權(quán)力“任性”的發(fā)生機(jī)理與防控措施

笪素林　郭琪

【摘要】權(quán)力的“任性”主要是權(quán)力主導(dǎo)者在行動(dòng)權(quán)的認(rèn)知上缺乏責(zé)任意識(shí)和民意導(dǎo)向，在控制權(quán)的認(rèn)知上缺乏對(duì)權(quán)力邊界的勾勒和厘定，造成了政府權(quán)力的隨意性使用。因而，一個(gè)不“任性”又有為的政府，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民意政府，一個(gè)責(zé)任政府，更是一個(gè)有限政府。只有深刻理解權(quán)力“任性”的發(fā)生機(jī)理，樹(shù)立全新的施政理念，實(shí)施有效的防控措施，營(yíng)造有為政府的社會(huì)環(huán)境，才能對(duì)權(quán)力形成有效的約束，實(shí)現(xiàn)良善的國(guó)家治理。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力任性 權(quán)力有為 有效政府

【中圖分類(lèi)號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放三十多年，中國(guó)社會(huì)已然脫胎換骨?！爸袊?guó)奇跡”的產(chǎn)生，種種成果的實(shí)現(xiàn)，無(wú)疑與政府對(duì)公共權(quán)力的有效行使密切相關(guān)。不過(guò)，民眾在享受著有為政府之福的同時(shí)，也不時(shí)遭遇著“任性”權(quán)力之痛。隨著民眾權(quán)利意識(shí)的迅速成長(zhǎng)和社會(huì)改革向深水區(qū)域的逐步推進(jìn)，權(quán)力“任性”亂象如決堤之蟻，日益威脅著國(guó)家體系的穩(wěn)定和效能。只有深刻理解權(quán)力“任性”的發(fā)生機(jī)理，樹(shù)立全新的施政理念，實(shí)施有效的防控措施，營(yíng)造有為政府的社會(huì)環(huán)境，才能對(duì)權(quán)力形成有效的約束，實(shí)現(xiàn)良善的國(guó)家治理。

“無(wú)為”與“妄為”：兩大權(quán)力行使亂象

丹尼斯·朗曾將權(quán)力區(qū)分為行動(dòng)權(quán)（power to）和控制權(quán)（power over）①，說(shuō)明對(duì)于一個(gè)政府而言，一方面，權(quán)力是為達(dá)成某種政治行為所采取的方式和憑借，需要有充分的權(quán)力資源供給，才能完成特定的政治活動(dòng)和施政行為，其行動(dòng)的意向性是以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向的，并通過(guò)對(duì)權(quán)力的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)政府職能。因而政府的行動(dòng)權(quán)，既是政府的責(zé)任所在，又是大眾的意志所向。另一方面，權(quán)力又是為實(shí)現(xiàn)某種政治目的所必須施加的一系列影響和控制，它會(huì)影響或制約權(quán)力受眾的主觀活動(dòng)，使公共生活按照一定的規(guī)模和秩序有條不紊地進(jìn)行。因此這種控制權(quán)的施用對(duì)象、程度以及規(guī)模，都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的界定和限制，否則極易產(chǎn)生權(quán)力亂象。這種亂象突出地表現(xiàn)在兩頭分化的方面：一頭是懶政怠政與不作為，另一頭是貪腐嚴(yán)重濫作為。遏制這兩大權(quán)力亂象，有效防范公權(quán)力淪落為掌權(quán)者為個(gè)別團(tuán)體及個(gè)人攫取私利的工具，才是推進(jìn)政治制度革新的切實(shí)進(jìn)路。

無(wú)為—懶政怠政和不作為。與老子的“無(wú)為而治”不同，政府若是無(wú)為，則遑論治理，這種消極的政府行為主要表現(xiàn)為職能缺位和懶政怠政，有些官員因?yàn)榕鲁鍪露鴮幵覆蛔鍪?，僅一個(gè)“怕”字就道出了眾多官員內(nèi)心的宿疾，怕的原因無(wú)外乎是缺乏民意基礎(chǔ)作為堅(jiān)強(qiáng)后盾和行動(dòng)堡壘，一旦出現(xiàn)某種負(fù)面政策后果，則出現(xiàn)“樹(shù)倒猢猻散”、“墻倒眾人推”的局面，從完全理性的角度出發(fā)，官員們寧肯背上“無(wú)為”之名，也不愿攤上大有可為之事。

受懶政思維的影響，很多情況下，政府即使敏銳地覺(jué)察和識(shí)別出社會(huì)問(wèn)題上升至政策問(wèn)題的必要性，即使意識(shí)到承擔(dān)起某項(xiàng)公共責(zé)任對(duì)提升政府效能、樹(shù)立政府良好形象有積極作用，即使可以預(yù)見(jiàn)一項(xiàng)強(qiáng)有力的施政行為能夠促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)因相關(guān)利益群體的龐雜、公共事務(wù)的復(fù)雜性和政策成本等方面的考量予以擱置。更有甚者，有些政府部門(mén)遇到事情繞道走，大打太極，消極推諉，現(xiàn)實(shí)工作一件不做，匯報(bào)材料卻能堆疊如山；寧肯在辦公室里喝茶看報(bào)，也不愿為找上門(mén)來(lái)的老百姓辦件實(shí)事；門(mén)外是民怨四起，門(mén)內(nèi)卻是手機(jī)桌游，其遭致的結(jié)果只能是權(quán)力的功能喪失，瀆職行為頻生，監(jiān)管漏洞百出，整個(gè)行政機(jī)構(gòu)變成怠慢和混亂的卡夫卡式結(jié)合體。

懶政官員就如溫水中的青蛙，而其日積月累的消極怠工增加了公眾和政府之間的矛盾與緊張，使公眾對(duì)政府的不信任感日益滋生，更加容易導(dǎo)致官民之間的沖突和群體性事件的發(fā)生。同時(shí)，這種官員的政治倦怠也縱容和擴(kuò)大了公眾的政治冷漠，在低反饋、低回應(yīng)的民意輸送過(guò)程中，民意淤積在政府門(mén)前無(wú)法進(jìn)入政策窗口，最終的結(jié)果只能使公眾參與變成死水一灘。

我們都知道這樣一句話(huà)：遲到的正當(dāng)即為非正當(dāng)。這種任意性地?cái)R置公共價(jià)值，選擇性地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的行為，最終會(huì)因?yàn)橐?guī)避和拖延而對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p傷，它損傷的不僅是政府的績(jī)效，更是政府的合法性根基。

妄為—權(quán)力異化和腐敗。與庸官懶政截然相對(duì)的是權(quán)力的異化和腐敗，如果說(shuō)政府的不作為只是一種擱置正義的做法，那么政府對(duì)權(quán)力的濫用則是顛覆正義的行為。這種權(quán)力的“妄為”就如無(wú)數(shù)雙貪婪的手，伸向國(guó)家利益和公共資源，將其納入私人囊中。權(quán)力的任性妄為絕非一日之功，每每官員落馬，其背后都會(huì)牽涉出一系列的違法亂紀(jì)行為，這些行為在官員任職期限內(nèi)長(zhǎng)期存在，甚至出現(xiàn)所謂“39歲現(xiàn)象”、“59歲現(xiàn)象”等，唯恐失去以權(quán)謀私的最后機(jī)會(huì)，這種投機(jī)心理，深刻反映了權(quán)力的任意性和獨(dú)斷性—在其位便肆意用權(quán)，用其權(quán)便肆意牟利，視規(guī)則如虛設(shè)，視法律如無(wú)物。

由于權(quán)力具有鮮明的意向性，權(quán)力的施予者能夠預(yù)見(jiàn)相關(guān)的影響和后果，在其心理預(yù)計(jì)中，一旦承擔(dān)后果的風(fēng)險(xiǎn)足夠小，所獲取的利益足夠大，就極易產(chǎn)生權(quán)力的濫用和腐化。把權(quán)力理解為一種有意向性的控制活動(dòng)，并非意指掌權(quán)者可以“任性”地運(yùn)用權(quán)力，事實(shí)上，正是權(quán)力的“妄為”使這種意向性偏離了預(yù)期的政策效果，最終導(dǎo)致了政策偏差和政策失敗。在某些基層政府，這種權(quán)力的“任性”行為不絕于耳：環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目照舊開(kāi)工建設(shè)、公務(wù)員面試背后的灰色交易、人大代表選舉出現(xiàn)大面積賄選等。在種種黑幕被揭開(kāi)后，人們看到的是一筆筆數(shù)額驚人的權(quán)錢(qián)交易，一張張被野心熏得油光滿(mǎn)面的“微笑”面孔和官員們一次又一次被放大和縱容的權(quán)勢(shì)欲。對(duì)于他們而言，權(quán)力就像一個(gè)潘多拉的盒子，一旦打開(kāi)，就再也無(wú)力主動(dòng)關(guān)上，直到罪行被揭發(fā)才被迫停止。

政府權(quán)力有效行使的三大理念

從對(duì)權(quán)力概念的剖析可以看出，權(quán)力的“任性”主要是在行動(dòng)權(quán)的認(rèn)知上缺乏責(zé)任意識(shí)和民意導(dǎo)向，在控制權(quán)的認(rèn)知上缺乏對(duì)權(quán)力邊界的勾勒和厘定，造成了政府權(quán)力的隨意性使用。因而，一個(gè)不“任性”又有為的政府，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民意政府，一個(gè)責(zé)任政府，更是一個(gè)有限政府。

民意政府—為權(quán)力的“有為”奠基。一個(gè)有為的政府應(yīng)當(dāng)既是有效率的政府，又是有回應(yīng)性的政府。從政治系統(tǒng)理論分析，政府行為是一個(gè)從社會(huì)環(huán)境中提取社會(huì)需求，通過(guò)政治互動(dòng)產(chǎn)生政府決策，并最終輸出政策結(jié)果的循環(huán)過(guò)程，這種源之于民，再施之于民的模式，能夠充分尊重民意表達(dá)，并通過(guò)制度化的政策設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)成民意，這樣政府有民意作為其行政管理活動(dòng)的合法性來(lái)源，同時(shí)憑借有效的政治回應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共意志，為權(quán)力的“有為”奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

民意作為公共意志的最高凝結(jié)，是相對(duì)于獨(dú)斷專(zhuān)制的國(guó)家意志而言的，同時(shí)也如盧梭所強(qiáng)調(diào)，區(qū)別于個(gè)人意志和團(tuán)體意志。民意的聚攏是一個(gè)尋求最大公約數(shù)的過(guò)程，需要社會(huì)成員廣泛的參與對(duì)話(huà)協(xié)商，理順利益需求，達(dá)成最終共識(shí)。從古希臘民主，到代議制民主，乃至具體到現(xiàn)代民主理論中為學(xué)者們積極討論的“協(xié)商民主”、“多元民主”、“參與民主”等，可以看到，數(shù)千年的政治發(fā)展進(jìn)程從來(lái)都無(wú)法忽視民眾的力量。人們想方設(shè)法地構(gòu)建日趨完備的政治制度，以圖最大限度地發(fā)出公眾的聲音，來(lái)影響國(guó)家的政治生活。當(dāng)政治剝?nèi)プ诮痰耐庖拢辉佼?dāng)“神學(xué)的婢女”，當(dāng)盧梭為“公意”發(fā)出振聾發(fā)聵的呼告，當(dāng)民主化浪潮洶涌地席卷著整個(gè)世界，唯有傾聽(tīng)大眾的心聲，讓民意有一個(gè)暢通無(wú)阻的窗口，才能維系整個(gè)政治系統(tǒng)的穩(wěn)定。當(dāng)然，從另一個(gè)層面說(shuō)，尊重公眾意志，不與民爭(zhēng)利，牢牢把握以民意為根本政策導(dǎo)向，則“以其不爭(zhēng)，蓋天下莫能與之爭(zhēng)”，此時(shí)之“無(wú)為”，便是一種“有為”了。

責(zé)任政府—為權(quán)力的“無(wú)為”劃界。政府受人民委托、代表人民來(lái)管理社會(huì)公共事務(wù)，它必須積極地對(duì)民眾的需求做出回應(yīng)，為民眾提供滿(mǎn)意的服務(wù)，因此，滿(mǎn)足民眾要求，實(shí)現(xiàn)公眾利益，是政府存在的唯一理由和持續(xù)執(zhí)政的基礎(chǔ)。這是人民主權(quán)思想的基本體現(xiàn)，也是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府基本的行動(dòng)邏輯。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對(duì)政府公共性質(zhì)進(jìn)行民主控制的制度安排。正是基于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共責(zé)任這一基本共識(shí)，權(quán)力才被有條件地賦予行政機(jī)關(guān)，使其發(fā)展公共事業(yè)，管理公共生活，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等等。如此說(shuō)來(lái)，責(zé)任所在之處就是政府權(quán)力的合理限度，權(quán)力的合法授予是為了讓政府履行基本職能，退一步說(shuō)，即使在政治績(jī)效更低的政府組織中，掌權(quán)者都有其最低責(zé)任限度，政府的責(zé)任就是政府“有為”的基本內(nèi)容，一個(gè)不作為的政府恰恰是因?yàn)槟曊?zé)任，而喪失其存在的理由。

馬克思·韋伯在《以政治為業(yè)》一書(shū)中，明確地區(qū)分了“靠”政治為生的人與“為”政治而生的人，對(duì)于前者，權(quán)力欲或懶政思維也許只是一種職業(yè)病，但是對(duì)于后者而言，卻將其視為罪惡和恥辱，是對(duì)“政治”作為一項(xiàng)高尚事業(yè)的褻瀆。在一個(gè)“有為”的政府里，更多地應(yīng)當(dāng)是依賴(lài)“為”政治而生的人，他們摒棄了只以自我為中心的個(gè)人主義，承擔(dān)公共責(zé)任，履行政治職責(zé)，而非為了享受權(quán)力帶來(lái)的身份、地位和資源?；蛘哒f(shuō)，那些不求有功，但求無(wú)過(guò)的庸官，那些純粹“靠”政治為生的人，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)政治品德和政治自覺(jué)，扭轉(zhuǎn)擁有和行使權(quán)力的個(gè)人主觀動(dòng)機(jī)，而將公意置于更高拔的價(jià)值地位，超脫狹隘的個(gè)人目的，尊奉崇高的公共精神，這也是建立一個(gè)責(zé)任政府的內(nèi)在要求。

有限政府—為權(quán)力的“妄為”落鎖。政府不是全知全能的道德圣君，它無(wú)力管理一切社會(huì)事務(wù)，無(wú)法滿(mǎn)足所有公民需求，政府不是全能政府，而是有限政府。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府自覺(jué)主動(dòng)地承擔(dān)了過(guò)多的職能和責(zé)任，社會(huì)對(duì)政府充滿(mǎn)期望并完全依賴(lài)，這就給權(quán)力的生長(zhǎng)提供了無(wú)限的空間，而直到這種權(quán)力擴(kuò)張帶來(lái)了社會(huì)矛盾的加深和政治秩序的混亂，政府才意識(shí)到要為權(quán)力戴上制度的枷鎖。

政府的強(qiáng)大不在于權(quán)力的多寡，而在于是否正確高效地運(yùn)用權(quán)力。前蘇聯(lián)在完成國(guó)家主義革命之后建立起強(qiáng)大的中央集權(quán)體系，計(jì)劃體制將政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的方方面面都統(tǒng)轄于內(nèi)，將權(quán)力意識(shí)形態(tài)化，缺乏系統(tǒng)性的制度建構(gòu)來(lái)維系龐大的權(quán)力體系，即便“斯大林模式”一度使國(guó)家邁入高速工業(yè)化的發(fā)展序列之中，然而其傾覆也在旦夕之間，為廣闊的疆域留下了一個(gè)畸形的發(fā)展模式和難以治愈的政治創(chuàng)傷，可見(jiàn)權(quán)力的過(guò)度集中，只能使政治體制更加僵化，難以適應(yīng)時(shí)代的迅速發(fā)展。

同時(shí)，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，由于資源和能力的限制，政府難以在所有職能領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自己的目標(biāo)，由此形成了政府責(zé)任無(wú)限性和能力有限性之間的持久矛盾，造成了社會(huì)發(fā)展的失衡。放權(quán)讓利的改革使職能、權(quán)力和責(zé)任在政府內(nèi)部進(jìn)行了重新分配，但不論是中央政府還是地方政府，職能、權(quán)力和責(zé)任的配置都很不合理。建立有限政府意在確立各級(jí)政府合理的職能范圍和權(quán)力邊界，明確社會(huì)事務(wù)的責(zé)任主體，使政府和民眾、中央和地方共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

政府不應(yīng)當(dāng)成為一頭“利維坦”式的巨獸，利用其無(wú)所不包的權(quán)力來(lái)壓制個(gè)人和社會(huì)成長(zhǎng)的空間，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)存在“楚河漢界”，為公民的個(gè)人生活設(shè)立自我保護(hù)的屏障。有限政府理念的提出，正是試圖將政府從全能主義中解脫出來(lái)，還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)，轉(zhuǎn)而在自身更加擅長(zhǎng)的領(lǐng)域?qū)?quán)力落到實(shí)處，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)公平的維護(hù)，市場(chǎng)秩序的保障等。

去“無(wú)為”、禁“妄為”，營(yíng)造“有為”政府運(yùn)行環(huán)境

孟德斯鳩曾說(shuō)，權(quán)力只有到有邊界的地方才停止。把關(guān)權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，打造“有為”政府，最終還是要?dú)w結(jié)到對(duì)權(quán)力的合理運(yùn)用上，只有合乎民意、合乎責(zé)任和合乎規(guī)制的權(quán)力，才能最大限度地發(fā)揮其效能。從宏觀層面而言，政府、市場(chǎng)與社會(huì)是社會(huì)治理體系的三大核心主體，改革開(kāi)放的過(guò)程，不僅是重塑政府的過(guò)程，也是徹底重塑市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)程。與三十年前相比，今天的中國(guó)在社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文化、外部環(huán)境等方面已呈現(xiàn)出全新的狀態(tài)，而且變革尚未結(jié)束，近來(lái)更呈加速之勢(shì)。從傳統(tǒng)的政權(quán)社會(huì)到現(xiàn)代的民權(quán)社會(huì)，政府的權(quán)力范圍在不斷縮減，市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力在不斷壯大，在此消彼長(zhǎng)之間，政府不斷朝著重民情、重服務(wù)、重規(guī)則的方向轉(zhuǎn)變，政府權(quán)力的專(zhuān)斷也在更加嚴(yán)格的政治環(huán)境中得到一定程度的制約和矯正?？梢钥闯?，只有在順應(yīng)民意的民主環(huán)境中，在強(qiáng)化約束的制度環(huán)境中，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)中，才能使得政府從“無(wú)為”、“妄為”走向“有為”。

知民情、尊民意的民主環(huán)境。隨著政府職能的理念由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”走向“治理”，人們對(duì)政府的行為模式提出了更高的要求，其中最急迫的即為拓寬公民政治參與渠道，尊重公民在社會(huì)治理問(wèn)題上的根本利益，塑造更加民主和更具回應(yīng)力的政府。一個(gè)知民情、尊民意的政府，需要暢通民意輸送的渠道，打開(kāi)公眾與政府間相互溝通的窗口，將權(quán)力運(yùn)作的信息通過(guò)這一窗口公之于眾，如通過(guò)政策報(bào)告會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等進(jìn)行政策宣講，接受公眾的詢(xún)問(wèn)和質(zhì)疑，提升決策的民主性和科學(xué)性，借政府信息的公開(kāi)來(lái)防止權(quán)力暗箱操作，用公眾的監(jiān)督管住政府“妄為”的手。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)使新媒體加入了公共話(huà)語(yǔ)環(huán)境之中，從近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)反腐的諸多案例可以看出，網(wǎng)民成為揭穿權(quán)力黑幕，打擊腐敗和犯罪的重要力量，使手握大權(quán)的官員們投鼠忌器，不敢擅權(quán)。

當(dāng)然，空有民意表達(dá)的路徑是不充分的，民主環(huán)境的營(yíng)造仍然需要培養(yǎng)積極的公民，事實(shí)上，任何一次政治參與，不僅是表達(dá)個(gè)人政治偏好的機(jī)會(huì)，同時(shí)也是一次培養(yǎng)政治技能，養(yǎng)成公民文化的機(jī)會(huì)，作為政治生活的獨(dú)立個(gè)體，不論是掌握政治資源的權(quán)力精英，還是人微言輕的市井小民，都是整個(gè)政治大廈不可缺少的部分，民意政府的建設(shè)不僅需要自信、包容的政府，也需要理性、積極的公民。

講程序、守法律的制度環(huán)境。若說(shuō)要求政府順應(yīng)民意，遵循公共價(jià)值是一種軟約束，則制度環(huán)境是克制權(quán)力亂象的硬約束。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)有序的官僚系統(tǒng)，從科學(xué)管理時(shí)期開(kāi)始便強(qiáng)調(diào)規(guī)則和程序的重要性，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)詳盡的規(guī)章，才能將權(quán)力限定在可以預(yù)見(jiàn)其效果的情形中，其自由裁量的空間才能降至最低限度。恪守程序原則的英美法系國(guó)家甚至將程序正義置于比結(jié)果正義更加優(yōu)先的位置，可見(jiàn)程序?qū)τ谡误w系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要程度。規(guī)則和程序是冰冷的，一視同仁的，正是基于這種特性，尋租行為、裙帶關(guān)系、親緣腐敗才能被最大限度地扼殺，“黑金政治”、賄選現(xiàn)象才能無(wú)所遁形。

正如密爾所憂(yōu)懼的那樣，“在一個(gè)群體當(dāng)中，為著保障較弱成員免遭無(wú)數(shù)鷙鷹的戕賊，就需要一個(gè)比余員都強(qiáng)的賊禽去制服它們。但這個(gè)鷹王之喜戕其群并不亞于那些較次的食物，于是這個(gè)群體又不免于須要防御鷹王爪牙的狀態(tài)。”②對(duì)中國(guó)人而言，從“法制”到“法治”的觀念性轉(zhuǎn)變，歷經(jīng)了漫長(zhǎng)的歲月，政府的“爪牙”一度伸向了公眾的反面，朝著背離公意的方向擴(kuò)展，用無(wú)所顧忌的權(quán)力侵蝕著公共空間的自由空氣。隨著依法治國(guó)理念的深入推進(jìn)，人們也日益意識(shí)到只有將一切人都置于法律的統(tǒng)治之下，才能真正使權(quán)力得到約束和限制。而法治環(huán)境的營(yíng)造，不只是法官的職責(zé)，不只是政府官員的職責(zé)，人民作為主權(quán)者均有義務(wù)推動(dòng)中國(guó)的法治進(jìn)程，以填補(bǔ)法律真空，完善程序法的體系建構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)違法犯罪行為的懲處。

再者，責(zé)任機(jī)制的完善是良好制度環(huán)境的重要組成，也是發(fā)展“有為”政府的關(guān)鍵舉措。強(qiáng)調(diào)規(guī)則、程序?qū)?quán)力的規(guī)制，并不意味著政府掌握的權(quán)力越小越好，恰恰相反，權(quán)力和職能的不對(duì)稱(chēng)往往是政府責(zé)任履行不到位，政府不作為的重要因素。建設(shè)責(zé)任型政府，首先要保證政府的權(quán)力和責(zé)任對(duì)等，在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，地方政府常常遇到有心辦事，無(wú)權(quán)落實(shí)的窘境。有些機(jī)構(gòu)雖然有相關(guān)權(quán)限，卻因?yàn)檎钨Y源的不充分而難以發(fā)揮權(quán)力的作用，因而即使是有心作為的政府，也往往由于資源與事權(quán)的不匹配而作罷。由是觀之，對(duì)行政程序的強(qiáng)調(diào)并不能造成對(duì)行政結(jié)果的忽視，傳統(tǒng)官僚體制之所以為現(xiàn)代行政管理所批判，就是因?yàn)槠鋵?duì)程序的過(guò)度強(qiáng)調(diào)造成了管理的低效，最終走向平庸政治。

總之，改善制度環(huán)境，就是要為掌權(quán)者的權(quán)力行使過(guò)程營(yíng)造一種“健康的恐懼”：既要按照規(guī)則和程序履行政府特定的職能，又要克服權(quán)力病，塑造廉潔高效的政府形象。

政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)的協(xié)作環(huán)境。政府權(quán)力病的根源，并不在于權(quán)力本身，而在于掌權(quán)者對(duì)權(quán)力的失當(dāng)運(yùn)用，而權(quán)力之所以極易被誤用并遭致惡果，很大程度上是由于權(quán)力的過(guò)度集中，正是因?yàn)榇蟛糠謾?quán)力均掌控在極少數(shù)機(jī)構(gòu)、極少數(shù)人手里，官員們才能輕易地調(diào)用手中的公權(quán)力謀取私利，因而，權(quán)力的分散是約束權(quán)力的基本策略。在社會(huì)治理體系中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)是三大核心主體，傳統(tǒng)模式下，政府幾乎掌控了支配社會(huì)資源的所有權(quán)力，只有打破這種一元權(quán)力結(jié)構(gòu)，向市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域釋放更多的權(quán)力和自主空間，形成三者的多元互動(dòng)，才能使政府卸下臃腫的責(zé)任負(fù)擔(dān)，遏制權(quán)力的無(wú)限蔓延，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。

計(jì)劃體制的弊病已經(jīng)表明，政府對(duì)市場(chǎng)過(guò)度滲透，使集權(quán)思維蔓延在整個(gè)社會(huì)環(huán)境之中，以至于縱使我國(guó)經(jīng)過(guò)三十年的改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大體框架已經(jīng)形成，多元化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體已經(jīng)成型，依然沒(méi)有從根本上解決舊體制遺留的深層次矛盾，結(jié)構(gòu)性矛盾仍然十分突出。近兩年，經(jīng)濟(jì)下行的壓力陡增，為適應(yīng)新常態(tài)，政府更應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，因而政府分權(quán)于市場(chǎng)，無(wú)疑是一場(chǎng)自我革命。經(jīng)濟(jì)增速放緩，并不代表企業(yè)活力放緩，反而要增強(qiáng)企業(yè)活力，推進(jìn)商事制度改革，簡(jiǎn)化行政審批程序，同時(shí)，政府不應(yīng)當(dāng)再直接經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)，而要讓市場(chǎng)去生產(chǎn)和供給競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)。政府把主要精力集中在規(guī)則的制定和實(shí)施，營(yíng)造有利的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行上，縮小了權(quán)力管轄的范圍，壓縮了尋租等腐敗行為的運(yùn)作空間。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府凌駕于社會(huì)之上，然而現(xiàn)代化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)徹底改變了中國(guó)人的生存結(jié)構(gòu)和行為方式，一個(gè)多元的、多變的國(guó)家體系正在成長(zhǎng)，一個(gè)有自主性的、有效能的民間社會(huì)正在形成。國(guó)家活力源于理性公民的積極參與，社會(huì)治理的績(jī)效取決于公共精神的發(fā)達(dá)程度。公民參與最便捷的途徑和最重要的場(chǎng)所就是社區(qū)自治，公共精神則植根于有著廣泛公民參與的社會(huì)組織和公共生活。因而政府應(yīng)還權(quán)于社群，發(fā)展地方自治，培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，讓社區(qū)組織、民間團(tuán)體自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，同時(shí)全面提升公民的教育水平，增強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)，以社會(huì)權(quán)力監(jiān)督政府權(quán)力。

結(jié)語(yǔ)

正如《聯(lián)邦黨人文集》中對(duì)政府的提醒那樣：在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。③權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，公權(quán)乃是一種“必要的惡”，治理權(quán)力亂象，其宗旨就是要將這種“惡”的運(yùn)作維度無(wú)限縮小，而將政府的“善端”最大擴(kuò)展，公權(quán)力的行使，應(yīng)當(dāng)將“公共性”確立為其價(jià)值中軸，將“合法性”作為施政行為的約束要件，通過(guò)明確劃定政府權(quán)力邊界，嚴(yán)格限定政府權(quán)力的裁量尺度，最大程度壓縮當(dāng)權(quán)者謀取私利的空間，架空權(quán)力“任性”的發(fā)生場(chǎng)合。

【注釋】

①[美]丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第280頁(yè)。

②[英]約·密爾：《論自由》，許寶骙譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1959年，第2～3頁(yè)。

③[美]漢密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2009年，第305頁(yè)。

責(zé)編/張曉