我國(guó)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展法律制度的完善

郭二艷

【摘要】文章探討了生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的理念及其法律規(guī)制的必要性，分析了我國(guó)生態(tài)旅游法律制度存在的問(wèn)題，并提出了完善路徑：一是明確和堅(jiān)持生態(tài)旅游立法指導(dǎo)思想，二是健全完善生態(tài)旅游法律制度體系，三是構(gòu)建生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，四是完善生態(tài)旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)范，五是提升生態(tài)旅游立法的民主程度。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)旅游 可持續(xù)發(fā)展 法律制度 缺陷

【中圖分類號(hào)】D922.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，旅游逐步成為人們休閑娛樂(lè)的重要方式，而且伴隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提升，生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，我國(guó)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律制度雖然取得了一定成效，但還存在諸多不健全、不完善之處，如何通過(guò)健全完善生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)體系，引導(dǎo)和促進(jìn)生態(tài)旅游真正走生態(tài)之路、可持續(xù)之路，成為當(dāng)前我國(guó)亟待解決的重大課題。

生態(tài)旅游與可持續(xù)發(fā)展理念

“生態(tài)旅游”這一概念的形成和當(dāng)前人們生態(tài)意識(shí)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)、綠色旅游意識(shí)的逐步提升有關(guān)，人們之前稱其為“綠色旅游”、“自然旅游”等。近些年來(lái)，人們的生態(tài)意識(shí)、綠色旅游意識(shí)不斷提升，將其融入了可持續(xù)發(fā)展理念當(dāng)中，生態(tài)旅游成為促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展、人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

生態(tài)旅游與可持續(xù)發(fā)展理念概述。當(dāng)前，人們對(duì)生態(tài)旅游的理解存在較大共識(shí)，即旅游活動(dòng)中盡量減少或避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的污染、破壞。即便如此，人們對(duì)生態(tài)旅游的概念仍然未能形成共識(shí)。事實(shí)上生態(tài)旅游概念本身就充滿了十分強(qiáng)烈的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，其認(rèn)為只有在發(fā)展旅游事業(yè)的過(guò)程中將對(duì)資源的消耗降到最低限度，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)旅游事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)人和自然環(huán)境之間的和諧相處，努力建設(shè)人和自然共生共榮的系統(tǒng)，并注入歷史人文因素，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益和生態(tài)效益的最大化，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

從生態(tài)旅游的特征上來(lái)看，一是具有開(kāi)放性，由于其依附于自然環(huán)境，這就表明生態(tài)旅游很少受到人為因素的影響，推崇任何自然之間的和諧統(tǒng)一、相互交流、共同發(fā)展；二是具有動(dòng)態(tài)性，具有旅游者和旅游地的生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)、相互影響與制約，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的整體；三是具有效益性，追求經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也追求相應(yīng)的生態(tài)和社會(huì)效益，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，旅游逐步成為人們生活中的重要活動(dòng)，生態(tài)旅游創(chuàng)造的效益與日俱增；四是具有可持續(xù)性，要求旅游活動(dòng)盡可能地降低對(duì)生態(tài)資源的破壞，要求旅游地和旅游者注重對(duì)生態(tài)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1992年，在巴西召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《生物多樣性保護(hù)》、《21世紀(jì)議程》等多個(gè)綱領(lǐng)性文件，以這些文件的發(fā)布和執(zhí)行為標(biāo)志，人類對(duì)環(huán)境發(fā)展的認(rèn)識(shí)提高到了一個(gè)新的歷史階段。①可持續(xù)發(fā)展的理論演化至今，包含了如下方面的基本理念：必須以提升民眾的生存質(zhì)量為目標(biāo)；必須能夠與環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，減緩資源耗竭的速度；要高度重視生態(tài)自然環(huán)境的價(jià)值，高度重視生態(tài)環(huán)境對(duì)包括人類在內(nèi)的生命支持系統(tǒng)中的重要價(jià)值；實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并非否定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相反地，也應(yīng)該高度重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但必須對(duì)資源使用方式進(jìn)行重新審視，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的巨大壓力。

生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的背景與內(nèi)涵。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的生活水平不斷提高，旅游逐步成為人們消遣的重要方式。幾十年以來(lái)，隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，生態(tài)自然遭受了巨大的掠奪式“開(kāi)發(fā)利用”，對(duì)人類賴以生存的環(huán)境造成極大破壞。在此背景下，許多政府和社會(huì)公眾逐步清醒地認(rèn)識(shí)到，旅游業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的和諧之間具有非常重要的關(guān)聯(lián)性，生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展逐步在全世界范圍內(nèi)興起。

1972年，世界環(huán)境大會(huì)在斯德哥爾摩召開(kāi)，提出了“只有一個(gè)地球”的口號(hào)；聯(lián)合國(guó)于1980年向世界發(fā)出“確保地球的持續(xù)發(fā)展”的呼吁；世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)于1987年發(fā)表了“我們共同的未來(lái)”，要求人類對(duì)地球的未來(lái)負(fù)責(zé)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展做出了明確的定義；1990年，在加拿大召開(kāi)的Globe國(guó)際大會(huì)，提出了旅游可持續(xù)發(fā)展的概念；1993年，英國(guó)《可持續(xù)旅游》學(xué)術(shù)刊物創(chuàng)刊，旅游可持續(xù)發(fā)展的理念在理論界逐步形成了規(guī)模。旅游的可持續(xù)發(fā)展具有許多方面的涵義，但最為重要的觀點(diǎn)在于促進(jìn)旅游事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，不能損害后代人的旅游需求，不能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成過(guò)多的破壞。

生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展即強(qiáng)調(diào)旅游的“生態(tài)”性，非污染性、對(duì)生態(tài)環(huán)境的非破壞性。生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，以自然環(huán)境、文化環(huán)境作為重要的旅游資源，旅游者具有強(qiáng)烈的參與意識(shí)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的最大化，將當(dāng)時(shí)的發(fā)展和今后的發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，不僅為了促進(jìn)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而影響今后人類的發(fā)展、減少對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞。

在生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的理念下，旅游者對(duì)生態(tài)環(huán)境具有強(qiáng)烈的保護(hù)意識(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)行合理有序的非破壞性的開(kāi)發(fā)利用，確保旅游資源的可持續(xù)利用、永續(xù)利用，在此基礎(chǔ)上最大化實(shí)現(xiàn)旅游帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)各地區(qū)的旅游資源進(jìn)行合理的分配和公平的利用，鼓勵(lì)各地充分發(fā)揮好自身的生態(tài)旅游資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)具有自身特色的旅游產(chǎn)品，共同保護(hù)和美化旅游生態(tài)環(huán)境，為旅游者提供優(yōu)質(zhì)高效的生態(tài)旅游服務(wù)，通過(guò)生態(tài)旅游活動(dòng)實(shí)現(xiàn)旅游消費(fèi)的多樣化、高端化，以及實(shí)現(xiàn)旅游資源的互補(bǔ)。

生態(tài)旅游還要求人們以強(qiáng)烈的可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，樹(shù)立對(duì)生態(tài)資源的憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間的矛盾進(jìn)行合理處理，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)人類代內(nèi)和代際之間關(guān)系的和諧，人類滿足此代的生產(chǎn)生活需求，不得損害下一代人的利益。

法律制度規(guī)范生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的必要性

隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境極端重要性的認(rèn)識(shí)逐步提升，可持續(xù)發(fā)展理念更加深入旅游業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，越來(lái)越引起人們的重視。為此，通過(guò)法律制度規(guī)范生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展就成為當(dāng)前政府必須重視的一項(xiàng)任務(wù)。

旅游景點(diǎn)環(huán)境破壞嚴(yán)重需法律規(guī)制。由于未完全確立生態(tài)旅游的理念，我國(guó)在當(dāng)前推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，導(dǎo)致旅游景區(qū)環(huán)境污染的事件常有發(fā)生，景區(qū)大氣和水土受到不同程度的污染，這些污染許多均已超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。并且，目前我國(guó)旅游景區(qū)的水污染的范圍不斷擴(kuò)大，甚至連灌溉的標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到。

我國(guó)旅游景區(qū)的人數(shù)眾多，近些年來(lái)不斷發(fā)展的旅游產(chǎn)業(yè)更加給生態(tài)環(huán)境造成了極大壓力。許多景區(qū)白色污染嚴(yán)重、生活垃圾不斷增多，各種垃圾袋、飲料盒等隨處可見(jiàn)，給事后的清潔工作帶來(lái)巨大難題。過(guò)度的城市化、人工化、亂占地建蓋房屋、破壞自然遺址等，給當(dāng)前我國(guó)旅游勝地生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶來(lái)極大的破壞。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，某些景區(qū)建蓋了大量豪華賓館酒店，不僅造成了對(duì)景區(qū)地上水的過(guò)度使用，而且還源源不斷抽取地下水，導(dǎo)致泉水、溪流干涸和地下水位下降。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)上，上述行為只有通過(guò)法律的規(guī)制才能對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染進(jìn)行有效控制。

旅游景點(diǎn)環(huán)境粗放開(kāi)發(fā)利用需法律規(guī)制。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，旅游景點(diǎn)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益之間始終存在一定的矛盾，經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境生態(tài)效益之間難以進(jìn)行妥善的平衡。在各地開(kāi)發(fā)旅游資源的過(guò)程中，部分地方政府所關(guān)注的是通過(guò)開(kāi)發(fā)旅游資源能夠?yàn)榈胤截?cái)政增收多少，而對(duì)通過(guò)旅游事業(yè)的發(fā)展所能實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)環(huán)境發(fā)展的生態(tài)效益、促進(jìn)文化交流等方面的社會(huì)效益則在所不問(wèn)。

這些地方政府在開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源之時(shí)，并不進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)研，并沒(méi)有對(duì)環(huán)境影響問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估、規(guī)劃，而是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益匆忙上馬，在沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)立項(xiàng)之時(shí)就慌忙立項(xiàng)開(kāi)工建設(shè)，盲目地對(duì)生態(tài)旅游資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，滿足了增加財(cái)政收入的同時(shí)，卻對(duì)生態(tài)資源造成了極大危害。而且，在許多旅游資源被開(kāi)發(fā)之后，由于執(zhí)法不嚴(yán)，甚至那些被列入世界遺產(chǎn)名錄的自然風(fēng)景區(qū)也沒(méi)有得到相應(yīng)的保護(hù)，建水庫(kù)、大壩、砍伐樹(shù)木等人為破壞相當(dāng)嚴(yán)重，土地荒漠化呈現(xiàn)逐步加快的趨勢(shì)。

對(duì)于上述這些破壞生態(tài)環(huán)境的行為，必須按照現(xiàn)有法律法規(guī)執(zhí)行，同時(shí)需對(duì)目前法律法規(guī)體系不斷健全完善，對(duì)旅游景點(diǎn)環(huán)境粗放方式開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行規(guī)制。

生態(tài)旅游景區(qū)管理的混亂需法律規(guī)制。在許多情況下，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)是生態(tài)旅游的主要載體，這些載體在通常情況下由旅游局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、建設(shè)局、水利局、環(huán)境保護(hù)局等許多部門(mén)分頭進(jìn)行管理。所以，國(guó)家旅游局作為我國(guó)的中央一級(jí)對(duì)旅游事業(yè)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)，無(wú)法在對(duì)各地旅游地的管理方面做到統(tǒng)一管理、規(guī)范管理，甚至許多景區(qū)根本就不在旅游部門(mén)的管理之下。

比如，在自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游管理方面就存在多種體制機(jī)制方面的問(wèn)題，按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)由林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理，而在自然保護(hù)區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游，旅游部門(mén)對(duì)此亦有著相應(yīng)的管理職責(zé)，導(dǎo)致林業(yè)部門(mén)和旅游部門(mén)的管理缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性，而此種體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題較難處理，其牽涉的范圍較廣，并非一兩個(gè)部門(mén)之間就可以協(xié)商處理的。

部分國(guó)際級(jí)自然保護(hù)區(qū)，國(guó)家林業(yè)局和省級(jí)政府、地市級(jí)政府均行使不同程度的管轄權(quán)，導(dǎo)致管理體制上的極度混亂。上述這些問(wèn)題的根本解決，均須健全完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，將生態(tài)旅游景區(qū)的管理納入法制化軌道。

我國(guó)生態(tài)旅游法律制度現(xiàn)狀

隨著近些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)旅游事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成。和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)的是，我國(guó)生態(tài)旅游法律制度建設(shè)亦取得良好成效。在國(guó)家層面和社會(huì)層面高度重視生態(tài)旅游法律體系建設(shè)的背景下，近些年來(lái)，我國(guó)生態(tài)旅游法律制度建設(shè)雖然和國(guó)外相比較而言處于初級(jí)階段，目前沒(méi)有頒行《旅游法》但仍然取得了顯著成效。

不過(guò)，我國(guó)建成的生態(tài)旅游法律制度，尚未能夠形成良好的體系，體現(xiàn)在我國(guó)生態(tài)旅游法律體系的形式較為散亂，通常情況下要借助某些輔助性的法律。這些構(gòu)成生態(tài)旅游法律制度體系的基本法律主要分散在《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》中。此外，在《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等行政法規(guī)中亦有所體現(xiàn)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方也頒行了一系列部門(mén)規(guī)章、行政規(guī)章、地方性法規(guī)，許多少數(shù)民族自治地方還通過(guò)人大立法對(duì)自治區(qū)的生態(tài)旅游進(jìn)行規(guī)范。

國(guó)家層面即全國(guó)人大及其常委會(huì)專門(mén)針對(duì)生態(tài)旅游的立法較少、不成體系，導(dǎo)致法律運(yùn)行保障機(jī)制的乏力。在此狀態(tài)下，相關(guān)部門(mén)在對(duì)生態(tài)旅游立法方面依然做出了許多積極努力。國(guó)家旅游局于2000年頒行了《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，要求將生態(tài)旅游作為一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃。除了國(guó)家旅游局的“辦法”之外，中央相關(guān)部委和全國(guó)各地方政府也頒行了一些相應(yīng)的規(guī)范性文件，要求對(duì)生態(tài)旅游強(qiáng)化規(guī)劃與管理。目前，全國(guó)已經(jīng)有25個(gè)省市、自治區(qū)、直轄市頒行了地方性的旅游管理?xiàng)l例，在這些地方性旅游管理?xiàng)l例中，均將生態(tài)旅游作為一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容予以規(guī)范。在已經(jīng)頒行的旅游管理?xiàng)l例當(dāng)中，有較大比例的篇幅均用以闡述旅游資源的管理。但是，能夠突出地方特色、發(fā)展地方生態(tài)旅游尤其是人文生態(tài)旅游的并不多。并且，存在“重文字、輕實(shí)效”的問(wèn)題，在字面上已經(jīng)做出的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中往往難以落實(shí)。

管理體制機(jī)制的混亂，是我國(guó)生態(tài)旅游法律制度存在的最大缺陷，是目前亟待解決的重大問(wèn)題、首要問(wèn)題。②目前我國(guó)對(duì)生態(tài)旅游的管理，主要是通過(guò)建設(shè)國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等方式進(jìn)行的。在上述建設(shè)項(xiàng)目中，每一個(gè)項(xiàng)目均存在若干個(gè)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)上述項(xiàng)目的管理職能由文物、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)共同實(shí)施管理，而上述不同的管理部門(mén)之間缺乏必要的溝通聯(lián)系，各自為政，每一個(gè)部門(mén)的管理權(quán)限又各不相同，行政執(zhí)法的重點(diǎn)也各不相同，導(dǎo)致管理體制機(jī)制的混亂，無(wú)法形成對(duì)生態(tài)旅游事業(yè)管理的合力。這些對(duì)生態(tài)旅游擁有相應(yīng)管理權(quán)限的部門(mén)，在對(duì)生態(tài)旅游行使管理職權(quán)的過(guò)程中，由于各自有著不同的管理利益，分散了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)的功能。此種管理上的交叉重疊，導(dǎo)致管理效能的低下，同時(shí)也為各級(jí)政府部門(mén)謀取各自利益和地方利益提供了便利，導(dǎo)致對(duì)旅游景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)往往超過(guò)必要限度，造成了生態(tài)環(huán)境資源的極大破壞。

由于生態(tài)旅游事業(yè)事關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和廣大社會(huì)公眾的身體健康權(quán)等密切相關(guān)，為此，在進(jìn)行生態(tài)旅游立法的過(guò)程中必須保障社會(huì)公眾的參與，通過(guò)民主立法、科學(xué)立法，保障制定出來(lái)的生態(tài)旅游立法能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，能夠?qū)崿F(xiàn)人民利益。

目前，世界上很多國(guó)家在推進(jìn)生態(tài)旅游立法的過(guò)程中，均通過(guò)相應(yīng)的制度保障社會(huì)公眾的廣泛參與，將公民參與立法、制定政策作為生態(tài)旅游法律法規(guī)體系建設(shè)的重要組成部分?！皣?guó)際生態(tài)旅游協(xié)會(huì)”于1993年對(duì)生態(tài)旅游的定義是“具有保護(hù)自然環(huán)境和維系當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動(dòng)”，既然要維系當(dāng)?shù)厝嗣裆?，那么就必然需要社?huì)公眾廣泛參與到生態(tài)旅游立法和政策的制定中來(lái)。但是，我國(guó)在制定出臺(tái)生態(tài)旅游相關(guān)法律法規(guī)和政策之時(shí)，公眾參與廣泛性不足，導(dǎo)致在發(fā)展所謂“生態(tài)旅游”的過(guò)程中雖然給地方政府增加了收入，卻對(duì)民眾的生活環(huán)境造成破壞，政府和民眾之間甚至產(chǎn)生利益上的沖突。

我國(guó)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展法律制度的完善對(duì)策

我國(guó)旅游法律及其生態(tài)旅游法規(guī)建設(shè)取得了一定成效，但是也存在著諸多不如人意的地方。我們必須正確評(píng)價(jià)成效，正視存在的問(wèn)題，為下一步完善生態(tài)旅游法律制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

明確和堅(jiān)持生態(tài)旅游立法指導(dǎo)思想。我國(guó)生態(tài)旅游法律制度之所以存在上述諸多方面的問(wèn)題，原因在于生態(tài)旅游立法指導(dǎo)思想未能明確并得到良好的遵守。為此，健全完善我國(guó)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的法律制度，首先最為重要的就是必須明確和堅(jiān)持生態(tài)旅游立法指導(dǎo)思想。

人類文明發(fā)展的過(guò)程，實(shí)際上就是法律制度體系不斷健全完善的過(guò)程，人類社會(huì)發(fā)展的文明成果需要不斷通過(guò)法律制度予以固定下來(lái)。生態(tài)旅游立法，是以生態(tài)文明、人文環(huán)境功用的發(fā)揮作為其導(dǎo)向的，生態(tài)旅游立法對(duì)人類文明的發(fā)展具有十分重大的作用。目前，民間環(huán)境保護(hù)人士和其他相關(guān)人員，已經(jīng)廣泛形成了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)旅游、避免旅游事業(yè)的發(fā)展給環(huán)境生態(tài)造成破壞的認(rèn)識(shí)，并且通過(guò)各種途徑采取了一些行動(dòng)，但是，最終還是必須通過(guò)立法的方式將此固定下來(lái)，才能對(duì)目前生態(tài)危機(jī)日益嚴(yán)重的狀況作出改善。概而言之，必須確立生態(tài)文明的立法理念，促進(jìn)生態(tài)旅游和其他類型的旅游以不破壞生態(tài)為前提。

健全完善生態(tài)旅游法律制度體系。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)旅游法律制度體系不夠健全完善，立法較為分散，沒(méi)有形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的體系，法律法規(guī)效用的發(fā)揮受到制約和影響。目前，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)頒行的《旅游法》等基本法，這和當(dāng)前我國(guó)迅猛發(fā)展的旅游事業(yè)極其不相適應(yīng)。和我國(guó)的做法不同，國(guó)外很多國(guó)家對(duì)生態(tài)旅游的管理是十分嚴(yán)格的，對(duì)旅游規(guī)劃的科學(xué)性、旅游線路的合理性、服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等均進(jìn)行了十分嚴(yán)格的規(guī)范。基于此，在當(dāng)前我國(guó)生態(tài)法律體系不夠健全完善的情況下，應(yīng)充分借鑒國(guó)外已經(jīng)取得的良好經(jīng)驗(yàn)，不斷健全完善生態(tài)旅游法律制度體系。在條件成熟時(shí)，盡快由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)頒行《旅游法》，將生態(tài)旅游的相關(guān)事項(xiàng)在《旅游法》中進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定對(duì)違反《旅游法》應(yīng)該承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在《旅游法》的基礎(chǔ)上，健全完善城市規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、國(guó)家公園建設(shè)等方面的法律法規(guī)體系。

構(gòu)建生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。按照我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)旅游法律法規(guī)體系，生態(tài)旅游方面的立法，大部分均通過(guò)地方政府制定行政法規(guī)的方式進(jìn)行調(diào)整，而行政法規(guī)通常僅僅對(duì)如何報(bào)批、審批等程序進(jìn)行規(guī)定，對(duì)相關(guān)工程進(jìn)行開(kāi)發(fā)之前的工程建設(shè)造成的生態(tài)環(huán)境影響缺乏必要的評(píng)價(jià)機(jī)制。③比如，貴州省所制定的《旅游業(yè)管理?xiàng)l例》中的第九條規(guī)定，建設(shè)旅游方面的星級(jí)酒店、景區(qū)經(jīng)典和大中型旅游設(shè)施項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)政府的有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，符合旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。然而，什么樣的情況符合規(guī)劃，卻沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)存在較大的自由裁量權(quán)。而基于地方政府實(shí)際利益的考慮，極少數(shù)地方政府將許多并不符合生態(tài)環(huán)境要求的旅游項(xiàng)目盲目倉(cāng)促上馬，甚至是打著“生態(tài)旅游”的旗號(hào)過(guò)多開(kāi)發(fā)自然生態(tài)資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源的破壞。事實(shí)證明，在開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目之前，必須按照要求對(duì)環(huán)境影響因素予以認(rèn)真測(cè)評(píng)，如果對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響達(dá)到一定程度的旅游項(xiàng)目，要堅(jiān)決不批準(zhǔn)上馬，避免給生態(tài)環(huán)境造成無(wú)法挽回的損害。

完善生態(tài)旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)范。完善的生態(tài)旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)范，是促進(jìn)生態(tài)旅游不可或缺的重要條件。要通過(guò)立法途徑和由政府制定規(guī)章條例的途徑，對(duì)生態(tài)旅游業(yè)的市場(chǎng)注入資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格市場(chǎng)注入制度，對(duì)經(jīng)營(yíng)者之一的旅行社等亦要落實(shí)嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，以保障其在組織民眾進(jìn)行生態(tài)旅游的過(guò)程中不對(duì)當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)造成破壞。政府通過(guò)制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)旅游行業(yè)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境管理體系認(rèn)證，以先進(jìn)的國(guó)際生態(tài)旅游企業(yè)認(rèn)證制度，打造本地具有生態(tài)特色、人文特色的旅游品牌。實(shí)際上，生態(tài)旅游也需要相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，比如，通過(guò)專業(yè)、權(quán)威的部門(mén)對(duì)生態(tài)旅游地的環(huán)境、水質(zhì)、安全、服務(wù)和管理等方面進(jìn)行嚴(yán)格的考核，構(gòu)建高效、科學(xué)、合理、嚴(yán)格的行業(yè)規(guī)范體系，大力推行旅游生態(tài)標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)制度，只有如此，我國(guó)生態(tài)旅游行業(yè)才能真正穩(wěn)妥地占領(lǐng)國(guó)際國(guó)內(nèi)生態(tài)旅游市場(chǎng)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)效益和生態(tài)效益的提升。④不僅如此，其他一切可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源破壞的項(xiàng)目，均應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)格的評(píng)價(jià)，否則某些項(xiàng)目的開(kāi)展必定嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。目前，我國(guó)許多旅游景區(qū)的不可再生資源處于瀕臨滅絕的狀態(tài)，某些項(xiàng)目在這些景區(qū)的開(kāi)展可能會(huì)破壞旅游資源。

提升生態(tài)旅游立法的民主程度。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)旅游立法民眾參與程度不高的實(shí)際，必須切實(shí)提升生態(tài)旅游立法的公開(kāi)化、透明化，讓社會(huì)公眾、利益相關(guān)者不斷參與到生態(tài)旅游立法過(guò)程中來(lái)，從而使國(guó)家制定出來(lái)的生態(tài)旅游法律規(guī)定和政策，能夠符合廣大人民群眾的切身利益。按照我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，公民有著按照法律規(guī)定、通過(guò)各類形式和途徑管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。何況，生態(tài)旅游事業(yè)的發(fā)展，和廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)，廣大人民群眾對(duì)此有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。當(dāng)?shù)鼐用?、周邊民眾和大型旅游?xiàng)目的建設(shè)具有十分緊密的關(guān)系，對(duì)生態(tài)資源、人文資源的開(kāi)發(fā)利用對(duì)其通常會(huì)造成巨大的影響。但是，按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，在對(duì)生態(tài)旅游進(jìn)行立項(xiàng)建設(shè)和決策的過(guò)程中，以及對(duì)生態(tài)旅游相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行立法的過(guò)程中，均缺少社會(huì)公眾的參與。在對(duì)生態(tài)旅游進(jìn)行規(guī)劃之時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖娨矃⑴c不足甚至不參與，如此做法，十分不利于生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，需要我們不斷提升社會(huì)公眾參與的程度，讓當(dāng)?shù)鼐用?、周邊民眾廣泛參與生態(tài)旅游立法和規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游充分考量和平衡政府、社會(huì)、民眾之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“共贏”局面。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“丹江口水庫(kù)新形成消落帶內(nèi)香根草群落構(gòu)建機(jī)制研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：31400367）

【注釋】

①楊彥鋒，徐紅罡：“對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)的理論探討”，《旅游學(xué)刊》，2007年第4期。

②楊喜鵬：“關(guān)于生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的研究”，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2014年第1期。

③魏俊巧，孫凌云：“河南生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的研究”，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2014年第12期。

④魏德才：“構(gòu)建國(guó)際旅游島環(huán)保標(biāo)識(shí)法律制度的建議”，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2012年第5期。

責(zé)編/張曉