。受傳統(tǒng)治理文化的影響，東北沒(méi)能分享到多少這一輪企業(yè)改革的紅利。

當(dāng)然，從歷史上看，當(dāng)年?yáng)|北老工業(yè)基地輝煌的背后，有與之發(fā)展相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)?！捌髽I(yè)辦社會(huì)”就是其典型的特色之一，這種明顯帶有“政企合一”色彩的政府和企業(yè)“合二為一”的治理形態(tài)，在共和國(guó)的歷史上、乃至改革開(kāi)放的今天仍然有其特殊的合理性。主要原因不外乎企業(yè)所在區(qū)域政府管理缺位，社會(huì)服務(wù)供給不足或幾乎沒(méi)有，為了方便生活、生產(chǎn)，解決好職工購(gòu)物、住房、就醫(yī)、子女上學(xué)等難題。在這里，企業(yè)是把它作為給職工的福利承擔(dān)起來(lái)的。其積極的作用：一可以吸引人才；二可以提高職工的歸屬感和凝聚力。

作為有著濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的國(guó)有企業(yè)，當(dāng)效益不錯(cuò)時(shí)，可以自行消化一切辦社會(huì)的成本，可是一旦企業(yè)效益不好，就難以承擔(dān)辦社會(huì)低效帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。以東北某國(guó)有資源型企業(yè)為例，年均負(fù)擔(dān)辦社會(huì)的成本費(fèi)用高達(dá)數(shù)億元（僅管理費(fèi)用年均高達(dá)近2億元）。在能源緊缺、企業(yè)效益好的時(shí)候，企業(yè)并不在乎這些成本，但隨著市場(chǎng)需求疲軟、煤價(jià)不斷走低，企業(yè)收入和利潤(rùn)持續(xù)下滑低迷，幾近虧損狀態(tài)。此時(shí)若分離辦社會(huì)職能，企業(yè)又無(wú)力支付屬地社會(huì)化管理的巨額費(fèi)用。長(zhǎng)期形成的“福利定勢(shì)”，又使得職工根本不愿意分離辦社會(huì)職能，寧可工資低些也不愿意取消這種企業(yè)辦社會(huì)的福利；而企業(yè)決策者從國(guó)有資產(chǎn)保有和職工穩(wěn)定等因素考慮，主觀上也沒(méi)有分離辦社會(huì)職能的積極性。即便成為企業(yè)發(fā)展的包袱，也不愿去設(shè)法甩掉。

沉重的辦社會(huì)成本，影響社會(huì)資本的進(jìn)入；不引進(jìn)社會(huì)資本，現(xiàn)代企業(yè)制度根本就不可能建立起來(lái)，沒(méi)有現(xiàn)代企業(yè)制度，就形成不了在現(xiàn)代企業(yè)制度框架下的公司治理結(jié)構(gòu)，也不存在真正意義的市場(chǎng)化程度。企業(yè)沒(méi)有活力、不能面向市場(chǎng)，當(dāng)資源（本）壟斷的地位逐漸消退，經(jīng)濟(jì)下滑成為必然。如果區(qū)域內(nèi)企業(yè)增速放緩或虧損發(fā)生量變，就會(huì)產(chǎn)生整個(gè)區(qū)域的“斷崖式下滑”現(xiàn)象。只有分離辦社會(huì)職能，企業(yè)才能夠輕裝上陣。

大慶油田，一直創(chuàng)造和書(shū)寫(xiě)著共和國(guó)自力更生的輝煌和傳奇。早在上世紀(jì)連續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)三十年的九十年代初，許多有真知灼見(jiàn)的專家學(xué)者就論證了國(guó)際上資源型城市的興衰，呼吁不要讓大慶成為前蘇聯(lián)的巴庫(kù)。傳承了第一代具有創(chuàng)業(yè)精神和高度的歷史責(zé)任感和危機(jī)感的大慶領(lǐng)導(dǎo)集體，吹響了“二次創(chuàng)業(yè)”的號(hào)角，成為我國(guó)提出“二次創(chuàng)業(yè)”概念的最早城市。但是在二次創(chuàng)業(yè)的過(guò)程中，源自管理體制及其產(chǎn)生的治理結(jié)構(gòu)，成了二次創(chuàng)業(yè)中的最大的資源利用障礙。從大慶二次創(chuàng)業(yè)的條件看，最直接、有效的路徑莫過(guò)于延伸、拓展以石油化工為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈，形成新的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。但由于管理體制的問(wèn)題，導(dǎo)致該市沒(méi)有尋找到相對(duì)完善的治理結(jié)構(gòu)，無(wú)法利用資源稟賦拓展或構(gòu)建以石油化工為基礎(chǔ)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)體系。在穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的大好形勢(shì)下，深層次的治理問(wèn)題、體制機(jī)制障礙及矛盾都被深深地掩蓋著，一旦出現(xiàn)原油減產(chǎn)，這些深埋著的問(wèn)題都慢慢暴露出來(lái)。替代產(chǎn)業(yè)乏力，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)沒(méi)有形成足夠的替代能力，導(dǎo)致地方稅收的銳減。①此外，東北資源型城市的治理問(wèn)題還直接導(dǎo)致單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型乏力，也是“斷崖式下滑”現(xiàn)象產(chǎn)生的又一主要原因。

從政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理看，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主要支柱性來(lái)源的東北，政府自然有掌控資源配置權(quán)的偏好。這就有可能構(gòu)成對(duì)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”的挑戰(zhàn)和沖擊，從而也抑制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有可能成為壓抑國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)的積極性和創(chuàng)新力。實(shí)踐表明，凡是市場(chǎng)作用發(fā)揮得比較充分的地方，資源利用率就高，經(jīng)濟(jì)活力就強(qiáng)，可持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)就明顯。其根本原因在于市場(chǎng)有強(qiáng)勁的利益刺激、良好的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向、高效的資源配置、靈活快速的市場(chǎng)反映、獎(jiǎng)勤罰懶的激勵(lì)功能等治理優(yōu)勢(shì)。在受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想禁錮了多年的東北，很少能夠找到一個(gè)真正意義上的、充分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下崛起的區(qū)域樣本。我們反而看到，近幾年利用行政資源產(chǎn)生的各類不是政府、不像企業(yè)的所謂“平臺(tái)企業(yè)”怪胎。今天，在全國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)榜單中，我們很少看到東北民營(yíng)企業(yè)入圍。

政府長(zhǎng)期掌控和行使對(duì)市場(chǎng)資源的配置權(quán)力，對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極其不利。企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的非市場(chǎng)化運(yùn)作，也是政府長(zhǎng)期的治理錯(cuò)位，讓國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)都進(jìn)入了經(jīng)營(yíng)的誤區(qū)。企業(yè)通過(guò)非市場(chǎng)化的方式變現(xiàn)資源和購(gòu)買資源，嚴(yán)重地扭曲了企業(yè)作為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和創(chuàng)造精神。

東北經(jīng)濟(jì)的“斷崖式下滑”決非一日之寒，但重振東北經(jīng)濟(jì)的雄風(fēng)不需要“滴水穿石”，關(guān)鍵是要盡快形成有利于推動(dòng)各方積極參與東北振興的治理結(jié)構(gòu)。

治理模式的轉(zhuǎn)變應(yīng)對(duì)之策：一是打造服務(wù)型政府，按照十八大精神，盡快完成政府職能的轉(zhuǎn)變，努力推動(dòng)政府行政權(quán)力的陽(yáng)光下運(yùn)行；二是在治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，要特別重視社會(huì)各界合作參與對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的管理工作，在不斷規(guī)范政府行政行為的過(guò)程中，完善權(quán)力制約機(jī)制和群眾監(jiān)督機(jī)制；三是繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)掘比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的引導(dǎo)作用；四是加快推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展；五是資源型城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，更應(yīng)該注意政府和企業(yè)治理的現(xiàn)代化建設(shè)。

新常態(tài)下東北振興不是簡(jiǎn)單的政策扶持，而是要快速建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。但現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵是要有符合發(fā)展需要的治理結(jié)構(gòu)保證，只有這樣，制約東北的體制機(jī)制性因素才能徹底消除。雖然，市場(chǎng)化或私有化不一定是東北老工業(yè)基地改革的唯一發(fā)展方向，但有效的治理體系必須建立，否則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力就一定激發(fā)不出來(lái)。從這個(gè)意義上看，治理的現(xiàn)代化就成為重拾東北輝煌的基石！

（作者為中國(guó)人力資本研究院秘書(shū)長(zhǎng)；首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士研究生李莉?qū)Ρ疚囊嘤胸暙I(xiàn)）

【注釋】

①《新東北現(xiàn)象調(diào)查：部分國(guó)企守著金飯碗沒(méi)飯吃》，新華網(wǎng)，2015年02月15日。

責(zé)編/張夏夢(mèng)