論行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度

近年來，經濟的迅速發(fā)展促使行政執(zhí)法案件大量增長，使得行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行案件銜接脫節(jié)現象愈來愈明顯，大量的案件未能進入非訴執(zhí)行程序，對違反行政行為的打擊處罰力度不夠，損害公權力的權威性，損害行政機關的執(zhí)行力。建立健全行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度迫在眉睫。筆者僅通過對當前行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接現狀的調查，就二者銜接工作解決機制的若干問題進行分析。

一、行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度存在的問題

首先，立法上不健全。目前我國關于行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行還沒有銜接制度的相關立法。關于非訴行政執(zhí)行，我國法律在《行政訴訟法》第66條、2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強制法》第53條中作出規(guī)定。我國關于行政強制執(zhí)行的立法建設比較晚，對行政強制執(zhí)行的規(guī)定還不成熟，雖然以前在一些零散的法律中有對行政強制執(zhí)行的規(guī)定，但是單獨的法律、法規(guī)剛剛在2012年實施，因此行政強制執(zhí)行權的分配問題，也缺乏明確的規(guī)定，部分法律將一些強制執(zhí)行權同時賦予了行政機關和人民法院，導致執(zhí)行局面比較混亂。立法上的不完善，不僅造成雙方執(zhí)行的沖突和執(zhí)行中的相互推諉，也致使司法權和行政權混淆不清。

其次，實踐中沖突嚴重。人民法院對非訴行政執(zhí)行案件審查標準和審查方式存在嚴重缺陷。人民法院對于非訴行政執(zhí)行的合法性進行書面審查，違背了“不告不理”的原則。人民法院應行政機關的申請，經審查后，由人民法院執(zhí)行具體的行政行為，嚴重混淆了司法權和行政權。據筆者了解調查，目前行政機關向人民法院提起非訴案件的數量眾多，從人民法院辦理情況來看，大量非訴案件積壓 ，從這個程度上講，行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接工作缺少有效制度的監(jiān)督。沒有相對人的參與，沒有雙方當事人的抗辯，與程序公正原則相違背；不是所有進入非訴執(zhí)行程序的具體行政行為都是合法的，對于一些違法的具體行政行為，書面審查是很難發(fā)現的，不利于保護行政相對人的合法權益，使得實際中相對人的權益很難得到有效保障。

二、檢察機關在行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行工作中的職能定位

社會管理創(chuàng)新是中央政法委提出的三項重點工作之一，檢察機關是憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督機關，訴訟監(jiān)督是其職能之一而非全部職能或唯一職能。通過訴訟監(jiān)督，逐步實現社會監(jiān)督，是檢察監(jiān)督職能賴以發(fā)展的基本路徑。檢察機關所肩負的社會監(jiān)督功能表現在其服務于社會管理制度完善以及多元化糾紛解決機制的構建與運行的格局中。關鍵是要結合檢察職能定位，找準切入點。

三、如何構建行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度

首先，將二者依照統(tǒng)一指導原則進行立法。我國法律、法規(guī)中，關于行政強制執(zhí)行部分，包括司法領域對其的審定執(zhí)行問題，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的制度設計，《行政訴訟法》、相關司法解釋內，流于籠統(tǒng)而失于操作，立法水平與現實需要的精細程度有清晰明顯的差距。筆者以為，制定統(tǒng)一的《行政強制法》，并切實強化對司法的相關指導工作，是解決這一問題的必由之路。

其次，完善司法審查上的銜接制度。目前，實踐中各地做法不一致，筆者認為人民法院要對具體行政行為進行司法審查。不是無條件執(zhí)行的法律文書，對非訴具體行政行為的審查與被訴具體行政行為的審查應當有所區(qū)別。審查的標準和內容應當適當，重點應放在是否明顯或嚴重影響具體行政行為的合法性、侵犯被執(zhí)行人合法權益上。

再者，通過外部監(jiān)督制約進一步推動制度規(guī)范運行。自外而內的監(jiān)督制約，永遠是任何一項制度永葆合法、健康、有序運行的最切實保障。要實現對非訴執(zhí)行工作的有效監(jiān)督，除法院審監(jiān)庭、監(jiān)察室等內部監(jiān)督、糾錯機制外，檢察機關在法律授權內，自主依法發(fā)起的剛性監(jiān)督制約行為，是不可替代之中心。檢察機關可采取的系列監(jiān)督舉措中，行政抗訴這一監(jiān)督措施舉足輕重，權限和程序最為規(guī)范，也是最主要和關鍵的監(jiān)督方式。同時，檢察權對行政權也有非常有效的約束手段，那就是反貪、瀆偵等部門。如果來自審判機關的監(jiān)督能夠不斷強化，勢將對我國的行政執(zhí)法、非訴執(zhí)行工作規(guī)范、健康發(fā)展產生積極而深遠的影響。為使檢察機關更好地履行對非訴執(zhí)行等的法律監(jiān)督職能，應當給檢察機關賦予對行政審判、非訴執(zhí)行工作的“事前監(jiān)督”權?？梢詤⒄瞻拈T有關做法，將行政案件的起訴信息、非訴執(zhí)行申請信息全部提交給檢察機關，由其自行決定是否參與到程序中來。筆者認為，檢察機關應當有權出庭監(jiān)督，法庭應當給檢察機關預留專門的監(jiān)督席位，由檢察機關自主決定參與庭審與否。檢察人員如果出庭，在結束法庭辯論后，應當當庭發(fā)表意見，對訴訟行為進行是否合法的評價。在檢察機關認為不需要參加庭審時，審判機關應提供案件整套材料給檢察機關，供其監(jiān)督。（山東省高密市檢察院 李麗）