國企改革硬骨頭在哪里？

王哲

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟從而替代長期以來以行政化兼并重組為主要手段的國資國企改革，被普遍認為是新一輪國資國企改革的主要路徑。

截至發(fā)稿之時，國家版的國資國企改革總體方案正由國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等分別牽頭制定完善。事關百萬億規(guī)模國有資產(chǎn)的國資國企改革的頂層設計方案，即將取得更多突破性進展。

“改革不能瞻前顧后、畏首畏尾，要敢于碰硬。”本刊記者注意到，十八屆三中全會以來，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任、黨委書記張毅在多個不同場合強調，改革要敢于碰硬，大膽實踐，以自我變革的勇氣解決自身存在的突出問題，只有突破國企改革最需突破的難點，改革才有可能向縱深推進。政府和企業(yè)都要敢于承受改革帶來的陣痛，“小不忍則亂大謀”，不改革才是最大的風險。

國資監(jiān)管自我革命

“拉郎配”、“媳婦太多一個婆婆怎么管”、“管得過多過細”……國資委成立12年來，對其批評質疑之聲不絕于耳，國資監(jiān)管體制改革更被業(yè)內公認為深化改革最為緊迫也最困難的任務之一。如何重新定位？如何探索新的監(jiān)管模式？這是擺在中央及地方國資委面前一道待解的大題，且時間緊迫。

“國資委監(jiān)管工作的改革不應是動其皮毛的修修補補，而必須是動其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。”去年年底召開的一次會議上，張毅談到國資改革時言辭犀利。他指出，各項改革措施都要立足于進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進國有企業(yè)與市場經(jīng)濟更好融合。要注重把該企業(yè)行使的權力放給企業(yè)，不該企業(yè)負擔的包袱卸下來，切實增強企業(yè)作為獨立市場主體的活力和競爭力。

記者從有關央企內部人士處獲悉，在上一輪國企改革中，國資委主導了很多央企的合并重組，不少企業(yè)的整合取得了比較滿意的效果，比如電信行業(yè)；但是“必須成為行業(yè)前三，否則國資委就給你找婆家”的提法也引發(fā)了“拉郎配”的質疑，部分企業(yè)重組成本之高超乎想象，也并未達到大而強的效果。

中國外運與中國長航的合并就被認為是一次并不和諧的聯(lián)姻，兩家公司原本在航運央企中都不處于領先位置，在戰(zhàn)略發(fā)展和業(yè)務模式上也沒有很強的互補性，企業(yè)經(jīng)營理念和文化傳統(tǒng)迥異，但為了不被“大魚”吃掉而被動地選擇了合并。從2008年12月19日國資委下發(fā)通知批準重組開始，兩家公司長期在為重組方案的細節(jié)爭論不休，始終難以磨合，內部矛盾與紛爭不斷，業(yè)務重合部分也沒能協(xié)調一致。中外運長航集團經(jīng)歷了巨額虧損，原長航旗下的長航油運成了A股市場上首家退市的央企股票，另一只股票ST鳳凰也在退市邊緣掙扎，來自長航的集團總經(jīng)理、副董事長劉錫漢被調離。歷盡劫波之后，中外運長航集團也在痛定思痛，希望借力頂層設計，進行自上而下的改革，解決合并后的遺患。

“既不能越位，也不能失位，把該放的堅決放到位，把該給的堅決給到位，同時該管的也要管到位。不要總以為政府部門比市場高明，政企分開、政資分開，是搞好國企的大前提，企業(yè)才能真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體?！敝袊ù髮W資本研究中心主任劉紀鵬接受記者采訪時指出，新一輪國資監(jiān)管體制改革的基本方向已經(jīng)明確，各級國資委將把改組組建國有資本投資運營公司作為今后管資本的平臺，“國資管理由管資產(chǎn)向管資本轉型，目的是更加強調資本的流動性。”

“目前國企改革爭議最多的是國資監(jiān)管改革是否會導致國有經(jīng)濟控制力下降的問題?！眲⒓o鵬指出，過渡期國資監(jiān)管定位應包括管資本、推動改革、推進結構調整、化解歷史問題和確保社會穩(wěn)定等。

分類監(jiān)管如何操作

十八屆三中全會提出要準確界定不同國有企業(yè)功能，此后一些地方探索提出了功能界定和分類監(jiān)管的改革方案。張毅也多次指出，2015年改革的第一項重要任務就是準確界定不同國有企業(yè)功能。對不同類別國企，明確主要特點、發(fā)展目標、改革方向，分類推進改革調整，加強分類監(jiān)管、分類考核。

“國有企業(yè)在功能上應該分成公益性企業(yè)、競爭性企業(yè)和保障性企業(yè)三類，其中保障性企業(yè)因同時具有公益性和競爭性的功能，劃分爭議比較大。另外，中央企業(yè)和其他大型國企又存在著壟斷的問題需要考量，央企功能分類后將根據(jù)所具備的不同功能確定目標和考核標準，然后根據(jù)不同的類型進行監(jiān)督和管理?！敝袊髽I(yè)改革與發(fā)展研究會副會長、國資委企業(yè)改革局原副局長周放生向本刊記者介紹說，進行國企改革時，要首先對股權以及經(jīng)營范圍進行清楚的劃分，國有企業(yè)身處不同行業(yè)，其功能目標、公司治理、改革重點有明顯不同。對提供公益性產(chǎn)品或服務的企業(yè)，就不應以盈利為目的，而是要求其履行好社會公共服務職能，充當社會公共物品提供方。而對大多數(shù)一般競爭性領域的國有企業(yè)，就必須大力去行政化，按照市場化的要求，健全公司法人治理結構等改革，使其成為獨立的現(xiàn)代企業(yè)。

周放生認為，“分類是此輪國企改革的首要問題，分類問題解決了，其他方面的改革也就好推進，如果分類不公平有爭議，會讓其他所有制企業(yè)感到更加難以平等競爭?！绷硗?，他強調，功能界定中一定要堅持國有企業(yè)市場化改革的方向，對提供公共產(chǎn)品和服務、承擔重大戰(zhàn)略任務等職能的企業(yè)，要注意把握其企業(yè)法人屬性，防止形成“準政府機構”。

厘清混改負面清單

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟從而替代長期以來以行政化兼并重組為主要手段的國資國企改革，被普遍認為是新一輪國資國企改革的主要路徑。目前有不少國企已經(jīng)引入社會資本，但在運行機制上并沒有實質性的變化。新一輪改革就是要解決這個問題。

“混合所有制企業(yè)的優(yōu)勢在于充分發(fā)揮不同所有制性質的強項，打破單一所有制的弊端，其根本目的是搞好搞活國有企業(yè)，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，實現(xiàn)國民共進，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。”國資委經(jīng)濟研究中心副主任彭建國接受本刊記者采訪時指出，除少數(shù)企業(yè)必須保持國有獨資外，絕大部分國有企業(yè)都將進行“混改”，“但決不能盲目跟風和攀比，要以有利于國有企業(yè)發(fā)展為根本目的，把自主決定權交給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需要來決定?！?/p>

彭建國特別指出，“混改”最大的難點是需要有底線和紅線，必須厘清“負面清單”，在這個清單里的行業(yè)禁止、緩行或者謹慎操作“混改”，從而避免國有資產(chǎn)的流失，“負面清單”應有以下領域：壟斷性企業(yè)，關系社會經(jīng)濟發(fā)展的重要公共服務設施，關系生態(tài)安全的自然資源領域，關系國家安全的國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，關系國家創(chuàng)新能力的重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，政策性業(yè)務強、承擔特殊功能的領域，國有資本投資公司或運營公司。 彭建國強調，央企在集團公司層面應謹慎“混改”，如果要搞也只能采取集團公司上市的形式。資本市場公開、透明，企業(yè)經(jīng)營規(guī)范，股份流動性強，兼具價值發(fā)現(xiàn)和直接融資的功能，國有資產(chǎn)和民營資產(chǎn)雙方都會認可。

利益紛爭如何化解

“大家都有‘一畝三分地’，誰也不想讓自己的權益受損?！敝袊髽I(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦對本刊記者表示，目前國企改革的頂層設計及思路已經(jīng)基本明確，最大的難點在于實施，即怎么落地，利益問題依然是最難啃的一根硬骨頭。他還提到，從目前地方提出的改革設想或思路來看，更多還是局限于增量改革，存量則等待和觀望。而實際上改革需要打破的部分就是存量，“任何人都不要以為可以在存量上打主意、做文章來保留既得利益。”

改革就是對利益關系的再調整，必須打破舊有的利益格局，這一定會有既得利益者失去利益，如此才能創(chuàng)造新的利益格局。特別是在權力部門化、部門利益化的大背景下，出臺的各種改革方案都很難避免帶有利益平衡痕跡，而這些就應該是在新一輪的改革中打破的。國企改革需要解決的很多實際問題，都是歷史的問題和現(xiàn)實的問題雜糅在一起，只有妥善解決這些問題，國企才有機會更好地往前走。國資委近期有關會議也提出，今年要積極推進剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。要加快完善相關政策，多渠道籌措資金，務求實效，積極做好“三供一業(yè)”分離移交和國有企業(yè)棚戶區(qū)改造工作。

“干部能上不能下，收入能高不能低，員工能進不能出”是在多輪國企改革之后仍然待解的難題。記者采訪的多位專家都列舉了不少事例，“打江山，坐江山，傳兒孫”的想法在一些國企領導和職工心目中根深蒂固。大慶油田去年嘗試打破職工子女包分配制度，在保留畢業(yè)于“一本”和“二本”石油專業(yè)的職工子女包分配的前提下，讓其他人通過考試再上崗，即遭遇職工強烈反對并“維權”。一家央企某高管的家鄉(xiāng)是東北某偏遠小城，其親屬的多位子女在地方普通高校畢業(yè)后“順理成章”地進入了這家企業(yè)工作。更讓人擔憂的是，部分國企一線員工拿著高薪不干活，很多工作都交給合同工、臨時工去做，出了問題讓臨時工去承擔責任。還有就是國企經(jīng)營者的身份和責任特殊，周放生概括為“盡職免責”：“說是沒有行政級別，但實際上國企經(jīng)營者們還是能在企業(yè)和政府之前來回調動，除了少數(shù)腐敗分子，央企高管都是勤勤懇懇，但很少對經(jīng)營業(yè)績的好壞負責，這也是需要進一步改革的部分?！?/p>

另外，今年央企薪酬制度改革非常重要且敏感。記者從有關方面了解到，國務院國資委為此已專門發(fā)了通知，指出本次薪酬制度改革重點對象是中央和國資委管理的領導班子成員，國有企業(yè)內部職工的薪酬分配，要依照《公司法》等法律法規(guī)和有關政策由企業(yè)自主決定。張毅特別強調央企市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配機制，“只有職業(yè)經(jīng)理人制度建立起來，同步減少行政任命管理人員，才能發(fā)揮企業(yè)家作用，去除國企行政化色彩?！?/p>