鼓勵(lì)創(chuàng)新，政府不能什么事都管

吳敬璉

關(guān)于創(chuàng)新，誰也不可能提前預(yù)知確切答案。所以，政府只能順勢而為，并建設(shè)一個(gè)好的環(huán)境。政府要更好地發(fā)揮作用，就不能像過去那樣什么事都管。

一個(gè)新常態(tài)國家的創(chuàng)新體系，要從兩個(gè)方面談起。第一個(gè)方面是當(dāng)前總的形勢，第二個(gè)方面是如何面對(duì)這種新形勢，即建立和完善國家的創(chuàng)新體系。

不同時(shí)具備這兩個(gè)特征，新常態(tài)就穩(wěn)不住

先講第一個(gè)方面的問題。從去年以來，中國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。根據(jù)已有的文章，新常態(tài)的內(nèi)容或者特征可以歸結(jié)為兩點(diǎn)：第一點(diǎn)，中國經(jīng)濟(jì)正在從高速增長的狀態(tài)轉(zhuǎn)向中高速增長，進(jìn)入下行通道。這個(gè)趨勢今后可能還要繼續(xù)，甚至?xí)M(jìn)一步變成中速增長。第二點(diǎn)，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正在從規(guī)模速度型的粗放增長，轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型的集約增長。

如果仔細(xì)觀察這兩個(gè)特征，可以發(fā)現(xiàn)它們的進(jìn)度存在很大差別。

第一個(gè)特征已經(jīng)是既定事實(shí)。從去年以來，GDP增長速度下行的趨勢已經(jīng)非常明顯，絕大多數(shù)人對(duì)這一點(diǎn)也有共識(shí)。但也有少數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和企業(yè)家認(rèn)為，中國的增長率應(yīng)該是8%甚至更高，之所以沒有達(dá)到，是因?yàn)橹饔^能力不夠或者宏觀經(jīng)濟(jì)政策不好。無論如何，這一特征已經(jīng)客觀存在，不管人的愿望如何，它都是不可逆轉(zhuǎn)的，這一點(diǎn)大家都有共識(shí)。但是第二個(gè)特征，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從規(guī)模速度型的粗放發(fā)展，轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型的集約發(fā)展，這只是我們期望的目標(biāo)，它并沒有成為現(xiàn)實(shí)。

如果我們只是實(shí)現(xiàn)了第一方面，而第二方面沒能實(shí)現(xiàn)，即經(jīng)濟(jì)增長原有的驅(qū)動(dòng)力衰減，而效率卻沒有得到提高，那么至少會(huì)引發(fā)以下這些問題：首先，原來由于數(shù)量擴(kuò)張而掩蓋的各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的矛盾就會(huì)都暴露出來，產(chǎn)生很大的影響；其次，經(jīng)濟(jì)下行的趨勢會(huì)不斷地加劇，甚至出現(xiàn)“失速”的現(xiàn)象。就像一架原本飛在半空中的飛機(jī)，速度突然大幅度地降低，飛機(jī)就要出問題。所以，在承認(rèn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢是由客觀因素決定的同時(shí)，我們一定要想辦法實(shí)現(xiàn)第二個(gè)特征，只有這兩個(gè)特征同時(shí)具備，才是我們所希望見到的新常態(tài)，否則它是穩(wěn)不住的。

要努力地實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，就要促進(jìn)創(chuàng)新、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，總體來說就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。只有這樣，我們才能夠克服所謂“三期疊加”造成的各種矛盾。三期疊加中，第一期是增長速度的換擋期，速度下降；第二期是結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，優(yōu)化原本存在問題的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；第三期是前期刺激政策的消化期。

創(chuàng)新不給力，癥結(jié)在于原本的政府主導(dǎo)

前一段時(shí)間我們常常以為，增速下降可以用宏觀的經(jīng)濟(jì)政策（比如刺激政策）拉起來，但現(xiàn)在才發(fā)現(xiàn)，根本上還是要依靠效率的提高和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，這也是確立符合我們?cè)竿男鲁B(tài)的關(guān)鍵。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長（或發(fā)展）方式轉(zhuǎn)型不是一個(gè)新提出來的問題，但直到現(xiàn)在還沒有完全實(shí)現(xiàn)，其中的關(guān)鍵就在于我們能不能建立起一個(gè)比較好的體制。就我們今天討論的問題來說，消除體制性障礙，建立一個(gè)好的體制，核心就是要建立和優(yōu)化改善國家創(chuàng)新體系。改革開放以來，我們的創(chuàng)新越來越活躍，特別是近年來，技術(shù)發(fā)明像雨后春筍般出現(xiàn)，特別是跟網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的各產(chǎn)業(yè)。這些80后甚至90后對(duì)于未來充滿希望，技術(shù)創(chuàng)新也非?；钴S，但是回頭看，那些創(chuàng)造發(fā)明的產(chǎn)業(yè)化狀態(tài)還很不理想。

問題的癥結(jié)還是在于，我們創(chuàng)新的體制和政策在相當(dāng)大的程度上還沿襲著過去的那一套，其基本特點(diǎn)就是政府主導(dǎo)。政府來決定科學(xué)研究“闖關(guān)”的方面，然后指定產(chǎn)品的方向、技術(shù)路線，接下來組織人力、物力、資源來進(jìn)行轉(zhuǎn)化。實(shí)際上，這樣做抑制了創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的積極性、創(chuàng)造性，需要加以改造。

那么，用什么辦法來建立新的體系呢？十八屆三中全會(huì)說了兩句話，一要使市場在資源配置中起決定性作用，二要更好地發(fā)揮政府的作用，這是兩個(gè)基本的原則，應(yīng)該用于我們建立和完善國家創(chuàng)新體系。雖然這兩句話非常簡練，但是說中了要害：要建立起一個(gè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，并由它來配置資源，這樣市場就能夠在資源配置中起決定性作用。

市場體系的統(tǒng)一、開放、競爭、有序的四個(gè)特征里，競爭是靈魂，而我們現(xiàn)在的市場還缺乏競爭，從技術(shù)的創(chuàng)新到本地化、產(chǎn)業(yè)化，一直到市場銷售和售后服務(wù)，只有貫徹競爭，才能更徹底地消除違背這些原則的因素。

現(xiàn)在有一些論者就三中全會(huì)決議中“要更好地發(fā)揮政府的作用”一點(diǎn)作出解釋，認(rèn)為是要繼續(xù)強(qiáng)化政府的作用。但筆者認(rèn)為那是誤解——市場管市場的事，政府管政府的事，兩者管的事情其實(shí)是不一樣的。

從資源配置到科研的攻關(guān)目標(biāo)，一直到它的商品化、產(chǎn)業(yè)化，政府都在起主導(dǎo)的作用，這樣在實(shí)踐中就產(chǎn)生了很多問題。實(shí)際上，政府的作用是有限的，我們要牢記一個(gè)原則：技術(shù)創(chuàng)新的主體一定是企業(yè)。因?yàn)樵夹詣?chuàng)新具有很大的不確定性，在經(jīng)濟(jì)上不一定能取得成功，所以，只能發(fā)動(dòng)更多的企業(yè)去闖、去實(shí)驗(yàn)，那么即使成功率很低，但只要參與競爭的個(gè)體數(shù)量足夠多，就一定有一部分能夠取得成功。但是政府并沒有這個(gè)能力，政府無法確定哪一個(gè)產(chǎn)業(yè)、哪一種技術(shù)路線一定能夠取得成功。

政府不能像過去那樣，什么事都管

從線上到線下，最近很多人都在爭論一個(gè)問題：新能源汽車到底是混合動(dòng)力好還是純電動(dòng)好？不管真相如何，由主管部門來指定都不太合適，因?yàn)?，政府怎么能夠確切地知道哪一個(gè)好呢？政府只能順勢而為，最主要的是要建設(shè)一個(gè)好的環(huán)境。政府要更好地發(fā)揮作用，就不要像過去那樣什么事都管。雖然我們實(shí)際上花了很多錢，但是效果并不是那么好。

2008～2009年，國家制定了很多發(fā)展電動(dòng)汽車的相關(guān)政策，支持的力度并不低，但效果也不是很好。2012年的預(yù)期目標(biāo)是達(dá)到年產(chǎn)50萬輛新能源汽車，結(jié)果最后才產(chǎn)了不到3萬輛?；剡^頭看，因?yàn)閷?duì)創(chuàng)新的支持方式還存在許多舊模式的特點(diǎn)，出現(xiàn)了一些問題，造成了一些浪費(fèi)，甚至抑制了很多企業(yè)（主要是一些小企業(yè)）的創(chuàng)造性。具體說來有以下幾點(diǎn)。

第一，政府往往指定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和技術(shù)路線。第二，我們有很多產(chǎn)學(xué)研組織，用這樣的方式來搞合作創(chuàng)新，這種方式從50年代就開始了。實(shí)際上，產(chǎn)學(xué)研組織各自有各自的追求，只有用一套與之相符的體制，才能讓它們形成合力。第三，我們常常做競爭后的補(bǔ)貼，雖然某些研發(fā)在競爭前也可以有補(bǔ)貼，但大部分補(bǔ)貼還是放在競爭后。這樣就存在很多的問題，比如采用一種補(bǔ)供方的辦法，加上各地又有地方保護(hù)主義，“肥水不流外人田”，結(jié)果還是達(dá)不到一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，就像撒了胡椒面一樣。中央和地方政府加起來花了幾百個(gè)億，卻也沒有達(dá)到想要的效果。第四，我們?cè)谫Y金支持方面存在一些問題。今年已經(jīng)有了改進(jìn)，對(duì)于電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)的資金支持轉(zhuǎn)向了消費(fèi)者，這兩者中間隔了一個(gè)市場，保留了競爭關(guān)系。但是最近有消息稱，一些地方產(chǎn)生了一些變相的方法，設(shè)立壁壘不許外地的汽車產(chǎn)品進(jìn)入。雖然我們?cè)谪?cái)政部的補(bǔ)貼上從補(bǔ)供方轉(zhuǎn)向了補(bǔ)需方，但如果區(qū)域市場上只剩下一類產(chǎn)品，沒有競爭，那也一樣解決不了這個(gè)問題。所以我們需要一個(gè)全面的改革，資金支持也要采取市場化的方式來運(yùn)作，比如通過信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募基金等作出商業(yè)上的判斷，然后去支持那些有競爭力、有希望的企業(yè)，而每一個(gè)企業(yè)又要承擔(dān)全部的責(zé)任。這樣的辦法，也許比給予消費(fèi)者補(bǔ)貼還要更加有效。

這些辦法需要各級(jí)政府來推進(jìn)，它不是給多少錢的事情，而是要為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系做什么。

鼓勵(lì)創(chuàng)新，政府需要做什么

總體來說，政府并不是什么事都不做，它需要提供公共品。

第一，政府要提供好的生活環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境，最重要的是要提供一個(gè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。第二，要建立良好的教育系統(tǒng)和基礎(chǔ)性的科研系統(tǒng)，因?yàn)檫@兩個(gè)系統(tǒng)的產(chǎn)品具有很大的外部性，應(yīng)該由社會(huì)來負(fù)責(zé)。我們?cè)镜膭?chuàng)新體系里，往往把科學(xué)和技術(shù)放在一起，其實(shí)這兩者的性質(zhì)完全不同。對(duì)于科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)該由社會(huì)（包括政府）來承擔(dān)；而對(duì)于技術(shù)的獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)該主要由市場來承擔(dān)。還有一種情況就是共用技術(shù)的開發(fā)，用所謂政府和民間的伙伴關(guān)系（PPP）的方式來開發(fā)共用技術(shù)，或是政府牽頭組織產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的方式。有兩種情況最需要政府提供補(bǔ)貼，一種情況是彌補(bǔ)正外部性，另一種情況就是產(chǎn)業(yè)剛剛發(fā)展起來的時(shí)候。但是政府應(yīng)該主要對(duì)補(bǔ)需方進(jìn)行補(bǔ)貼，而不應(yīng)對(duì)生產(chǎn)者或供給者進(jìn)行補(bǔ)貼。第三，政府應(yīng)該在現(xiàn)有發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，提供一個(gè)全局的、長遠(yuǎn)的信息規(guī)劃，它應(yīng)該是引導(dǎo)性的，而不是具體指向什么領(lǐng)域。我們需要根據(jù)這些年發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)支持技術(shù)創(chuàng)新所取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，逐步地、系統(tǒng)地建立起國家創(chuàng)新體系的整套制度和政策安排。

（作者系著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）