奚立新 王萬祥

現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財(cái)政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現(xiàn)金管理制度三個組成部分，其中國庫集中收付制度是核心基礎(chǔ)性制度。

安徽省自2008年起在縣級全面推行國庫集中支付改革，至今已有七個年頭。通過改革，縣級基本建立了國庫單一賬戶體系，縣所屬預(yù)算單位財(cái)政資金基本上實(shí)行了國庫集中支付，預(yù)算單位原有賬戶已基本撤銷。財(cái)政資金支付方式和支付流程發(fā)生了根本性變化，資金支付程序明顯規(guī)范，支付效率顯著提高，財(cái)政支出透明度及預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平明顯提升，改革取得了一定成效，但和預(yù)算法“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理”規(guī)定要求仍有差距。

縣級國庫集中支付改革

存在的問題及成因

第一，實(shí)行國庫集中支付資金比例偏低。

財(cái)政資金支付比例偏低。其原因主要表現(xiàn)在兩個方面：一是集中支付資金范圍沒有擴(kuò)展到所有財(cái)政性資金。多數(shù)縣僅限于部門預(yù)算單位一般預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外教育收費(fèi)及代管款。非部門預(yù)算款和專項(xiàng)資金、政府性基金、社會保險(xiǎn)基金支出基本都未實(shí)行國庫集中支付，仍沿襲以往由金庫撥入專戶，后再由專戶支付到商品服務(wù)供應(yīng)商。甚至存在少數(shù)縣至今仍未將教育收費(fèi)及預(yù)算單位代管款支出納入國庫集中支付范圍。二是縣級仍有少量預(yù)算單位未實(shí)行國庫集中支付，如縣城投公司、工業(yè)園區(qū)等，這些單位雖少，支出量卻很大。

第二，多層次、多環(huán)節(jié)支付現(xiàn)象較為突出。

一些二級或基層單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制到主管部門，通過國庫集中支付到主管單位后，再由主管單位撥至二級或基層單位。另一些預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)安排不夠細(xì)化，先打捆從國庫支付到預(yù)算單位后，再由單位細(xì)化分配支付到底端供應(yīng)商或單位。這樣就導(dǎo)致國庫集中支付至單位形成往來資金，后從單位零余額賬戶撥至最后受款單位，再由往來戶和單位零余額賬戶清算。這種多層次、多環(huán)節(jié)支付，不僅程序繁瑣，且資金到位速度慢。

第三，國庫集中支付及專項(xiàng)資金年終結(jié)轉(zhuǎn)量較大。

多數(shù)縣年終預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)、非部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)達(dá)幾千萬元。結(jié)轉(zhuǎn)額大主要是年終部門預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)及非部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)算集中扎堆在十二月下旬，具體支出行為未實(shí)現(xiàn)，支付中心不得不將結(jié)余計(jì)劃用款及臨時追加指標(biāo)款轉(zhuǎn)入單位往來戶待二次支付。上級財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)慢，且數(shù)量不少的一部分集中在年末，縣級財(cái)政來不及分配支付，導(dǎo)致年終結(jié)轉(zhuǎn)。

第四，公務(wù)卡持卡量及報(bào)銷金額呈“雙低”狀態(tài)。

多數(shù)縣公務(wù)人員持卡量不多，未達(dá)到一人一卡。持卡人即便持有卡，但激活使用的少，已開辦的卡多數(shù)是“休眠卡”，與公務(wù)卡改革預(yù)想相差甚遠(yuǎn)。這種“雙低”狀態(tài)主要原因是傳統(tǒng)支付結(jié)算方式和觀念制約公務(wù)卡的普及使用，另公務(wù)卡消費(fèi)環(huán)境不佳也是影響公務(wù)卡消費(fèi)的重要因素，縣城及農(nóng)村集鎮(zhèn)能夠刷卡的場所較少。

第五，分權(quán)制衡相互監(jiān)督制度執(zhí)行不到位。

一些縣國庫和預(yù)算未分開，仍為一個科室，還有一些縣存在不相容崗位由同一人擔(dān)任，支付中心工作人員兼職預(yù)算單位會計(jì)等現(xiàn)象，所有這些都不符合“支出決策者同支出辦理者絕對分離”的原則，影響相關(guān)職能部門、相關(guān)崗位相互監(jiān)督，互相制衡。造成這種現(xiàn)狀原因是一些縣改革過程中未考慮到分權(quán)制衡相互監(jiān)督管理原則，另一方面出于財(cái)政人員缺乏不得已而為之。

推進(jìn)縣級國庫集中支付改革對策

第一，對全部財(cái)政資金和預(yù)算單位實(shí)行國庫集中支付的全覆蓋。

首先，將縣城投公司和工業(yè)園區(qū)等未實(shí)行國庫集中支付的單位視同其他預(yù)算單位一樣納入國庫集中支付管理，撤銷其所有的賬戶，由縣支付中心統(tǒng)一開設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶，單獨(dú)編制部門預(yù)算，財(cái)政支出等業(yè)務(wù)登錄“財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)”辦理。其次，對未實(shí)行國庫集中支付的財(cái)政資金進(jìn)行梳理分類，針對不同情況采取對應(yīng)措施加以解決。教育收費(fèi)及單位代管款收支要編入單位部門預(yù)算，指標(biāo)管理、計(jì)劃管理、支付管理納入平臺一體化，資金實(shí)行國庫集中支付。非部門預(yù)算款及財(cái)政專項(xiàng)資金原由相關(guān)科室管理，資金由金庫撥至專戶后再支拔到支付供應(yīng)商等單位，程序繁瑣，效率低下，要將這部分資金納入國庫集中支付，先從撤戶開始，將原各科室開設(shè)的專戶全部撤掉，資金轉(zhuǎn)到支付中心的往來賬戶，然后在支付中心為相關(guān)每個科室視同預(yù)算單位開設(shè)一個零余額賬戶，科室比照預(yù)算單位編制用款計(jì)劃及辦理支出申請等，最終實(shí)現(xiàn)資金由國庫集中支付。政府性基金主要是出讓金、城市配套費(fèi)、墻改基金等，出讓金支出主體是縣城投公司，城市配套費(fèi)、墻改基金等大多數(shù)項(xiàng)目款由相關(guān)科室管理，在縣城投公司、科室非部門預(yù)算款及專項(xiàng)資金納入集中支付后，這塊資金也即全部納入到國庫集中支付。社會保險(xiǎn)基金納入國庫集中支付改革參照非部門預(yù)算款及財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行，其中自籌資金可繳入支付中心往來戶，分賬核算，支出時由科室的零余額賬戶支付，后同往來戶對應(yīng)社?；鹱曰I款進(jìn)行清算，實(shí)行以收定支，?？顚Ｓ?。

第二，細(xì)化財(cái)政綜合預(yù)算編制工作。

預(yù)算單位基本支出預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)要充分考慮預(yù)算年度增減人員及調(diào)資、增資等因素，充分打足，避免年終突擊追加，產(chǎn)生支出跨年度結(jié)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目支出預(yù)算編制需要求各部門把項(xiàng)目細(xì)化到使用項(xiàng)目、使用單位，切實(shí)提高預(yù)算資金年初分配的到位率和預(yù)算的可執(zhí)行性。部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)編制要盡量細(xì)化到基層單位，減少掛主管單位進(jìn)行二次分配支付。減少非部門預(yù)算安排量，將其中能細(xì)化到預(yù)算單位的盡量安排到單位，避免將預(yù)算資金打捆待實(shí)際支出時進(jìn)行二次分配和支付，強(qiáng)化預(yù)算的約束性和編制的準(zhǔn)確性。

第三，加快預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度減少年終結(jié)轉(zhuǎn)。

預(yù)算單位和業(yè)務(wù)科室要強(qiáng)化預(yù)算約束，要按時間、項(xiàng)目進(jìn)度均衡支出。財(cái)政國庫部門要加強(qiáng)資金調(diào)度，加快資金撥付進(jìn)度，為加快支出進(jìn)度提供保障。預(yù)算部門要提前合理安排好本年超收資金，盡早追加下達(dá)指標(biāo)，以便年內(nèi)形成支出。上級財(cái)政部門要加快專項(xiàng)資金指標(biāo)下達(dá)速度，盡量提前撥付?？?，避免扎堆在季末年末。財(cái)政部門及預(yù)算單位要嚴(yán)格執(zhí)行“當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年執(zhí)行完畢”、“當(dāng)年預(yù)算安排當(dāng)年使用”的制度，對無特殊原因違背制度的一律注銷收回總預(yù)算統(tǒng)籌管理。以上措施實(shí)行，可大大減少年終結(jié)轉(zhuǎn)資金量。

第四，提高公務(wù)卡持有量及消費(fèi)額。

公務(wù)卡制度是國庫集中支付制度的延伸，是建設(shè)“陽光財(cái)政”的基礎(chǔ)性措施。財(cái)政部門及預(yù)算單位財(cái)會人員要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，使廣大公務(wù)人員轉(zhuǎn)變觀念，主動接受使用公務(wù)卡消費(fèi)。同時，財(cái)政部門要研究擴(kuò)大公務(wù)卡使用范圍，同金融部門和銀聯(lián)公司會商提高公務(wù)卡授信額度，加大公務(wù)卡刷卡布點(diǎn)，改善公務(wù)卡消費(fèi)環(huán)境。

第五，執(zhí)行支出決策者同支出辦理者絕對分離。

財(cái)政部門要認(rèn)真梳理國庫集中支付過程中涉及到的部門、單位和個人，本著“支出決策者同支出辦理者絕對分離”原則，清理相互制衡、監(jiān)督業(yè)務(wù)合并在一個部門情況，并實(shí)行分離單設(shè)，如預(yù)算和國庫需分設(shè)；清理相互制衡、監(jiān)督業(yè)務(wù)由同一人經(jīng)辦的情況，國庫支付中心代理預(yù)算單位核算業(yè)務(wù)必須回歸至預(yù)算單位。

（作者單位：蕪湖縣財(cái)政局）