論我國司法獨(dú)立保障機(jī)制的構(gòu)建

馬召偉

【摘要】司法獨(dú)立，是司法正義之本，是形成三權(quán)制衡的關(guān)鍵，是依法治國的必然趨勢。但是，我國司法獨(dú)立存在瑕疵，導(dǎo)致司法的公信力、認(rèn)可度與權(quán)威性都逐漸弱化，阻礙了依法治國的步伐。為了實(shí)現(xiàn)依法辦案、杜絕司法權(quán)地方化，必須建立完善的司法獨(dú)立保障機(jī)制，推進(jìn)依法治國的進(jìn)程，保證社會的公平與正義。

【關(guān)鍵詞】司法獨(dú)立 依法治國 司法地方化 法官獨(dú)立 司法垂直自治

【中圖分類號】DF 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

司法獨(dú)立的涵義與價值剖析

司法獨(dú)立起源于三權(quán)分立理論。三權(quán)分立理論認(rèn)為，立法、行政、司法都是組成國家機(jī)器的根本要素，為了保障國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與社會的長治久安，立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力必須相互分立，并且三者之間應(yīng)該建立起相互制約、相互制衡的國家權(quán)力體系。從國家的角度來說，三權(quán)分立的本質(zhì)就是權(quán)力的制約與平衡，即權(quán)力只能以權(quán)力加以約束。因?yàn)椤皺?quán)力過分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律?！雹偎痉?quán)作為審查判斷之權(quán)，是三權(quán)分立的核心，司法獨(dú)立是保障司法權(quán)審查判斷之責(zé)公平公正的基礎(chǔ)與前提。因?yàn)橹挥兴痉í?dú)立，才能從根本上保證司法權(quán)對行政權(quán)的終端評價兼具合法性、合理性與公正性，同時限制行政權(quán)的過度擴(kuò)張，保障人民的合法權(quán)益與財產(chǎn)安全；同時，也只有司法獨(dú)立，司法權(quán)才能在審理案件時展開違憲審查，以便保證憲法的權(quán)威性、至上性以及立法的公正性。簡言之，司法是法律生命之所系，司法權(quán)是維護(hù)法的價值、排除法運(yùn)行障礙的“終極武器”，司法獨(dú)立是司法權(quán)公正公平的前提與基礎(chǔ)，是行政權(quán)與立法權(quán)正當(dāng)行使的保障，是實(shí)行依法治國的先決條件。

司法獨(dú)立是公正審判的前提，是司法正義之本，是法律的民主性、公正性、權(quán)威性的根本保證。作為行使司法權(quán)的最高準(zhǔn)則，司法獨(dú)立有三個層面的涵義：第一，從國家權(quán)力體系的角度來說，司法權(quán)獨(dú)立于立法權(quán)與行政權(quán)，不受立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的干涉。第二，從司法系統(tǒng)的角度來說，司法系統(tǒng)內(nèi)部互相獨(dú)立。也就是說，法院上下級關(guān)系只是監(jiān)督關(guān)系，上一級法院不能干預(yù)下一級法院行使司法權(quán)，同等級別的法院之間也不能相互干預(yù)。第三，從具體行使司法權(quán)主體的角度來說，法官只以法律為依據(jù)進(jìn)行獨(dú)立審判，即法官之上不應(yīng)再有法官。在法院內(nèi)部，并不存在上下級服從與被服從的關(guān)系，法官是獨(dú)立存在的，適用法律不受法院領(lǐng)導(dǎo)制約。同時，法官之間也是完全獨(dú)立、平等的，不能相互干預(yù)。法官作為行使司法權(quán)的主體，是法院的核心，是司法的靈魂與最終落腳點(diǎn)，是法律的代言人，其唯一的職責(zé)就是服從法律，按照法律的意志行事。簡言之，“司法獨(dú)立的本質(zhì)是依法辦案。”②

司法權(quán)作為一種介于國家與社會之間的特殊權(quán)力，其最本質(zhì)的特征就是獨(dú)立性。要想保證這種獨(dú)立性，司法權(quán)就必須做到以下幾個方面：獨(dú)立于立法、行政機(jī)關(guān)；獨(dú)立于政黨、社會團(tuán)體；獨(dú)立于社會潮流時尚、新聞輿論；獨(dú)立于其他法院、其他法官；獨(dú)立于自身興趣愛好、自我偏見與感情傾向。簡言之，司法獨(dú)立就是“不侵權(quán)、不介入、不施壓、不妄評”③。即任何政府、政黨、團(tuán)體、新聞輿論以及個人都不能侵犯司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、不能違法進(jìn)入司法程序干預(yù)司法裁決、不能對法院及其法官施加壓力、不能對審理中與判決后的案件隨意報道、評論或抨擊，干擾司法。同時，法官作為司法的靈魂，需要保持自身的理性，做到人格高尚、熟悉法律、精通業(yè)務(wù)、洞察事故，保障法律事實(shí)認(rèn)定及法律適用的準(zhǔn)確性、公正性與合理性。

我國司法獨(dú)立存在瑕疵的原因剖析

首先，司法獨(dú)立缺乏憲法支撐，司法獨(dú)立是相對獨(dú)立。作為國家的根本大法，我國的《憲法》中并沒有明確規(guī)定司法獨(dú)立原則，只在第一百二十六條中規(guī)定，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。這種獨(dú)立僅僅指的是行使審判權(quán)的獨(dú)立，并不是司法意義上的獨(dú)立。同時，《憲法》中還規(guī)定人民代表大會任職與罷免最高人民法院院長；最高人民法院的副院長、審判員、審判委員會委員由人民代表大會常委會根據(jù)最高人民法院院長的提請任免；最高人民法院對全國人民代表大會及其常委員會負(fù)責(zé)，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這三個條款確定了司法權(quán)的獨(dú)立性僅僅限于審判權(quán)，且司法權(quán)的行使主體由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。可見，我國的司法權(quán)處于被動的弱勢地位，并不能實(shí)現(xiàn)制約行政權(quán)與立法權(quán)的目的。這也從根本上決定了我國的司法權(quán)并不能實(shí)現(xiàn)絕對的獨(dú)立，而是在人大及其常委會之下的相對獨(dú)立。簡言之，我國的司法權(quán)從誕生之時，就具有不完整性，這種起源上的瑕疵，在無形之中已經(jīng)決定了司法獨(dú)立具有一定的有限性及相對性。

其次，地方法院的人事及財政受制于地方，司法日趨地方化。我國法院的級別、區(qū)域設(shè)置依附于行政區(qū)域的相應(yīng)設(shè)置，甚至各級別、各地方法院的人事權(quán)與財政權(quán)均由當(dāng)?shù)攸h委與政府把持，導(dǎo)致司法成為當(dāng)?shù)卣母接?。我國長期堅持黨管干部原則，導(dǎo)致我國地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判員由同級法院的院長提請同級人大常委會任命。這意味著地方黨委及政府不僅擁有地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)權(quán)、推薦權(quán)，還有相應(yīng)的罷免建議權(quán)。同時，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方法院的經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)卣l(fā)放，且受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?？梢哉f，地方黨委與政府擁有當(dāng)?shù)胤ㄔ旱娜耸氯蚊?、職?wù)升遷、經(jīng)費(fèi)撥付這三項關(guān)乎法院命運(yùn)的權(quán)力，這導(dǎo)致法院有著深刻的附庸性、地方性與服從性，失去了其原有的獨(dú)立性、中立性與公正性，司法地方化已經(jīng)成為我國司法的一大“特色”。簡言之，“由于人民法院的產(chǎn)生、法官任免、司法經(jīng)費(fèi)等都在同級地方政府控制之下，導(dǎo)致了司法權(quán)力的地方化?！雹芩痉ǖ母接剐詫?dǎo)致司法權(quán)對行政權(quán)的約束成為一紙空文，流于形式。地方政府將司法權(quán)作為樹立威權(quán)的工具，為地方或個人的政治經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)。司法地方化程度越深，形成的地方勢力就越頑固，造成的后果就越嚴(yán)重，人民群眾就會遭受更多的迫害。地方勢力借助于司法權(quán)，以法律的手段行不公正之事，不僅弱化了法的公正性、權(quán)威性與統(tǒng)一性，也在一定程度上阻礙了依法治國的進(jìn)程，嚴(yán)重?fù)p害了社會的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

最后，法官任免、管理、考核過于行政化，法官難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)化、法律化與理性化?！胺ü偈欠尚Яτ蓱?yīng)然到實(shí)然的橋梁和中介，法官就是法律由精神王國進(jìn)入現(xiàn)實(shí)王國控制社會關(guān)系的大門。法律借助于法官而降臨塵世?！雹莘ü俳柚诜ǖ纳袷バ远哂辛朔ㄙx予的權(quán)威性與公正性，獨(dú)立性是其基本要求?？墒牵谖覈?，“自從法院設(shè)立以來，科層官僚制便與法官管理制發(fā)生了親密的接觸。法官作為由政府官員所組成的行政官僚團(tuán)體，在某種意義上，他們只是在司法部任職的官員，與其他在農(nóng)業(yè)部或外交部任職的官員并無不同?！雹藓喲灾?，由于法院管理的行政化、法官編制的公務(wù)員化以及低下的薪金待遇與地位，導(dǎo)致我國的法官難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)化、法律化與理性化。

在我國，審判權(quán)運(yùn)作模式在一定程度上呈現(xiàn)一種行政隸屬的態(tài)勢。比如針對疑難、重大、復(fù)雜的案件，法院的審判委員會擁有討論、決定權(quán)，且合議庭只有被動的執(zhí)行權(quán)；同時，在行政隸屬上，我國的審判委員會受制于院長，院長又受制于當(dāng)?shù)氐狞h委。在這條權(quán)力鏈接上，法官處于被動消極的位置。地方勢力就這樣通過合法的外衣將自己的意志強(qiáng)加于審理案件的法官或是合議庭，不顧法律的意志與法官的獨(dú)立，將法院演變成私欲擴(kuò)張的工具。同時，案件審批簽發(fā)制度的存在，更是強(qiáng)化了行政管理的色彩，從根本上削弱了法官的主觀能動性，使法官失去了獨(dú)立審理案件的機(jī)會。司機(jī)機(jī)關(guān)這種完全行政化的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，抑制了法官的獨(dú)立性與公正性，強(qiáng)化了法院的地位性與權(quán)力性，更是變相的擴(kuò)張了地方的行政權(quán)限。簡言之，“我國的法院是能動的，而法官卻是克制的?！雹叩牵瑥乃痉?quán)獨(dú)立的本質(zhì)上來說，法官才是行使司法權(quán)的實(shí)質(zhì)主體，應(yīng)該處于積極能動地位；而法院只是司法權(quán)的機(jī)構(gòu)載體，其職責(zé)應(yīng)該僅僅限于為法官積極能動的審理案件、行使司法權(quán)提供相應(yīng)配套的設(shè)施與服務(wù)?？墒牵谖覈痉▽?shí)踐中恰恰相反，法官審理案件時，不僅常常會受到來自地方勢力的施壓，還要受制于法院本身，這從根本上導(dǎo)致法官沒有辦法獨(dú)立行使審判權(quán)，以維護(hù)法的正義與權(quán)威，保障人民群眾的合法權(quán)益。

我國的法官編制長期套用行政管理模式，法官的資格、待遇、職級、獎勵、晉升、離退等都延用了公務(wù)員的管理模式，且法院干部的選拔、升降實(shí)際上由地方長官把持。可以說，“作為‘政法干部’的法官是當(dāng)作無產(chǎn)階級專政的‘工具’形象和保駕護(hù)航的形象出現(xiàn)的，既然是工具，就很難有自己獨(dú)立的價值追求。顯然，在這樣的情況下，司法機(jī)關(guān)的‘獨(dú)立傾向’和‘法律專業(yè)化’的認(rèn)同感都無從談起。”⑧同時，在我國，司法權(quán)的崇高性與重要性并沒有為司法權(quán)行使主體，即法官帶去相應(yīng)的地位、聲望與保障。反之，在我國，法官不僅社會地位與薪金待遇低，而且職業(yè)保障性相對較低，法官們普遍缺乏職業(yè)安全感與職業(yè)歸屬感。在職業(yè)安全及職業(yè)保障都極度缺乏的情況下，一味的要求法官獨(dú)立辦案、依法審理，無異于癡人說夢。

另外，我國還存在很多其他因素影響司法的獨(dú)立性以及法官獨(dú)立辦案，如新聞媒體的介入、社會輿論的導(dǎo)向、民眾的法治意識、法學(xué)家的評論與分析等等。這些都會在無形之中對法官施加壓力，影響法官公平合理的審理案件、準(zhǔn)確科學(xué)的適用法律，使其不能做出只是合乎法的意志的判決。

構(gòu)建我國司法獨(dú)立的保障機(jī)制

首先，在憲法中明確司法獨(dú)立原則，明確司法垂直自治制度。司法獨(dú)立是近代西方憲政體制下一個極其重要的基本精神與基本原則，被多個國家寫入憲法之中，以國家的根本大法保障司法權(quán)只服從于法律。司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治的一般規(guī)律，是人類政治文明與法律文明的有益成果，是依法治國與主權(quán)在民的最顯著標(biāo)志。我國自實(shí)行依法治國以來，一直在積極的改善法治環(huán)境、健全法律文化，構(gòu)建公民的尚法理念，提高公民的法律意識，增強(qiáng)法律的權(quán)威性、公信度與正義性。然而這些，都需要以司法獨(dú)立、司法公正為前提。因此，為了保障法的有效實(shí)施與民主正義，推進(jìn)依法治國的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，必須盡快的將司法獨(dú)立原則寫入憲法，使國家的根本大法成為其強(qiáng)有力的后盾，切實(shí)保障司法審查判斷之權(quán)的獨(dú)立性與法律性。同時，在憲法及法院組織法中進(jìn)一步明確司法系統(tǒng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行垂直自治制度，并接受中央及地方權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

所謂的司法垂直自治，是指法院系統(tǒng)在人、財、物上的完全獨(dú)立。這里包含三層內(nèi)涵，具體如下：其一，從最高人民法院的角度來說，全國人民代表大會選舉院長；院長擁有其他法官的提名權(quán)，但任免權(quán)歸屬于全國人大常委會任命。其二，從地方各級法院的角度來說，院長、副院長及法官由上一級法院院長提名，最高人民法院任命。其三，司法系統(tǒng)的財政權(quán)由中央統(tǒng)一把持掌控。針對司法費(fèi)用，中央單獨(dú)劃撥、專款專用，使司法權(quán)從根本上脫離地方財政的控制，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上保障司法系統(tǒng)只是服從于法律的組織系統(tǒng)。只有做到這三點(diǎn)，使司法系統(tǒng)的人事權(quán)與財政權(quán)脫離地方的鉗制，才能從根本上保障司法的獨(dú)立，避免中央及地方權(quán)力機(jī)關(guān)的以各種理由介入、浸染司法，從而確保法院獨(dú)立審判及法官依法辦案。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是司法不可動搖的原則，司法系統(tǒng)必須在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)下認(rèn)定法律事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律，做到獨(dú)立辦案、公正司法。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是意味著司法獨(dú)立性的缺失，反而是對司法的獨(dú)立性提出了更高的要求。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上的司法獨(dú)立，必須做到政治立場更堅定、品格道德更高尚、作風(fēng)處事更清正廉潔，以廣大人民的利益為根本利益，切實(shí)推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民。

其次，法院管理體制克制化，賦予法官能動性。為了實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立，保障法官的能動性，必須從兩個方面出發(fā)，具體如下：一方面，完善法院的管理體制，保證法院體制克制化。首先，法院必須明確自身的屬性，法院只是司法的機(jī)構(gòu)載體，除卻審判監(jiān)督之外，其存在的意義僅僅是為法官提供獨(dú)立審判所需要的硬件與軟件。其次，以立法的形式，明確審判委員會只有指導(dǎo)權(quán)，且合議庭、獨(dú)任審判員對于審判委員會的討論結(jié)果可以依據(jù)法律與良心自我抉擇。同時，審判委員會不得以任何形式向合議庭、獨(dú)任審判員施加壓力。最后，在法院內(nèi)部必須取消上下級的審批制度。因?yàn)檫@些審批會變相地干擾法官獨(dú)立辦案，也是法院領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的合理借口。另一方面，完善法官的管理制度，賦予法官能動性。也就是說，以立法的形式確認(rèn)合議庭、獨(dú)任審判員的職權(quán)，明確法官審理案件只服從于法律，并且獎懲明確，責(zé)權(quán)清晰，真正做到還權(quán)于法官，增強(qiáng)法官的榮譽(yù)感、責(zé)任感，從立法上保障法官的獨(dú)立審判權(quán)。在法官獨(dú)立審理案件時，包括黨委、政府、法院、團(tuán)體、新聞、學(xué)者等在內(nèi)的任何勢力和個人都不能隨意干預(yù)、介入、妄評案件，以免造成對法官的干擾，破壞法的正義性、權(quán)威性以及公信力。同時，法官自己也應(yīng)時刻謹(jǐn)記，法律才是審判的唯一依據(jù)，提高自身對法的領(lǐng)悟力、理解力與信仰度。

最后，完善法官管理制度，提高法官的職業(yè)安全性。法官是連接法律與社會的媒介，是動態(tài)的法。為了保障動態(tài)法的法律性、職業(yè)性與安全性，必須采取以下措施：第一，明確法官的任職資格，確定法官的職業(yè)操守與職業(yè)素養(yǎng)并重，保障每一位法官都是政治堅定、品行高潔、熟知法律、執(zhí)法公正的優(yōu)秀法律職業(yè)者。第二，建立法官任命終身制并賦予最高法院的彈劾權(quán)。因?yàn)橹挥腥蚊K身制，才能從源頭上保證法官的職業(yè)安全感，使其無需擔(dān)心因秉公司法而受到非合理化的處遇。但是，為了避免法官個人因一己之私或外部施壓或某些不正當(dāng)?shù)脑蚨桀櫡?，賦予最高法院彈劾權(quán)，保證司法隊伍的純潔性、法律性與正義性。第三，取消法官等級制度。依據(jù)法官獨(dú)立原則，必須保障每一位法官的平等性、獨(dú)立性以及判決的同等效力性。因此，必須取消法官等級制度，推進(jìn)法官制度的職業(yè)化、法律化、公平化。第四，提高法官的福利待遇，給與法官經(jīng)濟(jì)保障。司法作為保障社會公正的最后一道屏障，必須采取安全可靠的措施保證這道屏障的穩(wěn)定性與堅固性。只有法官待遇從優(yōu)，才能使法官對其職位具有特別的榮譽(yù)感、敬畏感與珍惜感，不致因追求利益甚至一點(diǎn)小利而玷污這一神圣的職業(yè)。

（作者為塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授；本文系國家社會科學(xué)基金“新疆地區(qū)長治久安法律保障機(jī)制研究”研究成果，項目編號：14BFX040）

【注釋】

①步云：“為‘司法獨(dú)立’正名”，《環(huán)球法律評》，2013年第2期，第22頁。

②陳衛(wèi)東：“司法獨(dú)立的本質(zhì)是依法辦案”，《環(huán)球法律評論》，2013年第2期，第21頁。

③宗智，李常青：“論司法獨(dú)立與司法受制”，《法學(xué)》，1998年第12期，第34頁。

④文興：“論司法權(quán)國家化”，《河北法學(xué)》，2007年第9期，第54頁。

⑤布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第100頁。

⑥王申：“司法行政化管理與法官獨(dú)立審判”，《法學(xué)》，2010年第6期，第33頁。

⑦勝強(qiáng)：“法官的能動與法院的克制”，《法學(xué)》，2010期第1期，第121頁。

⑧呂明：“從‘司法能動’到‘司法克制’”，《政治與法律》，2009年第9期，第97頁。

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）