深圳法官職業(yè)化改革

林鏗

對法官實行待遇與行政級別掛鉤的公務(wù)員模式管理，使法院普遍存在晉升渠道有限、晉升速度緩慢、待遇低等問題，由此帶來的是法官的大量流失。

深圳作為改革開放的前沿陣地，一直不乏新的改革舉措。最近，深圳市又在司法領(lǐng)域充當(dāng)改革先行軍，該市鹽田區(qū)人民法院率先在全國實行法院人員分類管理和法官職業(yè)化改革，對法官實行單獨職務(wù)序列管理，法官職業(yè)化改革正式破冰，這引起了國人的廣泛關(guān)注。

十年磨一劍

一直以來，深圳市各級法院都承擔(dān)著高負(fù)荷的案件審理工作。2013年，全市法院受理案件逾20萬件，法官人均辦案達(dá)235件，法官人均辦案數(shù)量高于全省、全國兩倍以上。在這種高負(fù)荷的工作壓力下，法院內(nèi)部在組織管理和隊伍建設(shè)上也存在著諸多問題，如作為法院核心的法官在辦案、訴訟活動中核心主導(dǎo)地位難以實現(xiàn)，導(dǎo)致司法公信力的缺失；對法官沿用行政化的管理模式，造成事實上的權(quán)力監(jiān)督制約不足。

更嚴(yán)重的是，對法官實行待遇與行政級別掛鉤的公務(wù)員模式管理，使法院普遍存在晉升渠道有限、晉升速度緩慢、待遇低等問題。鹽田區(qū)委書記郭永航感嘆：“大家同是本科學(xué)校畢業(yè)的，步入黨政機(jī)關(guān)差不多4年能達(dá)到科級，可在法院常要等到10年以上。辦案再優(yōu)秀，前面的蘿卜沒有拔出坑，就沒法晉升?！狈ü俚穆殬I(yè)榮譽(yù)感已難以體現(xiàn)，由此帶來的是法官的大量流失。據(jù)統(tǒng)計，從2003年到2013年，深圳全市兩級法院調(diào)離、辭職的就有234人，其中有實職的為37人，相當(dāng)于100人的法官隊伍走了約16人。其中，鹽田區(qū)法院就先后有10多名法官外調(diào)到其他單位或辭職從事律師工作。

面對現(xiàn)行司法管理體制中的這一弊端，深圳市銳意進(jìn)取，走出了改革堅實的一步——2014年初，《深圳市法院人員分類管理和法官職業(yè)化改革試點方案》正式出臺。而這一步，深圳走了十年。

2004年，深圳市首次報送《深圳市法院法官職業(yè)化改革方案》，并分別向最高人民法院、廣東省高級人民法院、深圳市委報送。該方案正式提出法官單序列管理和人員分類的改革目標(biāo)，嘗試在案多人少的困境中，主動突圍。但由于種種原因，此方案被擱置多年。直到2012年，由鹽田區(qū)扛起了改革的大旗。2013年4月，改革方案在鹽田區(qū)委常委會議上獲得通過，并由深圳中院與鹽田區(qū)委共同向市委報批。深圳市委決定以鹽田法院提交方案為基礎(chǔ)，起草全市的改革。市委組織部牽頭又經(jīng)過長達(dá)半年多的對法官的薪酬待遇、考核、交流、晉升等問題進(jìn)行研究，終于在2014年2月出臺了《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》。鹽田版的改革方案為全市的改革方案提供了藍(lán)本。

約束與激勵

有人把深圳這場司法管理體制改革歸納為“三嚴(yán)一高”，即對法官實行嚴(yán)格準(zhǔn)入、嚴(yán)格要求、嚴(yán)格考核，同時給予相對較高的待遇保障。

一是法院工作人員實行分類管理。

按照《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》，深圳市將對法院工作人員實行分類，對法官實行單獨職務(wù)序列管理。根據(jù)不同的工作性質(zhì)和職業(yè)特性，將法院工作人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，其中，審判輔助人員包括法官助理、書記員、司法警察等，明確各類人員不同的工作職責(zé)，按照工作性質(zhì)和崗位特點，對各類人員實行不同的管理，對法官突出其職業(yè)特性，建立獨立的法官管理體制。通過分類管理，打破目前法院內(nèi)各類人員“一體化”的管理體制，建立各類人員的分途發(fā)展模式和差異化的管理機(jī)制。

二是法官實行單獨職務(wù)序列管理。

改革方案對法官實行員額限制。按照規(guī)定，深圳市中級人民法院法官員額最多不超過本單位政法專項編制的60%，各區(qū)人民法院法官員額最多不超過本單位政法專項編制的65%。對法官職級和職數(shù)進(jìn)行限定。在等級上，設(shè)置市、區(qū)兩級法院的法官等級；在職數(shù)上，一級法官職數(shù)為法官總數(shù)的25%；二級以下法官實行任職條件管理，不設(shè)職數(shù)限制。對法官任選條件嚴(yán)格要求，擔(dān)任法官必須經(jīng)過國家統(tǒng)一司法考試取得法律職業(yè)資格，經(jīng)過相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，且有一定年限的法律工作經(jīng)歷。

三是加大對法官的職業(yè)保障力度。

在對法官職業(yè)行為作出嚴(yán)要求的同時，深圳市還針對以往的“晉升慢，待遇差”問題，加大對法官的職業(yè)保障力度，藉此吸引和留住優(yōu)秀的法律人才。加強(qiáng)法官工資福利待遇保障，對法官實行與法官等級掛鉤的薪級工資制度，參照深圳市行政執(zhí)法類公務(wù)員的薪級工資表制定法官薪級表，每一個法官等級對應(yīng)若干薪級，每一薪級確定一個工資標(biāo)準(zhǔn)；法官薪級的調(diào)整與年度考核結(jié)果掛鉤，法官只要考核稱職以上的，每年能晉升一個薪級，一定年限就能晉升一個法官等級，待遇就能上升一個檔次；法官實行與薪級掛鉤的住房保障、醫(yī)療保健等福利制度及退休待遇政策。

去“行政化”

改革以嚴(yán)格的準(zhǔn)入確保法官整體素質(zhì)，以嚴(yán)格的行為要求和業(yè)務(wù)考核保障審判權(quán)的規(guī)范行使，以相對較高的待遇保障來吸引和留住優(yōu)秀的法律人才。

一是實行人員科學(xué)分類，破除“大一統(tǒng)”模式。

深圳市根據(jù)法院工作人員不同的工作性質(zhì)和職業(yè)特性，實行科學(xué)的分類管理，一是解決了以往“大一統(tǒng)”模式不利于各類工作人員人盡其才、才盡其用的問題，有效地調(diào)動了所有人的工作積極性，激發(fā)工作熱情和內(nèi)在活力；二是突破以往受機(jī)構(gòu)規(guī)格和職數(shù)限制，各類工作人員晉升空間狹小的問題，也解決了機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等體制弊端；三是對不同職位的工作人員設(shè)立不同級別，使其獲得除行政職務(wù)提升以外更加多元的發(fā)展空間，實現(xiàn)多軌道并行且更加科學(xué)合理的發(fā)展途徑。

二是以去“行政化”為突破口，吸引和留住優(yōu)秀法律人才。

深圳市建立了符合法官職業(yè)特點的法官管理制度。改革后，法官的待遇不再是和行政級別掛鉤，而是以職級定待遇，可以根據(jù)工作年限、工作績效等條件評定級別。擔(dān)任行政職務(wù)的法官同樣不是以領(lǐng)導(dǎo)職位高低作為待遇依據(jù)，從真正意義上去除行政化的管理模式。按照正常晉升，一個法官退休時可以達(dá)到三級高級法官，這意味著按照薪酬數(shù)額來換算的話，他可以達(dá)到當(dāng)?shù)卣幖壣踔潦歉本止賳T的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。待遇隨著職級的上升而提高，法官的職業(yè)榮譽(yù)感也得到體現(xiàn)，更多的優(yōu)秀法律人才愿意留下來，法官隊伍穩(wěn)定性得到了一定的加強(qiáng)。

三是建立健全符合法官職業(yè)特點的管理制度，進(jìn)一步促進(jìn)司法公正。

改革建立健全了法官員額、薪酬、選拔、考核、晉升、監(jiān)督等制度，嚴(yán)格法官的職業(yè)準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化法官的職業(yè)責(zé)任，規(guī)范法官的職業(yè)行為，強(qiáng)化法官的業(yè)績考核，加強(qiáng)對法官的管理。同時，不同職級的法官之間也不存在行政隸屬關(guān)系，確保各法官可以依法獨立行使審判權(quán)，依法獨立裁判或參加合議庭獨立發(fā)表意見。這些舉措，一是加強(qiáng)了法官隊伍建設(shè)，提高其公正司法能力；二是建立了以主審法官負(fù)責(zé)制為中心的司法權(quán)運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，使司法自律逐步實現(xiàn)；三是樹立法官和司法權(quán)威，提升了司法公信力。

深圳的啟示

深圳市之所以能夠扛起法官職業(yè)化改革的大旗，除了城市自身勇于創(chuàng)新的風(fēng)氣，更得益于以下方面：

首先，頂層與基層的互動式改革。

其實，黨和政府對司法體制改革已有頂層設(shè)計。十八屆三中全會提出，“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度”，在頂層設(shè)計上為司法體制改革指明了方向；十八屆四中全會進(jìn)一步提出，“加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度?！?011年，中組部與最高法院聯(lián)合下發(fā)18號文件《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》，明確指出設(shè)置法官單獨職務(wù)序列制度。2013年，中組部與最高法院又聯(lián)合下發(fā)12號文件《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》，明確法院人員分類管理的方式。2014年底，深圳確立了“市場化、法治化、國際化和前海平臺”的“三化一平臺”改革主攻方向，法治化被作為全面深化改革的突破口，法官職業(yè)化改革則被深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)視為“開山炮”。這些頂層設(shè)計直接為深圳的改革探索指明了方向。與此同時，基層面臨著最實際的現(xiàn)實：法院管理“大一統(tǒng)”、行政化色彩濃厚、法官“晉升慢、空間窄、壓力大”。這些讓基層有著改革探索的動力，因此在相關(guān)文件的指導(dǎo)下，基層先行先試，積極探索，為更大范圍的改革提供范本。

可見，改革是一個頂層與基層雙向互動的過程。改革的參與者具備影響和改變環(huán)境的能力，但同時又受現(xiàn)實結(jié)構(gòu)因素的限制，只有二者相互約束、相互影響，才可以確保改革朝一個合意的方向前進(jìn)。

其次，內(nèi)部與外部的漸進(jìn)式改革。

早在2003年，深圳就已啟動司法體制改革，改革雖未實現(xiàn)，但已在內(nèi)部形成共識。法院內(nèi)部也一直在探索法官員額限制、內(nèi)部人員崗位分類、審判輔助人員聘任制等，為改革奠定了一定基礎(chǔ)。在內(nèi)部主動探索的同時，外部力量也在支持著改革。深圳黨委政府組織人事、編制辦、財委等多個部門配合，大力支持改革。鹽田區(qū)委將鹽田法院的司法改革項目列為全區(qū)2013年度“十大”改革項目之首，全力推進(jìn)。深圳市委將建設(shè)一流法治城市作為全面深化改革的“突破口”，將推進(jìn)法院人員分類管理和法官職業(yè)化改革作為改革的“當(dāng)頭炮”。中央綜治辦、最高人民法院、廣東省高級人民法院等機(jī)構(gòu)也是多次到鹽田，積極推動改革。

可見，改革需要內(nèi)外共同推動，通過協(xié)商，把改革過程中的問題進(jìn)行研判，才會超越分歧，最終建立共識，促成大局。這個過程就是一個不斷博弈、相對平穩(wěn)的漸進(jìn)式過程。

從內(nèi)部而言，改革是一項內(nèi)容豐富、體系龐大的工程，如法官職業(yè)化改革就要涉及員額限定、職級管理、選任選拔機(jī)制、職業(yè)保障、考核監(jiān)督、違紀(jì)懲戒等方面。涉及的層面越多，其復(fù)雜程度就越高，加上外部環(huán)境結(jié)構(gòu)的影響，整個改革過程勢必充斥著沖突與妥協(xié)的拉鋸、利益與理念的交叉。這正是新制度主義所說的尋找“均衡的解”。而這個“解”只是多個解中的一個，制度改革只是在反復(fù)的試錯中達(dá)成的，其成果可能并非唯一的、最優(yōu)的結(jié)果。所以，制度改革的意義，不只是在于改變了制度，帶來某種預(yù)期效果，更在于從中灌輸一種價值理念，并使人們調(diào)整和適應(yīng)這個過程，最終培養(yǎng)出相對一致的實際行為方式。

深圳這次改革所取得的突破，可謂邁開了可喜的一步，但改革不是一蹴而就，只有進(jìn)行時沒有完成時，社會主義司法制度建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。對于下一步如何改，鹽田區(qū)法院院長盧成燕認(rèn)為：“下一步，我們要在給予法官較高職業(yè)保障的同時，嚴(yán)準(zhǔn)入、嚴(yán)要求、嚴(yán)監(jiān)管，探索建立嚴(yán)格的法官員額制度、考核監(jiān)督制度和監(jiān)督懲戒制度等配套制度，最終目的是要保障司法的公正、高效和廉潔?！鄙钲诖髮W(xué)法學(xué)院副院長曾月英教授認(rèn)為：“司法改革不能急功近利，外部司法環(huán)境的改變也必不可少，獨立的薪酬體系是第一步，對于如何將法官的辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、責(zé)任進(jìn)一步跟薪酬待遇掛鉤，使得權(quán)責(zé)更加匹配是下一步重點。法官職業(yè)保障除薪酬外，更重要的是建立獨立行使審判權(quán)的履職保障機(jī)制，尤其是要認(rèn)真研究建立責(zé)任豁免權(quán)問題。”

（作者單位：深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所）