綠化條例修正：助力立體綠化拓展空間

李惠芳

此次綠化條例修改，最大的亮點(diǎn)是完善立體綠化的制度規(guī)范，對(duì)立體綠化的實(shí)施提出剛性要求，為本市立體綠化的發(fā)展開(kāi)拓空間。

6月16日，市十四屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)《上海市綠化條例修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修正案（草案）》）進(jìn)行了初次審議，這是《上海市綠化條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2007年5月1日施行以來(lái)的首次修改。本次修改，最大的亮點(diǎn)是完善立體綠化的制度規(guī)范，對(duì)立體綠化的實(shí)施提出剛性要求，為本市立體綠化的發(fā)展開(kāi)拓空間。這一制度設(shè)計(jì)契合了上海特大型城市綠化建設(shè)的實(shí)際需求，如果能夠通過(guò)實(shí)施，在全國(guó)將具有一定的前瞻性和開(kāi)創(chuàng)性。

2007年市人大常委會(huì)審議通過(guò)《條例》以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，上海的城市綠化建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，城市綠化水平有了較大提高，有力改善了城市生態(tài)環(huán)境，提高了人居環(huán)境公眾滿意度。但和全球同類(lèi)型城市相比，上海的生態(tài)環(huán)境仍是軟肋，與世界城市建設(shè)的目標(biāo)相比，城市綠化仍有較大差距。當(dāng)前，上海土地資源緊缺，中心城區(qū)建筑密度高，地面綠化建設(shè)面臨人多地少、空間狹窄、成本高昂等問(wèn)題。與此同時(shí)，城市“熱島”效應(yīng)、揚(yáng)塵污染、地表儲(chǔ)水能力不足等難題也越來(lái)越凸顯，僅靠傳統(tǒng)方式發(fā)展地面綠化面臨著越來(lái)越大的壓力，依靠立體綠化向上要空間，成為本市綠化建設(shè)不得不面臨的選擇。

立體綠化以建（構(gòu)）筑物為載體，以植物材料為主體，營(yíng)建出屋頂綠化、垂直綠化、檐口綠化、棚架綠化等各種綠化形式，并且成本相對(duì)低廉。作為一種新型綠化模式，不僅與地面綠化一樣都具有凈化城市空氣、改善生態(tài)景觀的功能，在土地資源稀缺的城市密集空間，更具有節(jié)地節(jié)能的顯著優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益十分可觀。正因如此，2007年在《條例》制定之時(shí)，雖然立體綠化在本市尚處于探索起步階段，但《條例》仍然對(duì)立體綠化做出了倡導(dǎo)性的原則規(guī)定，要求新建機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施建筑適宜屋頂綠化的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施屋頂綠化。法規(guī)頒布實(shí)施后，市政府及其有關(guān)部門(mén)不斷加大立體綠化的推進(jìn)力度，經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，本市在立體綠化發(fā)展方面已經(jīng)形成了一些行之有效的做法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范。為了更好地拓展本市立體綠化發(fā)展空間，進(jìn)一步增加社會(huì)效益，有必要對(duì)條例的相關(guān)內(nèi)容做出修改，為立體綠化推進(jìn)工作提供法制保障。

提出實(shí)施立體綠化的強(qiáng)制性要求

《修正案（草案）》增強(qiáng)立體綠化實(shí)施的剛性約束力，對(duì)新建公共建筑，改建、擴(kuò)建中心城內(nèi)的既有公共建筑，新建城市化地區(qū)的快速路、軌道交通、立交橋等市政公用設(shè)施，提出了實(shí)施立體綠化的強(qiáng)制性要求。同時(shí)，考慮到居住建筑和工業(yè)建筑的情況較為復(fù)雜，目前尚不宜強(qiáng)制推廣，修正案草案對(duì)此作了鼓勵(lì)性的規(guī)定。

為擴(kuò)大立體綠化的實(shí)施范圍，《修正案（草案）》規(guī)定，本市新建公共建筑中高度不超過(guò)五十米的平屋頂，屋頂綠化面積不得低于建筑占地面積的百分之三十;中心城內(nèi)的既有公共建筑進(jìn)行改建、擴(kuò)建的，按照上述規(guī)定執(zhí)行。中心城、新城、中心鎮(zhèn)以及獨(dú)立工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等城市化地區(qū)新建快速路、軌道交通、立交橋、過(guò)街天橋的橋柱和聲屏障，以及道路護(hù)欄（隔離欄）、擋土墻、防汛墻、垃圾箱房等市政公用設(shè)施的，在不影響使用功能、結(jié)構(gòu)安全的前提下，應(yīng)當(dāng)實(shí)施立體綠化。

其中新建建筑平屋頂“五十米”高度和綠化面積“百分之三十”的比例規(guī)定，一直是討論的焦點(diǎn)?！拔迨住钡母叨纫?，主要是綜合考慮到本市建筑高度總體狀況、立體綠化發(fā)展需求、建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本以及立體綠化空間對(duì)公眾開(kāi)放的可行程度等因素，參考2011年《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中建筑高度的分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)確定下來(lái)的?！鞍俜种钡谋壤?，主要是結(jié)合本市現(xiàn)有屋頂綠化面積都可達(dá)到建筑占地面積50%的實(shí)際、建筑放置太陽(yáng)能等其他設(shè)施設(shè)備空間需求以及國(guó)外立體綠化的實(shí)踐做法，經(jīng)專(zhuān)家論證最終確定的。

市人大城建環(huán)保委在征求各方意見(jiàn)時(shí)，不少市人大代表和建筑專(zhuān)家提出，“平屋頂”的指代范圍不夠清晰，對(duì)雖不是完全水平、但仍可以實(shí)施立體綠化的小角度傾斜的屋頂沒(méi)有涵蓋;“百分之三十”的比例規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、嚴(yán)苛，會(huì)約束建筑設(shè)計(jì)和建筑選材，不利于城市建筑的多樣化發(fā)展。城建環(huán)保委在審議報(bào)告中也提出，發(fā)展立體綠化應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律，根據(jù)建筑物的特性和使用功能組織實(shí)施，同時(shí)，立體綠化的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和養(yǎng)護(hù)等應(yīng)嚴(yán)格遵守相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，建議對(duì)該條文中“平屋頂”等表述作進(jìn)一步研究修改，并明確立體綠化應(yīng)執(zhí)行國(guó)家和本市相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)立體綠化的具體實(shí)施范圍及類(lèi)型等進(jìn)行細(xì)化和完善，提高法規(guī)的可操作性。在審議中，部分常委會(huì)組成人員對(duì)《修正案（草案）》提出的實(shí)施立體綠化的強(qiáng)制性要求，表達(dá)了“步子是否走得太快”的擔(dān)心，建議進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)定可行性和可操作性的研究論證。

新增三項(xiàng)立體綠化的管理要求

在立體綠化建設(shè)階段，要求立體綠化與建設(shè)項(xiàng)目主體工程同時(shí)完成，并在竣工驗(yàn)收后報(bào)送立體綠化竣工圖。這樣規(guī)定主要是考慮到立體綠化與建設(shè)項(xiàng)目主體同步建設(shè)完成有利于建設(shè)主體施工操作，降低建設(shè)成本，防止建設(shè)方事后拖延、抵制立體綠化建設(shè)。有委員提出，有些植物的種植受季節(jié)影響，這樣規(guī)定過(guò)于“一刀切”，不利于操作，建議將完成時(shí)間延期到一年，實(shí)現(xiàn)立體綠化與建設(shè)項(xiàng)目主體“同步設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、按時(shí)完成”。

規(guī)定立體綠化的養(yǎng)護(hù)由其所附建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)。城建環(huán)保委認(rèn)為，目前相當(dāng)部分公共建筑特別是一些商業(yè)樓宇產(chǎn)權(quán)單位呈多元狀態(tài)，且大多委托物業(yè)企業(yè)進(jìn)行管理，建議法規(guī)明確立體綠化由其所依附的建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)單位或者產(chǎn)權(quán)單位委托的物業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，以切實(shí)落實(shí)立體綠化的養(yǎng)護(hù)責(zé)任。有的委員也認(rèn)為，這樣規(guī)定雖然明確了養(yǎng)護(hù)主體，但責(zé)任主體過(guò)于單一，操作性不強(qiáng)，建議由產(chǎn)權(quán)單位或使用單位負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，同時(shí)委托專(zhuān)業(yè)單位來(lái)實(shí)施。

對(duì)已建成的立體綠化予以嚴(yán)格保護(hù)，禁止占用或者拆除。只有因所附建筑物、構(gòu)筑物改建、擴(kuò)建、修繕或者拆除的除外，而且在擴(kuò)建、修繕完成后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原有的立體綠化。對(duì)于違反上述管理要求的行為，《修正案（草案）》同時(shí)增設(shè)了對(duì)應(yīng)的罰則。城建環(huán)保委認(rèn)為，鑒于本次修法的目的是促進(jìn)本市立體綠化發(fā)展，增加城市綠化面積，因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)已建成的立體綠化的保護(hù)，對(duì)改建的建筑物，在完成改建后也應(yīng)以適當(dāng)方式恢復(fù)或補(bǔ)足被占用、拆除的立體綠化。

立體綠化推廣問(wèn)題受到關(guān)注

在審議中，常委會(huì)組成人員還就立體綠化推廣涉及的一些問(wèn)題提出了意見(jiàn)和建議，主要有：

應(yīng)關(guān)注立體綠化實(shí)施后產(chǎn)生的安全與環(huán)保問(wèn)題。建設(shè)立體綠化有可能對(duì)城市安全帶來(lái)新的問(wèn)題，尤其在汛期容易產(chǎn)生高空墜物等次生災(zāi)害，需要加強(qiáng)防范;綠化種植中會(huì)產(chǎn)生白蟻等蟲(chóng)害，應(yīng)加強(qiáng)防治，防止給居民、企業(yè)造成財(cái)產(chǎn)損失;加強(qiáng)立體綠化的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，防止養(yǎng)護(hù)時(shí)污染周邊環(huán)境。

加大對(duì)立體綠化的扶持和激勵(lì)力度。在綠化建設(shè)和養(yǎng)護(hù)、收益管理等方面給予優(yōu)惠;完善立體綠化的統(tǒng)計(jì)考核體系，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)單獨(dú)建立一套統(tǒng)計(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)立體綠化的面積，并對(duì)有關(guān)單位進(jìn)行考核，以進(jìn)一步鼓勵(lì)立體綠化的發(fā)展。

此外，《修正案（草案）》還進(jìn)一步理順了市和區(qū)（縣）的管理權(quán)限。2014年1月，市政府公布了本市第七批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)目錄，規(guī)定申請(qǐng)臨時(shí)使用綠地的審批，由按照臨時(shí)使用綠地面積大小分別由市或者區(qū)（縣）綠化管理部門(mén)審批，統(tǒng)一下放至區(qū)（縣）綠化管理部門(mén)審批。對(duì)此，《修正案（草案）》對(duì)受理申請(qǐng)的主體作了相應(yīng)調(diào)整。常委會(huì)組成人員認(rèn)為這是必要的，但有的委員提出，在對(duì)未經(jīng)許可臨時(shí)使用綠地的行為進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，市和區(qū)（縣）的監(jiān)管責(zé)任邊界不夠清晰，容易導(dǎo)致推諉情況的產(chǎn)生，建議研究后修改。